Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik oddala skargę.

Przedmiotem skargi [...] Polska SA w [...] jest uchwała Nr XV/149/12 Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30.11.2012r., poz. 3033), ustalającej m.in. stawkę opłaty za opróżnienie jednego pojemnika odpadów komunalnych niesegregowanych (zmieszanych) - w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Dla pojemnika o pojemności 240 l ustalono stawkę opłaty w wysokości 88 zł. Zdaniem skarżącej jest to kwota wygórowana (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały).

Uchwałę podjęto na podstawie art. 6k ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 i 951) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podano jedynie, że: "opierając się na ilości wytwarzanych odpadów oraz kosztach z tym związanych, Rada uchwaliła, iż metoda naliczenia opłaty stanowić będzie iloczyn liczby pojemników oraz stawki opłaty za opróżnienie jednego pojemnika. Ponadto w uchwale zostały określone niższe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli zbierane i odbierane są one w sposób selektywny. Zdaniem skarżącej uzasadnienie nie odpowiada na zarzucane naruszenie prawa. Uzasadnienie nie wykazuje czy zaskarżona uchwała spełnia kryteria ustawowe, nie objaśnia toku myślenia, nie umożliwia poddania zaskarżonej uchwały kontroli skarżącej ani kontroli sądowej.

Skarżąca podkreśliła, że uchwała nie uwzględnia podstawy ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami (art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach): stanowiącego, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo".

Rada gminy ustalając wysokość opłaty powinna wyjaśnić sposób ustalenia jej wysokości. Pomiędzy wysokością opłaty przyjętą przez radę gminy a wyżej wskazanymi kryteriami (w tym w szczególności kosztami funkcjonowania systemu) powinien zachodzić związek. Nie można przyjąć, że rada gminy może dowolnie ustalać wysokość

opłaty, skoro opłata ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w przedstawionych czynnikach (w tym w kalkulacji kosztów).

W tych okolicznościach skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wniesiona skarga czyni zadość wymogom formalnym i przesłankom jej skuteczności. Skarżąca jest podmiotem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, obciążonym obowiązkami w zakresie utrzymania czystości i porządku (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz adresatem praw i obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi wymienionych w Rozdziale 3a – Gospodarowanie odpadami komunalnymi przez gminę. Zakres legitymacji dotyczy jednak tylko naruszenia prawa skarżącej, stąd zarzuty dotyczące ustalenia metody i stawek opłat w odniesieniu do właścicieli zamieszkałych nieruchomości nie mogą być źródłem uprawnień skarżącej. Skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 50 § 1 P.p.s.a. w odniesieniu do nieruchomości, którą włada.

Złożenie skargi poprzedzone zostało pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 52 § 1 P.p.s.a. (doręczone 16 maja 2013 r.).

Skargę złożono w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, (por. art. 53 § 2 P.p.s.a.) – odpowiedzi udzielono 25 czerwca 2013 r. a skargę wniesiono 22 lipca 2013 r.

Zaskarżona uchwała w § 1 określa wybór metody ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami jako iloczyn liczby mieszkańców na danej nieruchomości oraz stawki opłaty w wysokości 20 zł, przy obniżeniu stawki do odpadów zbieranych selektywnie w kwocie 10 zł, a w § 2 ustala stawki opłaty za opróżniane pojemniki w przypadku odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynika z art. 6 k ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przepis art. 6k w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały stanowił:

"1. Rada gminy, w drodze uchwały:

1) dokona wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 – (nieruchomości gdzie mieszkają mieszkańcy) metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

2. Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

3. Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny".

Art. 6j ustawy, do którego odwołuje się ustawodawca w cytowanym wyżej przepisie stanowił, że w przypadku nieruchomości zamieszkanych przez mieszkańców opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Ust. 2 wskazywał natomiast, że w przypadku tych nieruchomości rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

W ust. 3, w przypadku nieruchomości o której mowa w art. 6c ust. 2 (nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników oraz stawki opłaty o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2.

W odniesieniu zatem do ustalenia opłat za odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, przyjęto rozwiązane określone w art. 6k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3 i art. 6 c ust. 2 ustawy.

Zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy przez określenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z naruszeniem kryterium z art. 6 k ust. 2.

Jak podkreśla skarżąca zaskarżona uchwała nie wskazuje, by spełnione zostały kryteria ustawowe dla określenia stawki opłaty, nie objaśnia toku myślenia, by ocenić jej zgodność z prawem przez co uniemożliwia poddanie jej kontroli. Pomiędzy wysokością opłaty a kryteriami ustawowymi do jej ustalenia powinien zachodzić związek. Opłata powinna znaleźć odzwierciedlenie w podanych czynnikach (w tym w kalkulacji kosztów).

Jak wskazano, sposób ustalenia opłaty został określony w art. 6 k ust. 2 ustawy, przy czym należy podkreślić, że ustawodawca przyjął, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, "bierze pod uwagę":

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Ustawodawca też przyjął, że ustala się niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Redakcja cytowanego przepisu wyraża zatem wskazówki jakimi musi kierować się rada ustalając stawki opłaty. Użycie zwrotu "bierze pod uwagę" oznacza konieczność uwzględnienia wskazanych czynników. Nie jest to jednak zakres ścisły i zamknięty. Podobnie jak z tego zwrotu nie wynika, by stawka opłat była matematyczną pochodną tych czynników. Ustawodawca wskazuje, że określając stawki opłat rada "bierze pod uwagę" wymienione w punktach od 1-4 okoliczności.

Oceniając zatem uchwałę przez pryzmat tego czy przy podjęciu uchwały te okoliczności były brane pod uwagę, należy ustalić czym kierowała się rada podejmując uchwałę, a więc jakie czynniki decydowały o ostatecznym kształcie stawek opłat. Ustalając te okoliczności należy wskazać, że na posiedzeniach komisji przedkładano członkom rady szacunkowe stawki na podstawie kosztów wywozu nieczystości stałych, które określały koszty wywozu nieczystości za 1 m³ odpadów, wytworzone ilości odpadów niesegregowanych, opłaty za wysypisko, wagę za 1m³ nieczystości, opłaty za 1m³ nieczystości na wysypisku na określonym poziomie, co dało koszty zbiórki i transportu nieczystości bez opłat za wysypisko. Przeprowadzono szacunki za 2012 r. i 2013 r., uwzględniając też inflację. Wskazywano na opłaty dodatkowe dotyczące segregacji odpadów, uwzględniając rodzaj odpadów. Oszacowano też wartość odpadów zmieszanych. Na podanym etapie nie zostały uwzględnione koszty prowadzenia gminnego punktu selektywnej zbiórki odpadów. W oparciu o podane kryteria wyliczono koszty przypadające na 1 m³ odpadów.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że podejmując uchwałę uchwałodawca nie brał pod uwagę określonych ustawowo czynników cenotwórczych, ilości wytwarzanych odpadów i możliwych do wliczenia kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami.

W uzasadnieniu uchwały wyraźnie też podkreślono, że przy określeniu stawek opłat wzięto pod uwagę wymienione w przepisie wskazówki.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu nie można zarzucić, że organ procedował bez uwzględnienia czynników o jakich mowa w art. 6k ust. 2 ustawy.

"Wzięcie pod uwagę", to wskazanie kierunku i zasady obliczania stawki a nie doprowadzenie do wyliczenia ściśle matematycznej wartości, opartej wyłącznie na tych danych, gdyż pewnych czynników nie da się ustalić a niewątpliwie wypływają na koszty, które powstają.

W tych okolicznościach nie można uznać, że wbrew postanowieniu art. 6k ust. 2 pkt 1 -4 rada przy podejmowaniu uchwały nie brała pod uwagę wymienionych w tym przepisie okoliczności.

Dodać należy, że ustawa przywidywała możliwość określenia stawki niższej w odniesieniu do selektywnego zbierania i odbierania odpadów, zatem przyjęcie podwyższonej stawki za odpady niesegregowane także nie stanowi naruszenia prawa. Wielkość natomiast podwyższenia w świetle celu ustawy również nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń prawa, za które uznaje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Uchwalone stawki o cenie Sądu nie przekraczają podanych kryteriów.

Oceniając zatem, że przy podjęciu uchwały nie dopuszczono się tego rodzaju naruszeń. Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.