Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Hanna Kamińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 598/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 598/12 uwzględnił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2011 r. kontrolerzy upoważnieni przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy – [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: skarżący).

Po analizie okazanych dokumentów stwierdzono, że skarżący nie uaktualnił licencji w związku ze zmianą numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Na licencji widniał numer [...], natomiast od dnia 7 lipca 2010 r. prowadzona przez Prezydenta [...] ewidencja działalności gospodarczej zawiera wpis dotyczący skarżącego pod numerem [...].

W dniu 6 maja 2011 r. skarżący złożył do Prezydenta [...] wniosek o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową na obszar [...].

Pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 1000 zł z tytułu zgłoszenia wnioskiem z dnia 6 maja 2011 r. zmiany numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...], po terminie określonym w ustawie.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., nazywanej dalej "u.t.d."), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 u.t.d., zgodnie z którym przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia powstania zmian.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w dniu 6 maja 2011 r. skarżący złożył w Biurze Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] wniosek o zmianę licencji Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...]. Do wniosku skarżący dołączył kserokopię zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 7 lipca 2010 r. nr [...]. W celu potwierdzenia, że zgłoszenie zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło z uchybieniem terminu 14-dniowego organ licencyjny wystąpił do właściwego Burmistrza Dzielnicy o informację. Na podstawie otrzymanej odpowiedzi ustalono, że zaświadczenie skarżący otrzymał w dniu 15 lipca 2010 r. Z tą datą powstał dla skarżącego obowiązek wystąpienia do organu licencyjnego z wnioskiem o dokonanie zmiany w licencji. Jest to obowiązek bezwzględny. Prezydent [...] jest organem ewidencyjnym na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), jak i organem udzielającym licencji na podstawie u.t.d. W tym stanie rzeczy – skarżący ma obowiązek zgłoszenia zmiany danych w trybie obu wymienionych ustaw poprzez złożenie dwóch odrębnych wniosków. W braku regulacji ustawowej organ licencyjny nie może dokonywać zmian danych zawartych w licencji "z urzędu" bez wniosku przedsiębiorcy, nawet gdy fakt zmiany jest mu znany.

Organ pierwszej instancji uznał, że skarżący, składając wniosek w dniu 6 maja 2011 r. naruszył obowiązek ciążący na posiadaczu licencji wynikający z art. 14 u.t.d. zgłoszenia organowi udzielającemu licencji wszelkich zmian, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia powstania zmiany.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w świetle art. 95a u.t.d. organ ewidencyjny jest zobowiązany nałożyć na przedsiębiorcę karę w każdym przypadku, gdy stwierdzi zaniechanie wykonania obowiązku. Organ odwoławczy podkreślił, że fakt posiadania licencji nakłada na przedsiębiorcę szereg ważnych obowiązków, których niewykonanie powoduje poważne sankcje.

Powołując się na treść art. 8 oraz art. 14 ust. 1 u.t.d., SKO podkreśliło, że skarżący został prawidłowo poinformowany o obowiązku zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zamian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania.

Również na odwrocie licencji nr [...], którą skarżący odebrał w dniu 25 marca 2003 r. znajdowało się pouczenie o najważniejszych regulacjach oraz obowiązkach przedsiębiorcy. W pkt 3 pouczenia wskazano, że przedsiębiorca jest zobowiązany zgłaszać organowi koncesyjnemu na piśmie zmiany danych określonych w art. 8 u.t.d. – w terminie 14 dni od ich powstania. Skarżący nie musiał zatem posiadać wiedzy prawniczej aby wystąpić o zmianę licencji w związku ze zmianą numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Organ pouczył stronę na piśmie, tym samym nie miał obowiązku przypominania o nim w terminie późniejszym. W razie wątpliwości skarżący mógł zasięgnąć informacji w organie koncesyjnym. Organ odwoławczy, powołując się na akta sprawy, stwierdził, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji gospodarczej, z nowym numerem wpisu ([...]), wydane w dniu [...] lipca 2010 r., zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 lipca 2010 r. Cytowany przepis nakazywał dostarczenie organowi koncesyjnemu zaświadczenia w terminie 14 dni, czyli do dnia 29 lipca 2010 r. Wniosek o zmianę licencji (zawierającą nowy numer wpisu do ewidencji działalności gospodarczej) skarżący złożył dopiero w dniu 6 maja 2011 r. Zatem, składając zawiadomienie po 9 miesiącach od zaistnienia zmiany wymagającej zgłoszenia, niewątpliwie uchybił nałożonemu przez ustawę terminowi 14-dniowemu.

Niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmian nie rodziło wprost sankcji w postaci kary pieniężnej do dnia 28 lutego 2011 r. Jednak w dniu 1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13).

Z mocy art. 73 pkt. 13 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, do ustawy o transporcie drogowym dodano art. 95a ustanawiający kary za niedopełnienie określonych obowiązków. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, pozostawanie w zwłoce przez przedsiębiorcę przez okres ponad 14 dni od ustanowienia kary za niewykonanie obowiązku (po dniu 1 marca 2011 r.) rodzi nie tyle możliwość, co nakłada na organ koncesyjny konieczność nałożenia kary. Ustawa o transporcie drogowym ma na celu dostosowanie zapisów koncesji do stanu rzeczywistego w każdym momencie korzystania z koncesji, a nie tylko przez pierwsze 14 dni od dokonania zmiany danych.

Przedsiębiorca zgłosił zmianę zaistniałą w lipcu 2010 r. dopiero w dniu 6 maja 2011 r. Tymczasem 14 dni od daty wprowadzenia sankcji karnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmian upłynęło w dniu 15 marca 2011 r. Skarżący zgłosił zmianę prawie 9 miesięcy później. Kara nałożona po dniu 15 marca 2011 r. nie działała wstecz nawet, gdy dotyczyła zmian, które zaszły przed 1 marca 2011 r. albowiem z przepisów wynika, że obowiązek zawiadomienia organu koncesyjnego o zmianach ma charakter permanentny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 598/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, za niewykonanie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do organu, który udzielił licencji, do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Przepis ten nie związywał organu obowiązkiem cofnięcia licencji, a pozostawiał tę kwestię do jego uznania. Powyższa sankcja została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r.

Według Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 zł jest "względniejsza" dla strony niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto wymierzenie tej kary jest obowiązkiem organu w przypadku wystąpienia sytuacji opisanych w art. 95a ust. 1 u.t.d., o czym stanowi art. 95a ust. 2 u.t.d.

W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego. Termin 14 - dniowy do zgłoszenia zmiany wyekspirował dla skarżącego również pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o publicznym transporcie zbiorowym. Art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji tego aktu ustawą o publicznym transporcie zbiorowym. Dlatego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d. może podlegać podmiot, który w/w danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. WSA wskazał przy tym, że art. 95a u.t.d. i inne zmiany w ustawie o transporcie drogowym na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. nie były samoistnymi zmianami tego aktu, a zostały wprowadzone w związku z uchwaleniem ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Polegały te zmiany przede wszystkim na dostosowaniu przepisów ustawy o transporcie drogowym do przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zarówno w zakresie definicji, jak i przepisów szczegółowych dotyczących funkcjonowania regularnego przewozu osób (uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy VI.2916, opubl. sejm.gov.pl). Zatem przyjęcie koncepcji organu prowadziłoby do sytuacji, że sankcjonowane byłyby naruszenia z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (nawet, gdyby podlegały wcześniej ustawie o transporcie drogowym) dopiero te, zaistniałe po wejściu w życie tej ustawy, a naruszenia z ustawy o transporcie drogowym byłyby sankcjonowane według nowych przepisów, nawet gdyby zaistniały przed wejściem w życie nowelizacji. Stanowiłoby to naruszenie zasady równości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji samo trwanie zdarzeń (bądź stosunków prawnych) zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego prawa, mających charakter "otwarty", ciągły, tj. takich, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych nie jest wystarczające do zastosowania art. 95a ust. 1 u.t.d. Oznaczałoby to, że wzmiankowany art. 95a ust. 1 u.t.d. ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan niezgłoszenia istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu . Na gruncie art. 14 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data wyekspirowania terminu (14 dni na zgłoszenie zmiany) a nie jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jednak wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d., poprzez błędne przyjęcie, iż termin do zgłoszenia wszelkich zmian danych, wynikających z licencji na transport drogowy wyekspirował 14 dnia od zaistnienia zmiany, co doprowadziło Sąd do nietrafnego wniosku, iż organy administracji zastosowały sankcję obowiązującą od dnia 1 marca 2011 r. za zdarzenie którego skutki zostały prawnie zamknięte w stanie prawnym obowiązującym do dnia 28 lutego 2011 r.

2) art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zastosowanie zasady nie działania wstecz prawa karnego do stosunków prawnych regulowanych przez normy prawa administracyjnego materialnego, a to u.t.d.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany zarzut kasacyjny należało uznać za pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz usprawiedliwiony w okolicznościach faktycznych sprawy i obowiązującym systemie prawa.

Wywiedziona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego tj. art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d., poprzez błędne przyjęcie, iż termin do zgłoszenia wszelkich zmian danych, wynikających z licencji na transport drogowy wyekspirował 14 dnia od zaistnienia zmiany, co doprowadziło Sąd do nietrafnego wniosku, iż organy administracji zastosowały sankcję obowiązującą od dnia 1 marca 2011 r. za zdarzenie którego skutki zostały prawnie zamknięte w stanie prawnym obowiązującym do dnia 28 lutego 2011 r. oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zastosowanie zasady nie działania wstecz prawa karnego do stosunków prawnych regulowanych przez normy prawa administracyjnego materialnego, a to u.t.d.

Przechodząc do rozpatrzenia postawionego zarzutu wskazać na wstępnie należy, że w sprawie istotne jest to, czy w stanie faktycznym mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący był zobowiązany w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po 15 lipca 2010 r., czyli po dniu wydania mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmian w ewidencji działalności gospodarczej, dokonać zgłoszenia zmiany danych organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu 29 lipca 2010 r. Stan niezgłoszenia trwał do 6 maja 2011 r., kiedy to skarżący zgłosił zmianę numeru w ewidencji gospodarczej właściwemu organowi. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie czternastodniowego terminu, również po zmianie przepisów w dniu 1 marca 2011 r. Można zatem z przekonaniem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów. Mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami zmienionych przepisów i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność.

W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s.778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s.90). W ocenie TK o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK stwierdził, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie – do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTKZUnr2(17)/1998s. 90).

Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825).

Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który został wprowadzony do systemu ustawy o transporcie drogowym od dnia 1 marca 2011 r., gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązujących do 28 lutego 2011 r. stosunek prawny w postaci obowiązku strony (podmiotu gospodarczego) do zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej, trwał nadal po zmianie ustawy, tj. od 1 marca 2011 r. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także głosu nauki – zastosować nowe prawo.

Warto też przywołać jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące stosowania prawa względniejszego w przypadku zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprawdzie orzeczenie to zapadło na gruncie przepisów prawa podatkowego, ale jest adekwatne ze względu na charakter stosunku prawnego dla zaistniałego sporu. Z wyroku tego wynika, że dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, mającej na celu przestrzeganie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika. Innymi słowy, regułą jest stosowanie ustawy (normy) nowej (jeśli nie pogarsza ona sytuacji prawnej) podatnika, wyjątkiem zaś – stosowanie ustawy (normy) poprzedniej (jeśli w świetle jej przepisów sytuacja prawna podatnika jest wówczas korzystniejsza) (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11, LEX nr 1230189).

Porównując sankcje wynikające z ustawy dawnej i nowej, należy wskazać, że na gruncie dotychczasowych przepisów niezgłoszenie zmiany wiązało się z fakultatywnym cofnięciem licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Po zmianie od 1 marca 2011 r. sankcją jest obligatoryjna kara pieniężna (art. 95a u.t.d.) i fakultatywna sankcja w postaci cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Przede wszystkim stwierdzić należy, że współistnienie po 1 marca 2011 r. dwóch sankcji nie pozwala na podwójne karanie za to samo przewinienie, poprzez cofniecie licencji i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, stoi temu na przeszkodzie art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, LEX nr 32905 oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, LEX nr 316027). W ocenie NSA nie można uznać na gruncie nowych przepisów istnienia sankcji alternatywnej (kary pieniężnej i cofnięcia licencji). Obligatoryjny charakter kary pieniężnej, z jednej strony wskazuje na brak wyboru, z drugiej zaś nakłada na organ obowiązek zastosowanie kary pieniężnej. Poza tym zgodnie z regułą kolizyjną chronologiczną norma późniejsza uchyla na płaszczyźnie stosowania prawa normę wcześniejszą. W przekonaniu NSA, mimo tego, że przepisy dawne przewidywały sankcję fakultatywną, a nowe obligatoryjną i fakultatywną, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, że sam charakter sankcji przekonuje, iż względniejszą jest kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, niż cofnięcie licencji, które w ogóle uniemożliwia świadczenie usług.

Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.