Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech ( spr.) Sędziowie sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 595/07 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną,

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 595/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr SEow-620-678/2006 z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił R. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wskazując, że nie spełnia on warunków określonych w powołanym przepisie, które to warunki powinny być spełnione łącznie.

Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]

Wyrokiem z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt II SA/ Wa 1288/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], wskazując, że pełnomocnictwo dla osoby podpisanej pod decyzją z dnia [...], nie spełnia wymogów określonych w art. 268a k.p.a., w związku z czym Sąd uznał, że decyzja ta została wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do działania w imieniu organu, a zatem dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił R. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wskazując, że nie spełnia on przesłanek z art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzją z dnia [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że R. S. liczący 43 lata, posiada łącznie okres ubezpieczenia wynoszący 13 lat 5 miesięcy i 3 dni. Organ wskazał na przerwy w pracy zawodowej w okresie od 23 maja 1989 r. do 30 listopada 1997 r., mimo braku przeciwwskazań do wykonywania zatrudnienia. Podał, że ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień 15 września 2000 r. nadto, iż za całkowicie niezdolnego do pracy został on po raz pierwszy uznany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 20 stycznia 2004 r., w którym stwierdzono, iż całkowita niezdolność do pracy istnieje od 22 maja 2003 r. Wyjaśnił, że kolejnym orzeczeniem z dnia 29 sierpnia 2005 r. orzeczono w stosunku do niego całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji od 18 czerwca 2004 r. do 31 października 2007 r. Ponadto organ stwierdził, iż R. S. mieszka wspólnie z rodzicami i pobiera z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zasiłek stały w kwocie 477, 19 zł miesięcznie, a zatem trudno stwierdzić, iż nie posiada on niezbędnych środków utrzymania.

Na tę decyzję R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, twierdząc, że jest niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji oraz wskazując, że choroba jest szczególną okolicznością, uzasadniającą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto twierdził, iż z uwagi na swoją chorobę mieszka z rodzicami, ale utrzymuje się sam z zasiłku w wysokości 477, 19 zł, z którego co miesiąc jest potrącane 200 zł na alimenty.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 595/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd wskazał, że art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi regulację szczególną, umożliwiającą uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, przewidzianych wskazaną wyżej ustawą, przy czym świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku zostało pozostawione uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd podkreślił, że redakcja powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu nabycie ustawowych uprawnień do renty. Wskazano, że na przestrzeni 43 lat pozostawał on w zatrudnieniu jedynie przez około 13 lat. Okoliczność, iż skarżący od 2003 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, nie stanowi w ocenie Sądu szczególnej okoliczności usprawiedliwiającej przerwy w ubezpieczeniu od 1989 r., tj. w okresie kilkunastu lat przed powstaniem niezdolności do pracy.

W związku z tym, Sąd podzielił pogląd organu, że okres pozostawania skarżącego w ubezpieczeniu nie jest adekwatny do jego wieku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył pełnomocnik R. S., adwokat H. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika nieopłaconych ani w całości, ani w części kosztów zastępstwa procesowego z urzędu w instancji kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) w zakresie naruszenia prawa materialnego - naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż uniemożliwiająca podjęcie zatrudnienia rozwijająca się choroba u skarżącego nie stanowi przesłanki "szczególnych okoliczności" uniemożliwiających spełnienie warunków wskazanych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty oraz przyjęciu, iż skarżący posiada niezbędne środki utrzymania, a w rezultacie przyjęciu, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku;

2) w zakresie naruszenia przepisów postępowania:

a) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów: art. 135, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] i niezastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i w konsekwencji oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo wydania decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z rażącym naruszeniem przepisów, tj. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., wyrażającym się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na treść orzeczenia;

b) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi, mimo dopuszczenia się przez organ naruszeń procedury administracyjnej, polegających na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego, wskazującego na okoliczności, które uniemożliwiły ubezpieczonemu uzyskania wymaganego okresu ubezpieczenia;

c) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż brak podstaw do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nie zostały w sposób prawidłowy zbadane i ocenione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, uzasadniające przyznanie, bądź odmowę przyznania tego świadczenia.

Podniesiono, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swych ustaleniach ograniczyli się do stwierdzenia, iż skarżący nie spełnia przesłanki zaistnienia szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnień do świadczenia ustawowego, pomijając jednocześnie w swych ustaleniach okoliczności sprawy bezsprzecznie wskazujące na zaistnienie takich szczególnych okoliczności.

Skarżący zwrócił uwagę, że ustawa o emeryturach i rentach nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", przez co, w jego ocenie, wykładni tego przepisu poszukiwać należy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podkreśla, iż w każdej sprawie przesłankę zaistnienia "szczególnych okoliczności" należy rozważyć i ocenić indywidualnie.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że co najmniej od 2001 r., u skarżącego rozwijała się choroba rozpoznana przez specjalistów (w tym biegłego specjalistę neurologa) jako [...], tj. [...], przez co w dniu [...] stycznia 2004 r. został on uznany za niezdolnego do pracy od dnia 22 maja 2003 r.

Wskazano, że okoliczność iż skarżący cierpi na tę chorobę, jest udowodniona dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, w tym Kartą Informacyjną z dnia 20 listopada 2003 r., wystawioną przez Ordynatora Oddziału [...] Szpitala im. [...], gdzie w epikryzie wyraźnie wskazano, iż: "chory został przyjęty z powodu utrzymującego się od około 2 lat osłabienia kończyn dolnych, w istotny sposób upośledzającego samodzielne poruszanie się".

Jednocześnie skarżący podkreślił, iż data przyjęta jako wyznacznik całkowitej niezdolności skarżącego do pracy jest jedynie datą pierwszego przyjęcia skarżącego do szpitala, a nie datą, w której faktycznie nastąpiła niezdolność do pracy.

W związku z tym R. S. podniósł że ten trwały stan wykluczył jakąkolwiek aktywność zawodową z oczywistego powodu niemożności przezwyciężenia jego skutków, jest to bowiem choroba nieuleczalna i postępująca.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przedstawione okoliczności bezsprzecznie stanowią "okoliczności szczególne", uzasadniające przyznanie skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, w związku z czym uznać należy, że w niniejszej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego.

Skarżący wskazał ponadto, że przepis art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy. Zaznaczono przy tym, iż organ pominął w swych ustaleniach, że skarżący w 2003 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, natomiast rozwój choroby rozpoczął się co najmniej w roku 2001. Tym samym oceny możliwości podjęcia zatrudnienia, adekwatności czasu zatrudnienia w stosunku do wieku, dokonać należało na dzień rozpoczęcia choroby, a nie jak przyjął organ - na dzień wydania decyzji o uznaniu skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż organ orzekający w niniejszej sprawie, a za nim Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęli, że jego status materialny powinien być ustalony poprzez zsumowanie jego dochodów z dochodami rodziców, z którymi zamieszkiwał, bowiem pomimo faktu zamieszkiwania z rodzicami, prowadzi on oddzielne gospodarstwo, przez co kwota 477,19 zł, będąca zasiłkiem stałym wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym, którą skarżący pobiera z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, stanowi jedyny miesięczny dochód skarżącego.

W związku z tym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uznać należy, iż nie posiada niezbędnych środków utrzymania, a tym samym spełnia przesłankę z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten stanowi, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać świadczenie w drodze wyjątku, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki:

1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym;

2) nie spełnia warunków ustawowych określonych w tym przepisie wskutek szczególnych okoliczności;

3) nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy w związku ze złym stanem zdrowia lub wiek;

4) nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Zasadnym jest wskazanie, że przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku w trybie art. 83 ust 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest oparte na konstrukcji roszczenia, a dokonuje się w ramach decyzji uznaniowej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli zajdą przesłanki wymienione w tym przepisie. Jego brzmienie oznacza zatem, iż jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek należy do oceny organu, który w każdym przypadku okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

Podkreślić należy, że fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, iż pozostawanie bezrobotnym może być brane pod uwagę w aspekcie spełnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, nie oznacza, że zaskarżoną decyzję cechuje dowolność rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 83 ust 1 powołanej ustawy wynika bowiem przede wszystkim konieczność wykazania, iż ubezpieczony, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach ustawy wobec zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły.

Odnosząc wskazane wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że ewentualne przyznanie R. S. świadczenia w drodze wyjątku uwarunkowane było ustaleniem, czy organ miał w ogóle podstawy do przyznania mu takiego świadczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadną należy uznać ocenę dokonaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ocenił, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 83 ust 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiały mu nabycie ustawowych uprawnień do renty. Bezsprzecznym bowiem faktem w niniejszej sprawie pozostaje, że na przestrzeni 43 lat skarżący pozostawał w zatrudnieniu jedynie przez 13 lat, a okoliczność, że od 2003 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, nie stanowi szczególnej okoliczności usprawiedliwiającej przerwy w ubezpieczeniu od 1989 r., to jest w okresie kilkunastu lat przed powstaniem niezdolności do pracy.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji stwierdził, iż w pełni uzasadniony jest pogląd organu administracyjnego, że okres pozostawania skarżącego w ubezpieczeniu nie jest adekwatny do jego wieku, zatem za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej tym zakresie.

Odnośnie natomiast oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt lit.1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.

W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, uznać należy za nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Przepisy art. 209 i 210 powołanej wskazanej wyżej ustawy, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.