Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Czchów na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015 r. nr XIII.100.2015 w przedmiocie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2016r.

Pismem z dnia 8 marca 2016r. Gmina Czchów wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015r. nr XIII.100.2015 w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 z późn. zm.), poprzez podjęcie przez Radę Miasta Limanowa zaskarżonej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości bez wskazania, których nieruchomości ta zgoda dotyczy,

2. art. 2 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014r. poz. 150 z późn. zm.), poprzez nabycie na podstawie zaskarżonej uchwały do gminnego zasobu mieszkaniowego nieruchomości położonego w innej gminie.

Strona skarżąca wskazała, że posiada legitymację czynną w niniejszym postępowaniu, gdyż jej interes prawny został naruszony poprzez wykonanie zaskarżonej uchwały, tj. poprzez nabycie na jej podstawie przez Gminę Limanowa aktem notarialnym z dnia 30 listopada 2015r. Rep. A nr 5162/2015 nieruchomości w Gminie Czchów. Nieruchomość ta ma służyć zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Limanowej należącym do romskiej grupy etnicznej. Tym samym Miasto Limanowa realizuje zadania własne na terenie Gminy Czchów, co niewątpliwie narusza interes prawny tej ostatniej. Jednocześnie Miasto Limanowa tworzy mieszkaniowy zasób gminy na terenie innej gminy, co jest niezgodne z prawem i również narusza interes prawny Gminy Czchów, gdyż na jej terenie może istnieć wyłącznie jej własny mieszkaniowy zasób gminy. Ponadto skarżąca Gmina uważa, że prawidłowo sformułowana uchwała powinna wskazywać konkretną nieruchomość, na nabycie której rada wyraża zgodę. Gdyby bowiem zaskarżona uchwała taką treść posiadała i wskazywała nabywaną nieruchomość w Gminie Czchów, interes prawny Gminy Czchów wynikałby z niej bezpośrednio. Natomiast w ocenie Gminy Czchów, to iż w uchwale nie wskazano nabywanej nieruchomości, ale na jej podstawie nabyto nieruchomość w Gminie Czchów przesądza o istnieniu interesu prawnego po jej stronie - uchwała prowadzi bezpośrednio do wskazanych powyżej skutków na terenie Gminy Czchów. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, zdaniem strony skarżącej, że uchwała Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015r. nie może być przez kogokolwiek zaskarżona z uwagi na brak interesu prawnego i dokonane przez Miasto Limanowa czynności wymykałyby się spod jakiejkolwiek kontroli osób trzecich. Strona skarżąca podniosła również, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale nieruchomości, której nabycie objęte jest zgodą Rady Miasta Limanowa powinien być uznany za zabieg zmierzający do obejścia prawa i zablokowania drogi sądowej, na co nie powinno być zgody w demokratycznym państwie prawa. Powoduje to bowiem sytuację, w której Rada Miasta Limanowa wyraża zgodę na nabycie nieoznaczonej nieruchomości, co utrudnia wykazanie naruszenia interesu określonych i zainteresowanych podmiotów (tutaj Gmina Czchów), a następnie organ wykonawczy tej gminy na podstawie generalnego upoważnienia zawartego w tej uchwale dokonuje czynności prawnej w zainteresowanej gminie (Gmina Czchów).

W uzasadnieniu podniesionych w skardze zarzutów strona skarżąca stwierdziła, że zaskarżona uchwała jest uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie czynności nabycia nieruchomości przez wójta (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g.), a więc powinna wskazywać jakie konkretnie nieruchomości objęto tą zgodą. Tymczasem w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Limanowa upoważniła Burmistrza do nabycia nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi bez dookreślenia o jakie konkretnie nieruchomości chodzi – nie wskazano nieruchomości, których nabycie objęte jest zgodą Rady. Zdaniem strony skarżącej, taka treść uchwały nie może zostać uznana za zgodną z prawem, gdyż zgoda wyrażona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g. jest zgodą na dokonanie określonej czynności – nie może to być zgoda o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż wtedy nie jest to zgoda na dokonanie określonej czynności, czego wymaga wskazany przepis. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przytoczyła wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie strony skarżącej skoro na podstawie przedmiotowej zgody nie mogło nastąpić nabycie nieruchomości położonej na terenie innej gminy, to znaczy, że nabycie nieruchomości miało na celu zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Limanowej. Art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji tych zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Zdaniem strony skarżącej, funkcja zasobu mieszkaniowego gminy, w połączeniu z definicją gminy zawartą w ustawie samorządowej, determinuje miejsce jego położenia – lokale mieszkalne muszą znajdować się w tej gminie, a nie poza nią. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca określił wprost, że wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy lokale zamienne muszą być położone w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, czyli na terenie gminy, w której zamieszkuje korzystający z niego mieszkaniec i do której należy mieszkaniowy zasób. W opinii strony skarżącej, w razie dopuszczenia możliwości tworzenia zasobu gminy w postaci lokali zamiennych czy socjalnych w innej gminie powstaje nienaturalna sytuacja, w której osoby przeprowadzające się do nowych mieszkań poza swoją macierzystą gminą w istocie przestają być członkami wspólnoty samorządowej tej gminy, a zamieszkując na terenie nowej gminy wchodzą w skład jej wspólnoty. Powodowałoby to, że zmieniający miejsce zamieszkania nie byliby już członkami ani mieszkańcami wspólnoty gminnej dotychczasowego zamieszkania, a mimo to w dalszym ciągu mieliby korzystać z zasobu mieszkaniowego gminy, w której poprzednio zamieszkiwali, do czego przecież uprawnieni są wyłącznie mieszkańcy Gminy Miasta Limanowa. Poza tym żaden przepis nie zezwala wprost na tworzenie mieszkaniowego zasobu gminy poza jej terytorium, co nakazuje przyjęcie niedopuszczalności takiego rozwiązania i powoduje, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest podstawy prawnej. Strona skarżąca stwierdziła również, że skoro lokale stanowiące własność gminy tworzą mieszkaniowy zasób gminy (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów), a zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów) stanowią prawo miejscowe, a więc mogą obowiązywać tylko na terenie gminy, która te zasady stanowi, to lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być położone tylko na terenie danej gminy. Gdyby bowiem dopuścić możliwość nabycia do mieszkaniowego zasobu danej gminy lokali położonych na terenie innej gminy, to nie byłoby możliwości uchwalenia dla tych lokali zasad wynajmowania, gdyż akt prawa miejscowego, z uwagi na to, że obowiązuje na terenie danej gminy, nie mógłby znaleźć zastosowania do lokalu położonego na terenie innej gminy. Nie może zatem być mowy o zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty w sytuacji, gdy działania w tym zakresie prowadzą w efekcie do wyeliminowania mieszkańców z danej wspólnoty. Tak zaś działoby się, gdyby mieszkaniowy zasób gminy tworzyły lokale położone w innej gminie. Strona skarżąca wskazała przy tym na zasadnicze wątpliwości co do zgodności z przepisami ustawy o finansach publicznych nabycia dla realizacji zadań własnych gminy nieruchomości położonej na terenie innej gminy, ze względu na przeznaczenie środków Gminy Miasta Limanowa na zaspokajanie potrzeb mieszkańców innej gminy.

W ocenie strony skarżącej, rozwiązanie przyjęte przez Burmistrza Miasta Limanowa sprzeciwia się również zasadom zawartym w "Programie integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020). Wniosek o dotacje złożony przez Miasto Limanowa nie zawiera bowiem żadnej informacji o planowaniu działań wykraczających poza obszar Gminy Limanowa, a na podstawie pierwotnego brzmienia zapisów wniosku o dofinansowanie, poprzez kolejno wprowadzane aneksy doszło do zakupu nieruchomości na terenie innej gminy, bez spełnienia obowiązków wynikających z "Programu".

Strona skarżąca podniosła również, że w zaskarżonej uchwale powołano nieprawidłową, a konkretnie częściowo nieistniejącą podstawę prawną w postaci art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również później wskazany przez Radę art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy materii odmiennej od tej, która jest przedmiotem zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Miasto Limanowa wniosło o oddalenie skargi. Miasto Limanowa nie zgodziło się z zarzutem skargi, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały Rada Miasta Limanowa dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Rada Miasta Limanowa działała w tym zakresie na podstawie przepisów ustawy, a do konkretyzacji o zakup jakich nieruchomości chodzi doszło w sposób określony postanowieniami obowiązującej uchwały Rady Miasta Limanowa, a zatem w trybie określonym przepisami prawa. Miasto Limanowa wyjaśniło, że uchwałą nr XVIII/120/2008 Rady Miasta w Limanowej z dnia 28 marca 2008r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Limanowa oraz wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku organizowania przetargów w przypadku oddawania nieruchomości w dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, został wypełniony obowiązek uregulowania materii określonej normą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W § 5 w/w uchwały zawarte zostało upoważnienie dla Burmistrza Miasta Limanowa do nabywania nieruchomości w powiązaniu z § 9, który w takim przypadku wymaga pozytywnej opinii komisji. Tego rodzaju pozytywne opinie zostały wydane. Miasto Limanowa dodało, że realizacja programu, jako że dotyczyła czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymagała akceptacji Rady. Stąd podjęcie przedmiotowej uchwały przez Radę Miasta Limanowa pomimo faktu, iż wystarczającą podstawą dla działania Burmistrza były wyłącznie pozytywne uchwały komisji Rady.

Miasto Limanowa nie zgodziło się również z zarzutem, że gmina nie ma prawnych możliwości nabywania nieruchomości poza swoim obszarem. Zdaniem Miasta Limanowa, rozwiązania takie przewidują regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zbywania przez gminę nieruchomości na rzecz innej gminy, a zatem kryterium terytorialne nie ma znaczenia, a gminy mogą być właścicielem nieruchomości położonych na terenie innych gmin (wniosek wynikający z art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 ugn). Także przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2014.150) nie przewidują ograniczeń terytorialnych dla zasobu komunalnego gminy. Również treść art. 20 tej ustawy dotycząca mieszkaniowego zasobu gminy w ogóle nie odnosi się do kryteriów terytorialnych. W opinii Miasta Limanowa, mieszkaniowy zasób określa się według kryterium własnościowego, a nie terytorialnego. W ocenie Miasta Limanowa, zawarta w skardze argumentacja, że gmina nie może nabywać nieruchomości na terenie innej gminy w powołaniu na definicję lokalu zamiennego i socjalnego jest o tyle nieprawidłowe, że przepisy dotyczące lokali zamiennych i socjalnych mają charakter ochronny wobec najemcy. Wynika z nich jedynie obowiązek zapewnienia określonego lokalu w sytuacjach prawem przewidzianych, w szczególności gdy wynajmujący wypowiada umowę najemcy. A contrario gmina może być właścicielem nieruchomości na terenie innej gminy, ale nie może ich oferować jako lokali zamiennych. Miasto Limanowa stwierdziło, że o ile definicja lokalu zamiennego zawiera ograniczenie terytorialne, to definicja lokalu socjalnego już tego rodzaju ograniczenia nie zawiera. Gmina jako właściciel budynku położonego na terenie innej gminy, a służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jest traktowana w świetle przepisów prawa tak jak każdy inny właściciel nieruchomości przeznaczonej na wynajem. W przedmiotowym przypadku Gmina nabyła nieruchomość na terenie innej gminy w uzgodnieniu z osobami, które w nieruchomości tej miały mieszkać. W takim przypadku przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego nie mają zastosowania. W konsekwencji Miasto Limanowa uznało, że skoro zarówno przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie zawierają zakazu nabywania przez gminy nieruchomości położonych na terenie innych gmin, to przedmiotowej uchwale Rady Miasta Limanowa nie można postawić zarzutów dotyczących naruszenia tych przepisów. Oba akty prawne są bowiem w tej mierze konsekwentne i nie przewidują żadnych ograniczeń terytorialnych w przedmiocie nabywania nieruchomości. W konsekwencji gmina jako osoba prawna jest w tej mierze pełnoprawnym uczestnikiem obrotu prawnego.

Miasto Limanowa zaznaczyło także, iż błąd pisarski, do którego doszło poprzez powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały normy art. 46 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został sanowany poprzez podjęcie uchwały Rady Miasta Limanowa nr XX.154.2015 z dnia 29 grudnia 2015r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale nr XIII.100.2015 Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niezgodnego z zasadami "Programu integracji społeczności romskiej na lata 2014 - 2020" realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia Miasto Limanowa stwierdziło, że kwestie te nie należą do zakresu rozpoznania sądów administracyjnych. Dla realizacji programu na terenie Miasta Limanowa została bowiem zawarta odpowiednia umowa, a zatem wszelkie zarzuty nieprawidłowego jej wykonania mogą być podnoszone wyłącznie przed sądami powszechnymi.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2016r. pełnomocnik strony skarżącej na pytanie Sądu dotyczące podstaw prawnych legitymacji Gminy Czchów do wniesienia skargi wskazał, że sama uchwała nie ingerowała we władztwo Gminy Czchów, niemniej jednak realizacja tej uchwały spowodowała naruszenie interesu prawnego Gminy Czchów. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej źródłem tego interesu są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie przewidują możliwości gospodarowania przez daną gminę nieruchomościami położonymi w innej gminie i zaliczanie ich do gminnego zasobu mieszkaniowego. Źródło tego interesu stanowią również przepisy Konstytucji, ze sposobu rozumienia wspólnoty samorządowej wynika bowiem, że organy tej wspólnoty mają prawo chronić członków własnej wspólnoty samorządowej w ramach terytorialnych jej granic. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej uważa, że źródłem interesu prawnego jest również art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, który wymieniając kompetencje rady gminy, nie przewiduje upoważnienia przez radę gminy do zakupu nieruchomości na terenie innej gminy. Pełnomocnik strony skarżącej, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że zaskarżona uchwała, będąc w istocie uchwałą intencyjną, narusza ten przepis, ponieważ nie wskazuje konkretnej nieruchomości, do której nabycia został upoważniony burmistrz. Pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że przepis ust. 2 wymienia kompetencje rady należące do jej wyłącznej właściwości, których nie może cedować na inne organy, w szczególności na rzecz komisji rady, będących organami wewnętrznymi rady. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że moc obowiązująca aktów prawa miejscowego, ograniczona jest do terytorium danej gminy. Zwrócił również uwagę na brak podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, nieprawidłowość sprostowania błędnie wskazanej podstawy prawnej w trybie oczywistej omyłki oraz wadliwą podstawę prawną także po sprostowaniu.

W odniesieniu do legitymacji skargowej pełnomocnik Miasta Limanowa podniósł, że skoro strona skarżąca wywodzi swoją legitymację ze sposobu wykonania zaskarżonej uchwały, to powinna zaskarżyć uchwałę w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Limanowa, która ma charakter ogólny oraz opinie komisji Rady Miasta Limanowa pozytywnie opiniujące nabycie tej konkretnej nieruchomości. W ocenie pełnomocnika organu strona skarżąca nie wykazała w tej sprawie posiadania legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie przed sądem zainicjowała w niniejszej sprawie skarga Gminy Czchów wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446, zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jednakże nie pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał właśnie przytoczony art. 50 § 2 p.p.s.a., albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy wprowadzają dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej, odmiennie regulujący legitymację skargową. W art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej wynikającej z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidując, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69).

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08).

W ocenie Sądu argumenty podniesione w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą na uzasadnienie jej legitymacji skargowej, nie mogą być uznane za prawidłowo wykazujące naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej.

Jako źródło prawne interesu prawnego strona skarżąca wskazała przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie przewidują możliwości gospodarowania przez daną gminę nieruchomościami położonymi w innej gminie i zaliczanie ich do gminnego zasobu mieszkaniowego, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, który wymieniając kompetencje rady gminy, nie przewiduje upoważnienia przez radę gminy do zakupu nieruchomości na terenie innej gminy oraz przepisy Konstytucji dotyczące rozumienia wspólnoty samorządowej, z których wynika uprawnienie organów danej wspólnoty do ochrony swoich członków.

Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, strona skarżąca wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego nie z konkretnych norm zawartych w tych ustawach, lecz odwrotnie – z braku takich norm. Uzasadniając swoją legitymację skargową, strona skarżąca nie dopełniła zatem wymogu wykazania swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie konkretnych norm prawnych, z których wywodzi swój interes prawny do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie, co stanowi niezbędny warunek dopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie. Regulacja prawna, na którą powołuje się strona skarżąca, nie zawiera podstaw prawnych, z których mogłaby być wywodzona legitymacja skargowa skarżącej gminy w tej sprawie.

Za niewystarczające do uzasadnienia legitymacji skargowej w tej sprawie uznać należy również odwołanie się do konstytucyjnych zasad dotyczących istoty wspólnoty samorządowej. Trafny jest pogląd strony skarżącej, że z ustrojowych przepisów kształtujących istotę wspólnotę samorządową wynikać mogą określone uprawnienia tej wspólnoty, jednakże należy podkreślić, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika żaden związek tej uchwały z interesem prawnym Gminy Czchów. W zaskarżonej uchwale zawarto ogólne upoważnienie dla Burmistrza Miasta Limanowa "do nabycia nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi do zasobu komunalnego Miasta Limanowa, dla potrzeb zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Limanowej, należących do romskiej grupy etnicznej" oraz do "przekazania nieruchomości nabytych ze środków dotacji celowej osobom społeczności romskiej w formie umów cywilnoprawnych na czas oznaczony lub nieoznaczony". W zaskarżonej uchwale brak zatem odwołania się do sytuacji prawnej Gminy Czchów. Zaskarżona uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej Gminy Czchów, nie reguluje jej praw i obowiązków, nie mogła zatem naruszyć bezpośredniego, konkretnego i realnego interesu prawnego tej Gminy. Potwierdza to zresztą sama strona skarżąca, uznając zaskarżoną uchwałę za mającą jedynie intencyjny charakter. Zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, adresowanym wyłącznie do organów Gminy Limanowa. Nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków zewnętrznych, nie kształtuje żadnych praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych. Nie mogła zatem naruszyć interesu prawnego skarżącej Gminy Czchów.

Mając powyższe na uwadze należy więc uznać, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej prawnie gwarantowaną sytuacją, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Nie wykazano zatem związku pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącej a zaskarżoną uchwałą, w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Sama strona skarżąca dostrzega zresztą w skardze tę okoliczność podnosząc, że interes prawny Gminy Czchów wynikałby z zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni wówczas, gdyby uchwała wskazywała nabywaną nieruchomość w Gminie Czchowie, jednakże tego w uchwale nie wskazano (k. 11 skargi).

Legitymacji skargowej strony skarżącej nie uzasadnia także powoływany przez nią argument dotyczący naruszenia jej interesu prawnego poprzez wykonanie zaskarżonej uchwały, tj. nabycie przez Gminę Limanowa na podstawie tej uchwały nieruchomości w Gminie Czchów. Skarżąca wywodzi, że skoro ta nieruchomość ma służyć zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Gminy Limanowa, a zatem Gmina ta realizuje swoje zadania własne na terenie Gminy Czchów, przez to narusza interes prawny Gminy Czchów. Strona skarżąca wyraźnie wywodzi zatem swoją legitymację skargową nie z samej treści zaskarżonej uchwały, lecz ze sposobu jej wykonania, a zatem wykazując swoją legitymację skargową, odwołuje się nie do norm wprowadzonych zaskarżoną uchwałą, lecz do sposobu, w jaki ta uchwała została następnie wykonana przez Burmistrza Miasta Limanowa. Należy uznać, że późniejszy sposób wykonania zaskarżonej uchwały, polegający na nabyciu przez Burmistrza Miasta Limanowa nieruchomości w Gminie Czchów, nie uzasadnia wniosku, że sama zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Gminy Czchów.

Także podniesiona przez stronę skarżącą argumentacja koncentrująca się na kwestionowaniu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie może być uznana za wykazującą naruszenie zaskarżoną uchwałą własnej, indywidualnej sytuacji prawnej strony skarżącej. Za niezgodne z prawem i również naruszające interes prawny Gminy Czchów strona skarżąca uważa tworzenie przez Gminę Limanowa mieszkaniowego zasobu gminy na terenie gminy Czchów, gdyż na terenie Gminy Czchów może istnieć tylko zasób mieszkaniowy Gminy Czchów. Argument, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, nie uzasadnia jednak legitymacji skargowej w tej sprawie. Strona skarżąca nie powołała się na wynikające bezpośrednio z zaskarżonej uchwały ograniczenie lub pozbawienie jej konkretnych uprawnień dotychczas posiadanych lub nałożenia na nią nowych obowiązków. Brak też w obowiązującym systemie prawnym normy, który stwarzałby dla gminy prawo zakwestionowania możliwości podjęcia przez inną gminę uchwały upoważniającej organ wykonawczy tej gminy do nabycia nieruchomości w celu realizacji jej zadań dotyczących poprawy warunków mieszkaniowych jej mieszkańców. Należy podkreślić, że tylko taką treść zawiera zaskarżona w tej sprawie uchwała. Argumenty zaś, do których odwołuje się strona skarżąca, związane w nabyciem na jej terytorium nieruchomości przez Gminę Limanowa, nie wynikają z treści zaskarżonej uchwały, lecz z czynności cywilnoprawnej dokonanej przez Burmistrza Miasta Limanowa aktem notarialnym. Pozostaje to jednak poza zakresem zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca przyznała zresztą, że sama uchwała nie ingerowała we władztwo Gminy Czchów, a dopiero realizacja tej uchwały spowodowała naruszenie interesu prawnego Gminy Czchów.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku argument strony skarżącej, że przyjęcie stanowiska, iż brak wskazania w treści uchwały konkretnej nieruchomości w Gminie Czchów, oznaczałby niemożliwość zaskarżenia przez kogokolwiek tej uchwały ze względu na brak interesu prawnego, przez co czynność Miasta Limanowa wymykałaby się spod jakiejkolwiek kontroli. Należy podkreślić, że zawarte w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasady legitymacji skargowej nie uzależniają przyznania tej legitymacji na rzecz danego podmiotu od niemożliwości wniesienia skargi na tę uchwałę przez kogokolwiek innego. Nadto zaś należy zwrócić uwagę, że wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga nie jest jedyną przewidzianą w obowiązujących przepisach drogą umożliwiającą uruchomienie sądowej kontroli uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązujące przepisy przewidują bowiem niezależną od niej legitymację skargową organu nadzoru, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz organizacji społecznej. Uznanie skargi Gminy Czchów za niedopuszczalną, nie oznacza zatem automatycznie uniemożliwienia sądowej kontroli tej uchwały. Nie jest więc trafny zarzut skargi, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale nieruchomości, której nabycie objęte jest zgodą Rady Miasta Limanowa, był zabiegiem służącym do zablokowania ewentualnej drogi sądowej do zakwestionowania przedmiotowej uchwały przed sądem administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skoro skarżąca nie wykazała, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powodu braku legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Wobec braku w niniejszej sprawie legitymacji procesowej skarżącej, nie było możliwe rozpoznanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tego powodu w niniejszej sprawie Sąd skargę odrzucił.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji postanowienia.