Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją SKO we W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie z [...] lipca 2014 r. podjęte przez Naczelnika Wydziału Dróg i Kolei w D. Służbie Dróg i Kolei – działającego z upoważnienia Zarządu Województwa D., którym nałożono na stronę skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogi wojewódzkiej nr [...], lewa strona, działka drogowa n r[...], obręb O. S.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że pozostaje poza sporem, iż w okresie od [...] marca 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] była umieszczona dwustronna reklama strony skarżącej. Fakt ten został stwierdzony protokołem z [...] marca 2014 r. sporządzonym w trakcie objazdu tej drogi oraz oświadczeniem strony skarżącej z [...] kwietnia 2014 r. o zdjęciu przedmiotowej reklamy. Okoliczności tej strona skarżąca nie kwestionowała. Podniosła jedynie w odwołaniu, że reklama była starą konstrukcją i została odkryta bez jej wiedzy i zgody. W toczącym się natomiast przed organem I instancji postępowaniu nie kwestionowała by reklama nie stanowiła jej własności, nie wskazywała na dowody, które by ten fakt podważały, mimo zapewnienia jej możliwości wypowiedzenia się w sprawie, z czego skorzystała kierując do organu pismo z [...] kwietnia 2014 r.

Mając powyższe na uwadze organ przywołał treść art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi podstawę nałożenia na stronę kary za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia jego zarządcy. Wskazał, że wyliczenie kwoty stanowiącej karę jest iloczynem liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa ruchu drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki za zajęcie 1 m2 i nie może przekraczać jego 10-krotności. Podkreślono, że przywołane przepisy mają bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia tej kary ani też zmiany sposobu jej ustalenia.

W skardze na to rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że skarżąca zajęła pas ruchu drogowego umieszczając w nim reklamę, podczas gdy reklama zaistniała w przestrzeni publicznej bez wiedzy i zgody strony, naruszenie przepisów procedury a to art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i świadka (właściciela gruntu), które to dowody mogły mieć kluczowe znaczenie dla sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazało, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym i przeprowadzany jest w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania organ podniósł, iż strona żadnych wniosków dowodowych nie zgłaszała w toku postępowania, a podnosząc je obecnie nawet nie wskazuje jaka to osoba winna być przesłuchana w charakterze świadka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm. zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku .

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia), pas drogowy to: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania reklam w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (por. uchwałę NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00; ONSA 2001/1/11 oraz uchwałę z tej samej daty, sygn. akt OPK 3/00, ONSA 2001/1/12).

W rozdziale 4 u.d.p. (art. 34 - 43) zostały zawarte kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania pasem drogowym, w tym – w art. 40 – zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu, za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego, "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W przepisie tym ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą dziesięciokrotność iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 tego aktu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Powyższe przepisy wyznaczają podstawy prawne wydanego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia i równocześnie zakres ustaleń faktycznych, jakie organy te powinny dokonać w toku rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinny poprzedzać ustalenia w zakresie: podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia powierzchni reklamy.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje czasookres i miejsce zajęcia powierzchni reklamą. Nie ma również sporu, że skarżący nie posiadał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym reklamy w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojego oświadczenia, że nie jest już właścicielem ww. reklamy i poza gołosłownym stwierdzeniem, że poza jej wiedzą i zgodą inny podmiot dokonał "odsłonięcia" znajdującej się tam uprzednio jej reklamy nie przedłożyła żadnych dowodów. Podnieść należy, iż postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwagi na całkowitą bierność strony, ograniczyło się do oceny posiadanych przez organ dokumentów. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, że uprzednio negocjowała z zarządcą drogi warunki umieszczenia reklamy i że do zawarcia umowy nie doszło, chociaż – jak wynika z samych jej twierdzeń – nie mając umowy umieściła na nośniku reklamę.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, ze organy obu instancji szczegółowo i wnikliwie rozpoznały całokształt sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe przez umieszczenie reklamy w pasie drogowym, skutkiem czego było nałożenie na stronę skarżącą kary w wysokości, wynikającej z zapisów ustawy o drogach publicznych i uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów w pasie drogowym będących w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty skargi okazały się zatem bezzasadne, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja była dotknięta innymi wadami uzasadniającymi jej uchylenie.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.