Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 roku sprawy ze skarg D. C., K. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz D. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz K. M. i M. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz K. M. i M. M. kwoty po [...] ([...]) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.

II SA/Bd 654/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016, poz. 778; ze zm.) – dalej jako: "u.p.z.p.", po rozpoznaniu wniosku Spółki C w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy i maszty flagowe na terenie działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. M. i D. C..

W swoim odwołaniu M. M. zarzucił organowi błędne wyznaczenie obszaru analizowanego wskazując, że został on znacznie rozszerzony, mimo braku podstaw ku temu, a ponadto obszar analizowany wyznaczono w ten sposób, że linia rozgraniczająca przecina działki ewidencyjne oraz obiekty budowlane. W ocenie strony wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego podważa prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej – szczególnie w zakresie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Odwołujący się zwrócił też uwagę, że w rozpatrywanej sprawie osoba sporządzająca projekt decyzji sporządziła także analizę, co jest prawnie niedopuszczalne. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustalenia linii zabudowy, wskazując, że linia ta powinna zostać wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy dla budynków zlokalizowanych na działce [...] Jej zarzuty dotyczyły także ustalenia powierzchni zabudowy, geometrii dachu oraz powierzchni biologicznie czynnej.

D. C. we wniesionym odwołaniu również zwrócił uwagę na błędnie wyznaczony obszar analizowany z granicami przecinającymi część działek ewidencyjnych. Zdaniem odwołującego, nieprawidłowo wyznaczono linię nieprzekraczalnej zabudowy, w jego ocenie linia ta powinna być przedłużeniem linii zabudowy wzdłuż ul. [...] na działkach o nr ewid.[...]. Odwołujący się zakwestionował także prawidłowość ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W ocenie odwołującego się organ w sposób wybiórczy analizował parametry zabudowy w obszarze analizowanym. Strona skarżąca zarzuciła organowi brak odniesienia się do jednolitego układu urbanistycznego, tworzącego spójną całość po obu stronach wzdłuż ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] i [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek Spółki C. z dnia [...] 2014 r. nie spełnia wymogów ustawowych wynikających z art. 52 u.p.z.p., gdyż wykonane w prawidłowej skali kopie mapy zasadniczej nie zawierają żadnego przedstawienia obszaru inwestycji i obszaru oddziaływania inwestycji, brak jest też legendy dotyczącej tych dwóch obszarów. W części graficznej wniosku brakuje również kompletnego określenia charakterystyki planowanej inwestycji – nie przedstawiono billbordu reklamowego i masztów flagowych w formie graficznej. Kolegium zwróciło również uwagę na braki formalne wniosku w części tekstowej tj. podpisanie wniosku przez osobę niemającą prawidłowego umocowania (M. M.). W tym zakresie istnieje bowiem rozbieżność między osobami wskazanymi w nadesłanym KRS jako osoby reprezentujące komplementariusza a osobami, które podpisały się pod pełnomocnictwem. Organ II instancji wskazał też, że o zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy wniosła również osoba działająca bez prawidłowego umocowania ze strony wnioskodawcy. Przedłożone pełnomocnictwo nie uprawniało jej przy tym do składania oświadczeń woli w imieniu wnioskodawcy. SKO podniosło także, że pismo nadesłane pocztą elektroniczną zmieniające wniosek o udzielenie warunków zabudowy nie zostało podpisane ani opatrzone podpisem elektronicznym kwalifikowanym według ważnego certyfikatu. W ocenie Kolegium powyższe braki formalne wniosku powodują brak możliwości dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji przez organ wyższego stopnia.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że z uwagi na nie wskazanie przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania inwestycji, wątpliwości może budzić krąg stron postępowania ustalony przez organ I instancji.

W ocenie Kolegium przeprowadzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie spełnia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W tym zakresie organ zwrócił uwagę na fakt, że znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera prawidłowej informacji o tym, przez kogo został sporządzony, nie ma bowiem pieczęci wykonawcy potwierdzającej jego uprawnienia oraz wpis na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że z analizy funkcji wynika, że nie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym uwzględniono do analizy (uwzględniono jedynie działki zabudowane, których co najmniej ˝ powierzchni znalazła się w wyznaczonym obszarze analizowanym). W związku z tym SKO podniosło, że w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnie całej działki ewidencyjnej. W części tekstowej analizy zastrzeżenia organu wzbudziło również sposób dokonania ustaleń w zakresie parametrów nowej zabudowy w zakresie geometrii dachu. Brakuje bowiem ustaleń w zakresie kąta nachylenia dachów na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Stwierdzenia zaś o mocno zróżnicowanych kątach nachyleń, jako nie poparte konkretnymi danymi uniemożliwiało zweryfikowanie przez organ odwoławczy wyników analizy w tym zakresie.

Kolegium z podanych wyżej względów uznało, że analiza w kształcie załączonym do zaskarżonej decyzji nie odpowiada regulacjom prawnym określającym sposób jej sporządzania i nie może stanowić podstawy do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie ani tym samym podstawy wiążących strony decyzji. Zdaniem SKO uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium stwierdziło, że nie jest naruszeniem prawa sporządzenia analizy przestrzennej przez architekta lub urbanistę, będącego równocześnie autorem projektu decyzji na zlecenie organu, bowiem osoba legitymująca się odpowiednią wiedzą fachową daje rękojmię należytego zbadania przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił front działki, a tym samym w prawidłowy sposób określono obszar analizowany.

Odnosząc się do zagadnienia ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji I instancyjnej prawidłowo wyjaśniono przesłanki uzasadniające odstąpienie od wartości średniej w obszarze analizowanym. Kolegium dodało jednak, że analizowany parametr wymagał będzie ponownego wyznaczenia po ponownym przeprowadzeniu analizy.

Kolegium uznało za prawidłowy sposób wyznaczenia przez organ I instancji obowiązującej linii nowej zabudowy, jak również określenie szerokości elewacji frontowej.

Reasumując SKO stwierdziło, że dotychczasowe postępowanie nie było wystarczające do wydania prawidłowej decyzji. Nie było też możliwości wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy, gdyż powołanie biegłego urbanisty celem sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie stosownych uzgodnień, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. C. (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bd 654/17) i M. M. (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bd 655/17). Obie skargi były zbieżne co do treści i zwracano w nich uwagę na to, że organ odwoławczy nie wskazał w sposób należyty okoliczności uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej. W ocenie skarżących organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję Burmistrza i odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg D. C. i M. M., wskazując jednocześnie, że sprawy te będą prowadzone dalej pod sygn. II SA/Bd 654/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r, poz. 2107, ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r, poz. 1302, ze zm.), uzasadnia uwzględnienie wniesionych skarg.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w ówczesnym stanie prawnym) organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło wydanie decyzji kasacyjnej koniecznością powołania biegłego urbanisty w celu sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy i uzyskania stosowanych uzgodnień. Jak przy tym wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, na którą powołało się SKO, wiązać się miała ze stwierdzonymi brakami formalnymi wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zastrzeżeniami co do prawidłowości ustalenia stron postępowania, koniecznością uzupełnienia analizy przestrzennej, a także brakiem pieczęci urbanisty na projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wskazać należy w związku z tym, że stwierdzone przez Kolegium braki formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie stanowią przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, bo nie są to okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Stwierdzenie braku przedłożenia przez wnioskodawcę dokumentu potwierdzającego umocowanie osoby, która podpisała się pod wnioskiem wszczynającym postępowanie, brak podpisania pisma stanowiącego zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy czy też brak przedłożenia właściwego pełnomocnictwa, wskazuje co prawda na to, że decyzja organu I instancji była przedwczesna i winna być poprzedzona wezwaniem do uzupełnia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jednakże, poza zwróceniem się do strony o uzupełnienie wniosku, nie pociąga za sobą konieczności dokonywania przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń.

Również wskazywane przez organ odwoławczy braki formalne wniosku w zakresie załączników graficznych tj. brak przedstawienia obszaru oddziaływania inwestycji, brak legendy dotyczącej obszaru inwestycji i obszaru oddziaływania inwestycji, brak przedstawienia w formie graficznej elementów planowanej inwestycji w postaci billbordu i masztów flagowych, mogły być uzupełnione na etapie postępowania przed organem drugiej instancji i nie uzasadniają wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium nie wskazało żadnego argumentu przemawiającego za uznaniem, że kwestie te miały wpływ na prawidłowość dokonanej analizy przestrzennej.

Dodać należy, że nie jest również uzasadniony zarzut braku oznaczenia przez inwestora obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Obowiązek taki spoczywa bowiem na organie, natomiast do wnioskodawcy należy jedynie określenie granic terenu objętego żądaniem ustalenia warunków zabudowy, mającym odzwierciedlenie m.in. w obowiązku dołączenia do wniosku map wskazanych w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obrazujących oprócz terenu objętego wnioskiem obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Istotne przy tym jest to, że wyznaczony przez wnioskodawcę obszar oddziaływania inwestycji w żaden sposób nie zwalnia organu, w aspekcie art. 6, art. 7 i 28 k.p.a., od samodzielnych ustaleń co do zakresu oddziaływania inwestycji, a tym samym dotyczących identyfikacji stron postępowania.

Organ odwoławczy, podnosząc brak wskazania przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania inwestycji, sformułował dość ogólnikowy zarzut możliwego błędu popełnionego przez organ I instancji przy ustalaniu kręgu stron postępowania. Nie dokonywał przy tym jakichkolwiek własnych ustaleń, co do tego czy jakiś podmiot, któremu przysługiwał przymiot strony został pozbawiony udziału w postępowaniu ani jaki to miało wpływ na przeprowadzone postępowanie. Tymczasem, aby organ odwoławczy mógł się skutecznie powoływać na zarzut błędnego ustalenia stron postępowania, konieczne było uprzednie zidentyfikowania podmiotów, które zostały pominięte w dotychczas prowadzonym postępowaniu, a następnie pozytywnego zweryfikowania ich interesu prawnego. Poza tym organ odwoławczy powinien wskazać na okoliczności uzasadniające twierdzenie, że pominięcie tych podmiotów powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Należy mieć przy tym na uwadze, że pozbawienie udziału strony w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania i następuje tylko na wniosek strony.

Kolejnym dostrzeżonym przez organ odwoławczy uchybieniem przy wydawaniu decyzji I instancyjnej było nieposłużenie się przez urbanistę podpisujący projekt decyzji i analizę pieczątką wskazująca na jego uprawnienia. Kwestia ta pozostaje jednak bez znaczenia dla prawidłowości podjętej decyzji. Potwierdzeniem uprawnień urbanisty - W. K., jest wpis na listę członków Północnej Okręgowej Izby Urbanistów, aktualny w dacie prowadzonych przez nią czynności, zaś brak pieczęci potwierdzających jej uprawnienia w żaden sposób nie przesądza o wadliwości dokonanych czynności.

Istotnymi uchybieniami dostrzeżonymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze były niewątpliwie błędy popełnione przy przeprowadzaniu analizy przestrzennej polegające na pominięciu przy analizie działek, których przeważająca część znalazła się poza obszarem analizowanym. Zgodzić się należy bowiem, że w przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki, nawet jeśli większość działki znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizowanym. O ile jednak uchybienie powyższe mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie przez organ I instancji, to nie przesądzało ono o konieczności ponownego sporządzenia analizy urbanistycznej. Na obecnym etapie postępowania istniała bowiem jedynie potrzeba uzupełnienia analizy o dane dotyczące błędnie pominiętych działek, których część (poniżej ˝) znalazła się w obszarze analizowanym, jak też o dane dotyczące kąta nachylenia dachów budynków w obszarze analizowanym, na który to brak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium. Uzupełnienie analizy w powyższym zakresie umożliwiłoby organowi odwoławczemu zweryfikowanie prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji I instancyjnej. W zależności od wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy będzie mógł orzec co do istoty sprawy, o ile uzupełniona analiza okaże się wiarygodnym środkiem dowodowym, względnie uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, o ile w sprawie zaistnieje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, tj. gdy okaże się, iż wnioski analizy nie odpowiadają parametrom zabudowy faktycznie występującej w obszarze analizowanym.

Zwrócić należy w tym miejscu na niekonsekwencje organu odwoławczego, który wydając decyzję kasacyjną zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazywał na prawidłowy sposób wyznaczenia w analizie poszczególnych parametrów – jak obowiązująca linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też na prawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że nie istnieje konieczność ustalania powierzchni biologicznie czynnej. W istocie zatem organ odwoławczy uznał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna w znacznej części jest prawidłowa, a wymaga jedynie uzupełnienia w zakresie wskazanym wyżej, co może mieć wpływ na prawidłowość wyznaczonych parametrów (np. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że w rozpatrywanej sprawie podjęcie przez Kolegium zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia było co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, by istniały okoliczności uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium winno wezwać inwestora do uzupełnienia wskazanych wyżej braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy (w tym pisma zmieniającego ten wniosek), a następnie, dysponując kompletnym wnioskiem, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i w zależności od jego wyników wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.