Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 28/25 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Burmistrza Miasta Limanowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 listopada 2024 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 28/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. D. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Burmistrza Miasta Limanowa (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 listopada 2024 r.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 15 listopada 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji w zakresie:

"1. Czy na działkach nr [...] i [...] zidentyfikowano szkody wynikające ze zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej działaniem właściciela działki nr [...]? Jeśli tak:

a) Jakie konkretne szkody zostały zidentyfikowane?

b) W jaki sposób zostały udokumentowane?

2. Kopii dokumentów, które stanowią podstawę stwierdzenia, że zmiana stanu wody na działce nr [...] spowodowała szkody na działkach nr [...] i [...].

3. Czy przed wydaniem decyzji przeprowadzono wizję lokalną na działce nr [...] oraz działkach nr [...] i [...]? Jeśli tak, proszę o udostępnienie dokumentacji z tej wizji (protokołów, zdjęć, notatek).

4. Czy opinia biegłego, na którą powołano się w decyzji, została zweryfikowana przez Burmistrza? Jeśli tak, proszę o wskazanie, w jaki sposób ta weryfikacja została przeprowadzona oraz o udostępnienie dokumentów związanych z tą weryfikacją.

5. Kopii opinii biegłego oraz wszystkich załączników, na podstawie których podjęto decyzję w oparciu o powstałe szkody".

Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu 20 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że wbrew argumentacji zawartej w skardze i replice z 9 czerwca 2025 r., organ nie miał obowiązku przekazać żądanych informacji w trybie informacji publicznej. Zdaniem Sądu w sprawie nie podlega dyskusji, że pytania zawarte we wniosku z 15 listopada 2024 r. były bezpośrednio związane ze sprawą dotyczącą stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] i [...], której skarżąca była stroną. Z treści uzasadnienia tego wniosku wynikało, że skarżąca nie zgadza się pod względem merytorycznym z nałożonym na nią obowiązkiem wykonania prac zabezpieczających. Sąd stanął na stanowisku, że w tej sytuacji skarżąca, w celu podważenia podjętych czynności czy rozstrzygnięć, winna skorzystać z przysługujących jej środków zaskarżenia właściwych w tego typu postępowaniach, a nie sięgać po wyjaśnienia w ramach dostępu do informacji publicznej. Poinformował ją o tym już wcześniej organ, do którego skierowała ona swój wniosek. Tym samym Sąd nie zgodził się z argumentacją pełnomocnika skarżącej, że przedmiotowy wniosek nie zawierał pytań dotyczących wyłącznie samego postępowania administracyjnego.

Podniesienie w replice z 9 czerwca 2025 r., jakoby w rzeczywistości wniosek miał na celu uzyskanie ogólnych informacji dotyczących kompetencji organu, tj. sposobu weryfikacji przez organ, czy to działania właściciela danego gruntu spowodowały zmiany stanu wody na gruncie oraz tego czy te zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, Sąd I instancji ocenił jako próbę dopasowania treści rzeczywistego wniosku do reguł rządzących dostępem do informacji publicznej. Wbrew ogólnikowym twierdzeniom skarżącej, wszystkie pytania zawarte we wniosku z 15 listopada 2024 r., wprost dotyczą działań podjętych przez organ w ramach postępowania wodnoprawnego. Z pewnością nie sposób ocenić ich jako zadanych "w celu uzyskania ogólnych informacji dotyczących kompetencji organu".

Skład orzekający podkreślił, że skoro skarżąca domagała się informacji pochodzących z postępowania administracyjnego, którego była stroną, podstawą jej żądania mogły być przepisy proceduralne regulujące to postępowanie, a nie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") Wobec tego organ prawidłowo poinformował skarżącą, że jej wniosek nie dotyczy w przedmiotowej sprawie informacji udzielanej w trybie u.d.i.p., co oznacza, że wbrew zarzutom skargi, organ nie pozostawał w bezczynności.

W ocenie WSA organ wykazał wystarczającą dbałość informując skarżącą o fakcie, że żądane przez nią informacje nie mają waloru informacji publicznych. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ nie naruszył żadnych przepisów u.d.i.p.

Powyższy wyrok w całości zakwestionowała skarżąca zarzucając naruszenie:

prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że żądania dotyczące uzyskania ogólnych informacji dotyczących kompetencji organu, tj. sposobu weryfikacji przez organ, czy to działania właściciela danego gruntu spowodowały zmiany stanu wody na gruncie oraz tego czy te zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż dotyczą działań organu podjętych w postępowaniu wodnoprawnym, którego skarżąca była stroną a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy organ zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 149 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.");

2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokumenty (w tym opinia biegłego) wytworzone przez organ i na jego zlecenie, w toku postępowania administracyjnego znak: ZP 6331.7.2020 nie mają charakteru informacji publicznej, bowiem skarżąca była stroną tego postępowania, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy organ zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 149 § 1 i art. 149 § 2 p.p.s.a.;

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że protokół z wizji lokalnej/oględzin w sprawie administracyjnej skarżącej prowadzonej przez organ, znak: ZP 6331.7.2020, nie stanowi dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ dotyczy on sprawy administracyjnej w której skarżąca była stroną, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy organ zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 149 § 1 i art. 149 § 2 p.p.s.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz skarżącej, które nie zostały zapłacone w całości lub w części. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnotować, że skarżąca kasacyjnie eksponuje wadliwość oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że Sąd a quo nie stwierdził, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, lecz że nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W części zważającej swojego uzasadnienia WSA podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd pierwszej instancji ocenił, że wszystkie wnioskowane informacje dotyczą postępowania administracyjnego znak: ZP 6331.7.2020 zakończonego decyzją organu z 8 listopada 2022 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Skarżąca jako strona tego postępowania, ma dostęp do wnioskowanych informacji oraz ich nośników poprzez wzgląd do akt sprawy administracyjnej realizowany w trybie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Jak stwierdził NSA w wyroku z 18 stycznia 2017 r., I OSK 2006/16 "[d]ostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a."

Uwzględniając wyłożone kwestie nie można podzielić zastrzeżeń skarżącej kasacyjnie co do tego, że WSA błędnie uznał, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Negatywnej weryfikacji podlegał również i ten zarzut, w ramach którego podniesiono, że wnioskowane informacje dotyczyły wyłącznie ogólnych kompetencji organu. Analiza treści wniosku dostępowego jednoznacznie przeczy stawianej tezie. Wnioskowane przez skarżącą informacje odnoszą się do konkretnego postępowania administracyjnego, w którym rozstrzygano o tym, czy na działkach nr [...] i [...] zidentyfikowano szkody wynikające ze zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej działaniem właściciela działki nr [...]. Skarżąca nie domagała się zatem informacji ogólnych, dotyczących sfery prawem przypisanych organowi kompetencji, lecz informacji, które dotyczyły konkretnej sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją administracyjną; sprawy, w której skarżącej kasacyjnie przysługiwał status strony. Z podanych przyczyn zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p. nie mógł zostać uwzględniony.

W ramach pozostałych zarzutów kasacyjnych podważono stanowisko WSA co do tego, że dokumenty wytworzone przez organ i na jego zlecenie, w toku postępowania administracyjnego znak: ZP 6331.7.2020 - w tym opinia biegłego

i protokół z wizji lokalnej/oględzin nie mają charakteru informacji publicznej. Raz jeszcze trzeba podać, że WSA takiego stanowiska nie wyraził, przyjął natomiast, że dostęp do tych informacji skarżąca może zrealizować w trybie art. 73 k.p.a., co przekłada się na wniosek, że z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. organ nie miał obowiązku ich udostępniania w reżimie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając całość powyższego na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.