Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 2 103 (dwa tysiące sto trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1659 z późn. zm.) w związku z art. 4 pkt 1, pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 6 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1440) oraz Uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 roku z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2016 roku wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Starszego Specjalistę ds. administrowania pasem drogowym, Miejskiego Zarządu Dróg w [...] nakładającą na E. S.A., ul. [...], [...], Oddział w [...], ul. [...],[...] karę pieniężną w wysokości 7.215,00zł za zajęcie pasów drogowych ulic: [...] (droga kategorii wojewódzkiej) oraz [...] (droga kategorii gminnej) w [...], bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie jednostronnych reklam o treści "[...] " o powierzchni każdej sztuki 0,6 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,297 m).

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją organu I instancji wymierzono skarżącej karę pieniężną w wysokości 7.215,00 zł za zajęcie pasów drogowych ulic: [...] (droga kategorii wojewódzkiej) oraz [...] (droga kategorii gminnej) w [...], bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie jednostronnych reklam o treści "[...] " o powierzchni każdej sztuki 0,6 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,297 m):

- 3 sztuki w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od dnia 5 kwietnia 2016 roku do dnia 27 kwietnia 2016 roku tj. za 23 dni,

- 4 sztuki w ul. [...] (droga kategorii wojewódzkiej) w okresie od dnia 5 kwietnia 2016 roku do dnia 12 kwietnia 2016 roku tj. za 8 dni,

- 6 sztuk w ul. [...] (droga kategorii wojewódzkiej) w okresie od dnia 13 kwietnia 2016 roku do dnia 11 maja 2016 roku tj. za 29 dni.

Organ w rozstrzygnięciu wskazał, że kontrole przeprowadzone przez organ I instancji w dniach [...], [...], [...], [...] i [...] kwietnia 2016 roku, [...], [...] i [...] maja 2016 roku oraz przeprowadzone oględziny potwierdziły fakt, że reklamy o powierzchni każdej sztuki odpowiadającej formatowi A-4 o treści zawierającej informację "[...] " znajdują się w pasach drogowych ulic: [...] (droga kategorii wojewódzkiej) oraz [...] (droga kategorii gminnej) w [...].

Organ I instancji wskazał, że podstawę ustalenia opłaty stanowi uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 roku wraz z późniejszymi zmianami), która za umieszczenie reklam w pasie drogowym - wszystkie pozostałe (za 1 m2 powierzchni reklamy x 1 dzień) dla drogi kat. gminnej określa stawkę opłaty w wysokości 1,50 zł dla drogi kat. wojewódzkiej określa stawkę opłaty w wysokości 3,00 zł (wg. poz. 3 tabeli stanowiącej załącznik do uchwały). W oparciu o powyższe organ I instancji dokonał obliczenia kary pieniężnej za umieszczenie przedmiotowych reklam w pasach drogowych ulic: [...] i [...] w [...] za poszczególne dni ich pozostawania ustalając razem wysokość kary pieniężnej na kwotę 7.215,00 zł tj.:

- 3 sztuki w ul. [...] (droga kategorii gminnej) w okresie od dnia 5 kwietnia 2016 roku do dnia 27 kwietnia 2016 roku tj. za 23 dni (3 sztuki x 1,0 m2 x 10 x 1,50 zł x 23 dni = 1.035,00 zł),

- 4 sztuki w ul. [...] (droga kategorii wojewódzkiej) w okresie od dnia 5 kwietnia 2016 roku do dnia 12 kwietnia 2016 roku tj. za 8 dni (4 sztuki x 1,0 m2 x 10 x 3,00 zł x 8 dni = 960,00 zł),

- 6 sztuk w ul. [...] (droga kategorii wojewódzkiej) w okresie od dnia 13 kwietnia 2016 roku do dnia 11 maja 2016 roku tj. za 29 dni (6 sztuk x 1,0 m2 x 10 x 3,00 zł x 29 dni = 5.220,00 zł).

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Skarżąca nie kwestionowała faktu, że o tym co stanowi reklamę rozstrzyga w tym przypadku ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, gdzie mowa jest również o informacjach. Skarżąca przywołała stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31.03.2004 roku na reklamę składają się dwa elementy tj. informacja oraz zachęta potencjalnego klienta do nabycia reklamowanego towaru lub świadczonej usługi. Zdaniem skarżącej, ten drugi element nie występuje w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżąca nie reklamowała swoich usług lecz wykonywała ustawowy obowiązek informowania o przerwach w dostawach prądu, bowiem jest ona przedsiębiorstwem energetycznym, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne, który zgodnie z § 42 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2007 roku, Nr 93, poz. 623) ma obowiązek powiadamiania z co najmniej pięciodniowym wyprzedzeniem o terminach i czasie planowanych prezerw w dostarczeniu energii elektrycznej. Skarżąca podkreśliła, że powyższe stanowisko znalazło akceptację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 roku, Nr [...], a ponadto przedmiotowe informacje oklejały latarnie i słupy elektroenergetyczne (nota bene będące własnością skarżącego) ściśle przylegając do nich zatem nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu przestrzeni nad drogami.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wskazał na obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na przepis art. 4 pkt 1, który zawiera definicję pasa drogowego oraz art. 39 tej ustawy wskazujący na czynności, których w obrębie tego pasa wykonywać nie można. Jednocześnie podkreślił, iż zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakłada się karę pieniężną. Z kolei art. 4 pkt 23 ww. ustawy wskazuje, że reklamą jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, 904 i 961), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, 1688 i 1936 oraz z 2016 r. poz. 422).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co wywołuje obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Organ do obliczenia wysokości kary pieniężnej tj. 10 krotności opłaty ustalonej za zajęcia pasa drogowego organ I instancji przyjął:

- okres zajęcia pasa drogowego na podstawie kontroli przeprowadzonych w dniach 5, 13, 22, 27, 29 kwietnia 2016 roku oraz 4, 6 i 11 maja 2016 roku udokumentowanych notatkami służbowymi z ww. czynności,

- powierzchnię plakatów reklamowych przyjętą do wyliczeń – 1 m2, zgodnie z treścią art. 40 ust. 10 ww. ustawy, na podstawie wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia 31.05.2016 roku oraz dokonanych ustaleń tj. powierzchnia każdej sztuki - 0,6 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,297 m),

- stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wskazaną w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 roku wraz z późniejszymi zmianami), która za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w pasie drogowym drogi gminnej określa stawkę opłaty w wysokości 1,50 zł za 1 dzień, dla drogi kategorii wojewódzkiej za 1 m2 x 1 dzień wynosiła 3,00 zł i dokonał jej ustalenia na łączną kwotę 7.215,00 zł, według następującego wyliczenia:

- 3 sztuki reklam w ulicy [...] (droga kat. gminnej) w okresie od dnia 5 kwietnia 2016 roku do dnia 27 kwietnia 2016 roku tj. za 23 dni (3 sztuki x 1,0 m2 x 10 x 1,50 zł x 23 dni = 1.035,00 zł),

- 4 sztuki reklam w ul. [...] (droga kat. wojewódzkiej) w okresie od dnia 5 kwietnia 2016 roku do dnia 12 kwietnia 2016 roku tj. za 8 dni (4 sztuki x 1,0 m2 x 10 x 3,00 zł x 8 dni = 960,00 zł),

- 6 sztuk reklam w ul. [...] (droga kat. wojewódzkiej) w okresie od dnia 13 kwietnia 2016 roku do dnia 11 maja 2016 roku tj. za 29 dni (6 sztuk x 1,0 m2 x 10 x 3,00 zł x 29 dni = 5.220,00 zł).

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, co do bezpodstawności wydania zaskarżonej decyzji wobec skarżącej, wysokości nałożonej kary pieniężnej oraz uznania przedmiotowych informacji o przerwie w dostawie energii elektrycznej za reklamę w rozumieniu ww. ustawy organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem stan faktyczny sprawy tj. umieszczenie plakatów- ogłoszeń ww. treści firmy E. w pasie drogowym ulic: [...] (droga kat. gminnej), [...] (droga kat. wojewódzkiej) w [...], bez zezwolenia zarządcy drogi został ustalony w wyniku kontroli przeprowadzonych przez zarządcę drogi (organ I instancji), nazwa ww. spółki widnieje na ogłoszeniach, o których mowa wyżej, zaś wysokość kary pieniężnej i przesłanki jej nałożenia wynikają wprost z przepisów prawa.

W ocenie organu ogłoszenie o wskazanej treści karta formatu A-4 oznaczona logiem i nazwą firmy E., mieści się pojęciu reklamy, które to pojęcie zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 23 ww. ustawy i oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Organ powołując się na pojęcie reklamy ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznał, że każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę, niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, słupa oświetlenia ulicznego, rynny budynku, czy też znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego § 42 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. z 2007 r., Nr 93, poz. 623) wskazujący formy powiadamiania przez przedsiębiorstwo energetyczne odbiorców o planowanych przerwach w dostarczaniu energii elektrycznej, ma charakter przykładowy i żaden przepis ww. rozporządzenia nie wskazuje, że wyłączone jest stosowanie innych obowiązujących przepisów prawa tylko z tego względu, że chodzi o powiadomienie/ ogłoszenie o przerwie w dostawie energii elektrycznej. Organ uznał, że do umieszczenia ogłoszenia o przerwie w dostawie energii elektrycznej w pasie drogowym wymagana jest zgoda zarządcy drogi, jako władającego tym terenem.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji - w całości,

2) o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) - dalej "ustawa" - polegające na uznaniu informacji o przerwie w dostawie energii elektrycznej za reklamę,

2) art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu,

3) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie znaczenia faktu, iż informacje o przerwie w dostawie energii elektrycznej nie naruszały przestrzeni nad drogami publicznymi ulic miasta [...], gdyż obklejały latarnie i słupy elektroenergetyczne ściśle przylegając do nich oraz, że ww. słupy elektroenergetyczne stanowią własność skarżącej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. p. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym w myśl § 2 ww. artykułu kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., p. 718 ze zm., dalej "ppsa").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do przesądzenia jaki charakter miały informacje o przerwie w dostawie energii elektrycznej znajdujące się na latarniach oświetleniowych i słupach elektroenergetycznych posadowionych w pasach drogowych ulicy [...] i [...] w [...] a w szczególności czy jak to uznały organy obu instancji są to reklamy za umieszczenie których bez zgody zarządcy drogi na stronę skarżącą została nałożona kara pieniężna. Na poparcie swojego stanowiska organy przywołały definicję reklamy, zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., p. 199, 443 i 774) a także każdy inny nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach, wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. p. 1137 z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). Według oceny Sądu, organy błędnie uznały, że arkusze papieru o formacie A4 można uznać za nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami stanowiący reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Reklama to nie tylko urządzenie, obiekt budowlany. Istotne jest jaka jest treść i cel reklamy. Reklama jest z pewnością informacją o towarach i usługach oraz zachętą potencjalnych klientów do nabycia reklamowanych towarów lub świadczonej usługi. W niniejszej sprawie organ błędnie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt VISA/Wa 2094/15 albowiem wyrok ten został wydany w innych okolicznościach sprawy. Mianowicie w ww. sprawie chodziło o przyklejony do słupa plakat reklamujący skorzystanie z usług kredytowych spółki [...]. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca umieściła na należących do niej latarniach i słupach informację o przerwach w dostawie energii elektrycznej, wypełniając w ten sposób swój obowiązek wynikający z przepisów prawa.

Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po raz pierwszy orzekając w sprawie tj. rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że ogłoszenia o przerwach w dostawie energii nie stanowią reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Taka zmiana poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa a tym samym naruszony jest przepis art. 8 k.p.a. (wyrok NSA z 20 czerwca 1985 r. SA/Gd 478/85, wyrok z 23 czerwca 1994 r. SA/Wr 98/94).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, a zatem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu zaś postępowanie administracyjne zostaje umorzone stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.