Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Droga wewnętrzna, która nie jest ulicą ogólnodostępną lub placem ogólnodostępnym nie ma charakteru miejsca publicznego, w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co oznacza, że budowa ogrodzeń (poniżej 2,2 m) na granicy z taką drogą wewnętrzną lub placem nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 07 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia oddala skargę.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia 7 lutego 2012 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania A. K. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 10 października 2011 r. Nr [...] o nakazie rozbiórki ogrodzenia wybudowanego - przez odwołującego się - bez wymaganego zgłoszenia znajdującego się na działkach nr [...] i [...], AM - [...] obręb M. W., przy drodze osiedlowej ul. P. [...] we W. (zakończonego na wysokości murowanego słupa przy granicy posesji przy ul. P. [...]-[...], wzdłuż nieruchomości przy ul. P. [...] do ogrodzenia nieruchomości przy ul. P. [...] i umorzył w całości postępowanie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na skutek interwencji M. P., zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ogrodzenia na dz. [...] AM [...], obręb M. W., przy drodze osiedlowej – ulicy P..

W toku przeprowadzonych oględzin w dniu 3 marca 2009 r. stwierdzono, że na działce nr [...] (przy końcu sięgacza ulicy P. – drogi osiedlowej) istnieje ogrodzenie. Ogrodzenie wykonano od strony drogi osiedlowej (sięgacza), umożliwiającej dojazd do domów jednorodzinnych, na wysokości posesji przy ul. P. [...] i [...] we W.. Ogrodzenie osadzone jest na słupach stalowych przekroju 8x8 cm, przęsła wypełnione elementami z kątownika metalowego. Wysokość ogrodzenia wynosi 160 cm. W ogrodzeniu usytuowanym w poprzek ulicy zamontowano bramę wjazdową. Dwuskrzydłową, o szerokości przejazdu 4,5 m. Ustalono, że ulica P. jest drogą osiedlową umożliwiającą dojazd do budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wbudowanymi garażami. Ogrodzenie nie pomniejsza szerokości drogi dojazdowej do osiedla (odległość między ogrodzeniem a krawężnikiem po drugiej stronie drogi wynosi 495 cm). Na terenie działki nr [...] znajdują się budynki garaży w zabudowie zwartej.

W sprawie tej dwukrotnie organ I instancji wydawał decyzje ( z dnia 5 sierpnia 2009 r. Nr [...] i z dnia 9 lutego 2010 r. Nr [...]), które były następnie uchylane decyzjami D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiednio z dnia 6 listopada 2009 r. Nr [...] i z dnia 31 marca 2010 r. Nr [...], a sprawa przekazywana była organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ostatniej decyzji kasacyjnej z dnia 31 marca 2010 r. organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do części ogrodzenia (stanowiącego całość) a znajdującego się również częściowo na działce nr [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. określił przedmiot postępowania jako wykonanie ogrodzenia znajdującego się na działkach nr [...] i nr [...]. AM [...] obręb M. przy drodze osiedlowej – ul. P. we W.. W protokole z czynności dowodowych, przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2010 r. ustalono, że na terenie dwóch działek (nr [...] i [...]), przy końcu sięgacza ul. P. na wysokości posesji przy ul. P. [...] i [...] znajduje się ogrodzenie, wykonane z elementów metalowych, o wysokości 155 cm, o nieregularnym kształcie. Działka nr [...] częściowo zabudowana budynkami garaży, a także wraz z działką nr [...] stanowi drogę dojazdową (sięgacz ul. P.) do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Na odcinku poprzecznym do osi drogi w ogrodzeniu wykonano bramę, dwuskrzydłową o szerokości przejazdu ok. 3,80 m( do nieruchomości o nr [...]). Odcinek poprzeczny (w stosunku do osi drogi) ogrodzenia dochodzi do budynku garażu. W odcinku ogrodzenia wzdłuż drogi – sięgacza przy ul. P. zamontowano bramę wjazdową przesuwaną, o napędzie elektrycznym o szer. Przejazdu ok. 4,50 m, umożliwiającą wjazd na działkę nr [...], w części zabudowanej budynkami garaży.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy PINB nałożył na inwestora A. K. postanowieniem z dnia 12 lipca 2010 r.(nr [...]) obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49 b ust. 2 pkt 1.2 i 3 Prawo budowlane.

Na skutek kolejnego zgłoszenia M. P. o prowadzeniu robót budowlanych przy przedmiotowym ogrodzeniu, organ I instancji ustalił, że wzniesienie nowego odcinka ogrodzenia (oprócz tego w stosunku do którego już toczy się postępowanie) nie stanowi przebudowy istniejącego ogrodzenia. Z uwagi na jego lokalizację nowego odcinka ogrodzenia, przeznaczenie – determinuje krąg podmiotów o określonym interesie prawnym, roboty te wykonano w innym czasie, kształtują nowy i inny stan faktyczny w odmiennym miejscu i położeniu. Stąd organ I instancji uznał, że ogrodzenie to separuje inne części nieruchomości i wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego.

Następnie, z uwagi na fakt, że inwestor nie wypełnił w terminie nałożonych na niego ww. postanowieniem obowiązków, wydał decyzję nr [...] z dnia 10 października 2011 r., którą nakazał rozbiórkę ogrodzenia określonego w osnowie decyzji, znajdującego się na działkach [...] i nr [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 i art. 7, art. 104 § 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że ogrodzenie to powstało na gruncie prywatnym i graniczy tylko i wyłącznie z gruntem prywatnym. Nawet przy założeniu, że zrealizowano je od strony działki gminnej to działka ta (część pomiędzy ogrodzeniem a granicą działki) nie jest miejscem publicznym. Według wskazanych wyżej przepisów prawa budowanego, zgłoszenie jest wymagane jedynie w wypadku, gdy ogrodzenie ma być zlokalizowane w miejscu publicznym. Zdaniem odwołującego, miejscami publicznymi są m.in. ulice, drogi i place publiczne. Droga wewnętrzna, a taką jest sięgacz ul. P., nie jest drogą publiczną, co wynika z art. 8 ustawy o drogach publicznych. Z tego względu droga wewnętrzna nie mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie poprzez dokonanie przez PINB ponownych oględzin w dniu 11 stycznia 2012 r. uznał, że w istocie do samowoli budowlanej w niniejszej sprawie nie doszło.

Jak wskazał organ odwoławczy, w rozstrzyganym przypadku podstawę do ingerencji organu nadzoru budowlanego I instancji stanowiło wykonywanie robót budowlanych przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej. Przedmiotem prowadzonego przez PINB dla miasta W. postępowania administracyjnego było naruszenie prawa polegające na budowie obiektu budowlanego – ogrodzenia, bez wymaganego prawe uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania organowi architektoniczno – budowlanemu.

Tymczasem, jak ustalił organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania o dowód z oględzin z dnia 11 stycznia 2012 r. wykonane ogrodzenie nie zawiera znamion samowoli budowlanej.

W myśl przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlne, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi ( w innych przypadkach nie wymaga ona żadnej akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej).

Przesłanką do uznania przez organ I instancji przedmiotowego ogrodzenia za samowolę budowlaną, było stwierdzenie jego wykonania od strony "innego miejsca" publicznego" bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia. Uznano bowiem, czego tutejszy organ wydając poprzednie decyzje kasacyjne w niniejszej sprawie nie kwestionował, że sięgacz ulicy P. od strony, którego postawiono przedmiotowe ogrodzenie, jest innym miejscem publicznym. Tymczasem w świetle oględzin z dnia 11 stycznia 2012 r., ocena charakteru tego miejsca musi ulec zmianie. Nie można wymienionego sięgacza traktować jak innego miejsca publicznego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie prawo budowlane pojęcia "miejsce publiczne", zatem kierując się orzecznictwem należy – zdaniem organu – przyjąć, że jest to miejsce, do którego ma dostęp nieograniczona ilość osób, z którego, z którego może korzystać każdy, kto tylko będzie miał na to ochotę. Bez znaczenia jest przy tym to, czy teren należy do osoby fizycznej, podmiotu publicznego, czy jakiegoś podmiotu komercyjnego. Miejsce publiczne powstaje z woli właściciela, zatem np. teren należący do osoby fizycznej może zostać przeznaczony przez nią na miejsce publiczne jak i teren należący do podmiotu publicznego (np.gminy) może być tego waloru pozbawiony. Istotą rzeczy jest zatem wola właściciela.

Opierając się na wymienionym dowodzie z oględzin (z dnia 11.01.2012) organ odwoławczy stwierdził, że sięgacz ul. P. nie jest miejscem, z którego skorzystać może każda przypadkowa osoba, która będzie miała taką wolę. Podczas wspomnianych oględzin ustalono, że przy zjeździe z drogi – ul. P. (dz. nr [...]) na przedmiotowy sięgacz zamontowana jest równolegle do osi drogi (działki nr [...]) brama przesuwana, o napędzie elektrycznym. Istnienie tej bramy dowodzi, że sięgacz ten stanowi tzw. "ślepą uliczkę", powodując, że dostęp do niego mają jedynie mieszkańcy budynków zlokalizowanych wzdłuż sięgacza i osoby przez nie upoważnione.

Zatem ww. sięgacz ulicy P. obejmujący działki nr [...] i nr [...] (numeracja po podziale nieuwzględnionym przez organ I instancji przy orzekaniu w sprawie), nie stanowi miejsca publicznego, co oznacza że wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nie stanowi samowoli budowlanej.

W tak kształtującym się stanie faktycznym organ nadzoru nie ma żadnych podstaw do wypowiadania się o istocie sprawy. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa budowlanego, wykonanie ogrodzenia nie wymagało zgłoszenia. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję M. P. o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest nietrafna i jednoznacznie wskazuje, że DWINB nie zapoznał się w wystarczający sposób ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz dokonał pochopnej oceny stanu faktycznego. Wymieniona bowiem w skarżonej decyzji brama przesuwana w rzeczywistości jest tylko rodzajem atrapy. Brama ta nie jest bowiem zamykana, a ograniczenie dostępności do sięgacza ul. P. nie istnieje. Przedstawiona w skarżonej decyzji interpretacja pojęcia "miejsce publiczne" jest kontrowersyjna. Kryterium dostępności dla ogółu nie może stanowić samodzielnej podstawy do zakwalifikowania danego miejsca jako publicznego. Dla uznania danego miejsca za publiczne , zdaniem odwołującej, wystarczy, że dostęp do niego ma bliżej nieokreślona liczba osób. Miejsca publiczne to takie, do którego mają dostęp osoby indywidualnie i liczbowo nieokreślone. W omawianej sytuacji w ocenie skarżącej warunek ten jest spełniony. Dodatkowo teren w części jest własnością publiczną bo należy do Gminy W..

Jako właścicielka posesji nr [...] i strona tego postępowania, skarżąca jest zainteresowana załatwieniem sprawy po jej myśli, gdyż korzystanie z istniejącego dojazdu drogą osiedlową jest obecnie utrudnione dla kierowców do wykonywania manewru zawracania samochodem na tej drodze (dotychczas, tj. przed postawieniem spornego ogrodzenia możliwość taka istniała poprzez nieogrodzoną działkę inwestora). Obecnie wielokrotnie podjazd do garażu skarżącej wykorzystywany jest do wykonywania manewru zawracania. Doprowadziło to do zniszczenia roślinności w obrębie podjazdu. Skarżąca zmuszona była przebudować podjazd i poniosła z tego tytułu znaczne koszty.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego ogrodzenia.

W niniejszej sprawie kwestią, którą należało wyjaśnić w pierwszej kolejności było ustalenie charakteru miejsca, w którym zostało wzniesione sporne ogrodzenie, a co za tym idzie ustalenie, czy inwestor winien przed realizacją tego zamierzenia zgłosić właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu zamiar jego wykonania, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zgłoszenie budowy ogrodzeń w tych dwóch przypadkach ma więc charakter wyjątku, a jako wyjątek powinno być interpretowane ścieśniająco. Powołany przepis, jak wynika wprost z jego treści, wymienia obok dróg, ulic, placów i torów kolejowych także "inne miejsca publiczne". Jeśli zatem ustawodawca użył słowa "inne" w znaczeniu uzupełniającym do "miejsc publicznych", to wydaje się, że zamiarem ustawodawcy było aby wymienione w pierwszej części przepisu pojęcia (drogi, ulice, place i tory kolejowe) miały również charakter miejsc publicznych.

Podkreślenia wymaga, że pojęcie "inne miejsca publiczne" ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Jeśli zatem ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaj dróg uznanych za miejsca publiczne, to uznać należy, że nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym "inne miejsca publiczne" ujmować inne rodzaje dróg lub ulic, niż te które zostały już jednoznacznie wymienione w treści tego przepisu. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 1, art. 2/Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do drogi krajowej, drogi wojewódzkiej, drogi powiatowej i drogi gminnej, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Zatem ulice, które nie leżą w ciągu dróg publicznych są drogami wewnętrznymi.

Stwierdzić zatem należy, że droga wewnętrzna, która nie jest ulicą ogólnodostępną lub placem ogólnodostępnym nie ma charakteru miejsca publicznego, w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co oznacza, że budowa ogrodzeń (poniżej 2,2 m) na granicy z taką drogą wewnętrzną lub placem nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Z przesłanych Sądowi akt administracyjnych wynikają następujące ustalenia: 1) w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę (z dnia 22 października 1998 r.) projekcie budowlanym segmentów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. P. we W. ( działka nr [...] – przed podziałem) określono, że cyt. "dojazd do budynków będzie wspólny dla obu zespołów i zapewni go ciąg pieszo-jezdny o szerokości 5 m", 2) z projektu zagospodarowania terenu zabudowy wynika, że przedmiotowy sięgacz ulicy P. (ciąg pieszo-jezdny) jest uliczką "ślepą" i stanowi dojazd do 21 segmentów domów położonych po obu stronach tej uliczki, 3) dawna działka nr [...] ( stanowiąca własność inwestora A. K.), na części której usytuowane są garaże(obecnie dz. nr [...]), położona jest na końcu sięgacza, po przeciwnej stronie nieruchomości skarżącej i przechodzi w drogę dojazdową osiedlową (stanowiącą własność w części A. K. – część dz. nr [...] ( obecnie dz. nr [...]) i w części Gminy W. – dz. nr [...]), 4) w oparciu w szczególności, o protokoły z oględzin i załączone zdjęcia, wyjaśnienia skarżącej, wyjaśnienia inwestora, stwierdzić można, że możliwy jest manewr zawracania samochodu na drodze wewnętrznej (ciągu pieszo-jezdnym) korzystając z podjazdów usytuowanych przy poszczególnych posesjach, 5) z protokołów z przeprowadzonych oględzin wynika, że przedmiotowe ogrodzenie w żadnym miejscu nie przekracza wysokości powyżej 2,20 m., 6) sporne ogrodzenie o nieregularnym kształcie usytuowane jest na działkach inwestora i leży na granicy z drogą osiedlową, 7) droga osiedlowa – sięgacz ul. P. jest drogą wewnętrzną a nie drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Powyższe ustalenia dowodzą, że sięgacz ul. P. nie był projektowany jako droga ogólnodostępna, z której może korzystać każdy, albowiem zaprojektowana została jako ciąg pieszo-jezdny dla budynków mieszkalnych przy "ciągu" tym położonych. Tak też została wybudowana, o czym świadczą zgromadzone przez organ administracyjny materiały dowodowe w sprawie.

Do słusznych zatem ustaleń doszedł organ odwoławczy zdaniem Sądu, że sięgacz ul. P. nie jest ogólniedostępny dla wszystkich, a zamontowanie bramy wjazdowej na początku drogi wewnętrznej przy wjeździe do sięgacza - "ślepej uliczki" – ciągu pieszo-jezdnego, dodatkowo tylko świadczy o charakterze tej drogi jako osiedlowej i wyłączeniu tej części ul. P. z powszechnej dostępności do korzystania przez nieokreślony krąg osób (bez względu na to, czy w praktyce brama ta jest używana czy też nie).

Skoro budowa spornego ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, prawidłowo organ odwoławczy uznał bezprzedmiotowość postępowania w sprawie popełnienia samowoli budowlanej i uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie ma podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.