Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Ż. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" wszczął postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia reklamowego ustawionego na działce nr "[...]" w "[...]" bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym też dniu przeprowadzono kontrolę robót budowlanych wykonanych przy montażu powyższego urządzenia reklamowego, w której uczestniczyli inwestor (A. W.), współinwestor oraz J. Ż. właściciel działki na "[...]", który ustanowił pełnomocnika P. B., co odnotowano w protokole pokontrolnym.

Stwierdzając możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" postanowieniem z dnia "[...]", działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w terminie 45 dni od daty otrzymania postanowienia. We wskazanym terminie strona nie wykonała obowiązku wynikającego ze wspomnianego postanowienia. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" nakazał rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 29/11) uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie z dnia "[...]" wskazując m.in. że organy zastosowały w sprawie niewłaściwy tryb postępowania wynikający z art. 48 Prawa budowlanego. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany jest do działania na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]" stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB w "[...]" z dnia "[...]" wskazując, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien wystąpić do osoby sporządzającej orzeczenie techniczne o uzupełnienie swojej oceny w zakresie dotyczącym uwzględniena negatywnej opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w "[...]".

Następnie, postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" nałożył na A. W. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, uzupełnienia orzeczenia technicznego w zakresie dotyczącym uwzględnienia opinii GDDKiA w kwestii dotyczącej bezpieczeństwa użytkowania w rozumieniu art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Po uzupełnieniu orzeczenia technicznego przez inwestora, PINB w "[...]" decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązków.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ż. podniósł, iż została ona wydana bez podstawy prawnej, ponadto organ całkowicie pominął ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Podniósł m.in., iż na etapie wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeżeli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z prawem. Natomiast gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu stwierdzić brak podstaw do ich nałożenia. W niniejszej sprawie roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami o warunkach technicznych, zatem nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo organ wskazał, iż podziela przyjętą w orzecznictwie sądowym wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która przyjmuje, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno następować w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść nawet do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W sprawie sporne urządzenie reklamowe nie narusza interesu osób trzecich w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Natomiast do oceny ewentualnego naruszenia interesu osób trzecich w świetle prawa cywilnego właściwe są sądy powszechne. Odnosząc się z kolei do zarzutu pominięcia ustanowionego w sprawie pełnomocnika organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że jedynym pełnomocnikiem występującym w sprawie była adwokat M. K. - reprezentująca A. W. do dnia "[...]" (wypowiedzenie pełnomocnictwa znajduje się w aktach sprawy ).

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Sądu J. Ż. żądając stwierdzenia jej nieważności, jak też stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Argumentował, że utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby w sprawie budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia można było wydać decyzję o osnowie stwierdzającej "brak podstaw do nałożenia obowiązków". Podniósł, iż obie decyzje naruszają przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do oceny prawnej i wskazówek Sądu określonych w prawomocnym wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. II SA/Ol 29/11, organy nie wyjaśniły, czy wykonanie robót nastąpiło niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Jeśli tak, to zachodzi konieczność nakazu rozbiórki. Trzeba bowiem zauważyć, że nakaz wykonania czynności z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - ciąg czynności jakie winien był wykonać organ, zawarty jest expressis verbis w treści uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 29/11. Zaleceń Sądu organy nie wykonały, przede wszystkim nie dokonano analizy odstępstw inwestycji od jej projektu, niczego nie zbadano, ani też nie dokonano ponownych pomiarów. Dodatkowo wskazał, że pominięcie w całym postępowaniu pełnomocnika strony, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym oznacza pominięcie strony w całym postępowaniu i stanowi kwalifikowaną wadę. Pominięcie pełnomocnika to naruszenie istotnych interesów strony. Nie wystarczy, że organ drugiej instancji powieli stanowisko organu pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. Skoro bowiem organ pierwszej instancji niedostatecznie czyta akta prowadzonej przez siebie sprawy, to wcale nie usprawiedliwia to organu drugiej instancji, który tym bardziej pilnie powinien czytać te akta, skoro zarzut pominięcia pełnomocnika został powtórzony.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zagadnieniem mającym zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał skarżący, jest kwestia związania Sądu wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2011 r. Powyższym wyrokiem (sygn. akt II SA/Ol 29/11), wydanym w sprawie ze skargi A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", jak też poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w przedmiocie rozbiórki urządzenia reklamowego. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której stanowi wyżej wskazany przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze kasacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 16 października 1997r., sygn. akt I SA/Po 263/97). Wskazać także należy, że ocena prawna, o której mowa w komentowanym przepisie, jest formułowana w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.12.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1803/06, publ. LEX nr 304101). Naruszenie zatem przez organy administracyjne postanowień powołanego wyżej art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1996, str. 153-158).

W uzasadnieniu wydanego w sprawie II SA/Ol 29/11 wyroku WSA wskazał, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie ustalił w sposób jednoznaczny kwestii ewentualnego odstępstwa przedmiotowej inwestycji w stosunku do przedłożonego jej planu w zgłoszeniu. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ musi wyjaśnić wszystkim prawidłowo ustalonym stronom sposób dokonania pomiarów spornego urządzenia reklamowego, a następnie w przypadku wykrycia ewentualnych odstępstw niezbędne będzie przeprowadzenie szczegółowej analizy tych odstępstw. Niedopuszczalne jest bowiem arbitralnie określenie takich ewentualnych odstępstw jako istotnych, bez szczegółowego uzasadnienia takiego stanowiska. Organ zobligowany jest przy tym ustosunkować się do twierdzeń, że ewentualne odstępstwa nie mają charakteru znaczących i mogą być zniwelowane poprzez proste przesunięcie ekranu urządzenia reklamowego. Ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 29/11, ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, gdyż nie została wyłączona ani z powodu istotnej zmiany stanu prawnego, ani z powodu uchylenia powyższego wyroku w drodze rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego nie wykonały zaleceń Sądu, co wynika z materiału dowodowego sprawy. W tej sytuacji uznać należy, że nie zrealizowały wytycznych Sądu dotyczących przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a. Zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja zapadły zatem z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym organy naruszyły ogólne zasady procedowania, w szczególności art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć ponadto należy, że w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.) i wówczas - zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń - wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne i postanowienia, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Oznacza to tym samym, iż od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym, organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia (decyzje i postanowienia). Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że jeżeli strona powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, to pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony (v: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 389/08, LEX nr 508402; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., II SA/Kr 551/11, LEX nr 821556). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. regułą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący ustanowił w sprawie pełnomocnika – P. B. (w trakcie kontroli robót budowlanych wykonanych przy montażu urządzenia reklamowego), co odnotowano w protokole pokontrolnym (k. 16 akt administracyjnych). W aktach sprawy nie ma żadnej informacji o odwołaniu tego pełnomocnika, zatem należało przyjąć, że o wszystkich czynnościach i pismach procesowych organów obu instancji winien on być informowany (art. 40 § 2 k.p.a.). Jak wynika z akt postępowania, z wyjątkiem przeprowadzonych w dniu "[...]" czynności oględzin urządzenia reklamowego, organy pomijały pełnomocnika skarżącego, nie informując go o rozstrzygnięciach podjętych w sprawie. Z powyższych względów uznać należało, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 10 § 1 k.p.a, które mogło mieć wpływ na poprawność zakwestionowanych rozstrzygnięć. Pomijając pełnomocnika organy ograniczyły skarżącemu prawo do skutecznej obrony. Wobec powyższego niezasadne, a tym bardziej wskazujące na niedokładne zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie, jest twierdzenie organu odwoławczego, że jedyny pełnomocnik występujący w sprawie został odwołany dnia "[...]" – na powyższe zwracał uwagę skarżący już w odwołaniu od decyzji PINB z dnia "[...]" (k. 18 akt administracyjnych).

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi wskazującego, iż nie jest możliwe aby w sprawie dotyczącej budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia można było wydać decyzję o osnowie stwierdzającej "brak podstaw do nałożenia obowiązków" wyjaśnić należy skarżącemu, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu (tak też NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 138/11). W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych akt, w ocenie organu zabrakło przesłanek ustawowych do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane w związku z czym odmówił on wydania decyzji przewidzianych w powyższych przepisach, przy czym jednocześnie orzekł "o braku podstaw do nałożenia obowiązków", o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 powyżej wskazanej ustawy. W związku z powyższym nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi dotyczący stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej.

Reasumując, zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak też z naruszeniem dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. Natomiast ustosunkowanie się do meritum sprawy jest zdaniem Sądu przedwczesne z uwagi na wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien uczynić zadość zarówno zasadzie wynikającej z art. 153 p.p.s.a., jak i innym zasadom określonym w k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji.

Orzeczenie o wykonalności oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.