Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Jan Kacprzak sędzia WSA del. Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 580/08 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 580/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta Katowice działając na podstawie art. 3 i art. 6 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o dodatkach mieszkaniowych) po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku J. H. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek warunkujących nabycie prawa do świadczenia, bowiem prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe, w którym średni miesięczny dochód wynosi [...] zł. Tym samym wysokość dochodu przekracza ustawowe kryterium, ustalone w wysokości 175% najniższej emerytury (co daje 1.045,56 zł), o kwotę [...] zł. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w niniejszym przypadku dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, gdyż jego wysokość obliczona jako różnica pomiędzy ponoszonymi przez wyżej wymienionego wydatkami na mieszkanie (190,23 zł) a 20% jego dochodu, byłaby liczbą ujemną i wyniosłaby - [...]zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpoznaniu odwołania J. H. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przytaczając treść art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ odwoławczy stwierdził, że dochód J. H. wyliczony zgodnie z zasadami wynikającymi z wymienionych przepisów, w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł [...] zł (czyli średnio miesięcznie [...] zł), a zatem przekroczył 175% kwoty najniższej emerytury o 40,28 zł. Równocześnie ponoszone przez skarżącego wydatki mieszkaniowe, potwierdzone przez zarządcę wyniosły w miesiącu złożenia wniosku 183,27 zł, co należało powiększyć o ryczałt za brak ciepłej wody w wysokości 6,96 zł.

W konsekwencji dodatek mieszkaniowy ustalony jako różnica pomiędzy wspomnianą wartością wydatków (190,23 zł), a 20 % jego dochodu (217,17 zł), pomniejszony dodatkowo o 40,28 zł obliczonej nadwyżki byłby liczbą ujemną i dlatego J. H. nie kwalifikował się do otrzymania tego świadczenia na okres "od 1 lutego do 31 lipca 2006 r.". Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że wykazywany przez wnioskodawcę dochód z renty za miesiące luty - kwiecień 2006 r. - łącznie [...] zł został skorygowany przez niego, w trakcie wywiadu środowiskowego, o kwotę pomocy finansowej w wysokości 500 zł miesięcznie, jaką w omawianym okresie otrzymywał od znajomych i rodziny.

W skardze do sądu administracyjnego J. H. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego. Podkreślił, że otrzymana pomoc finansowa w kwocie 500 zł miesięcznie mająca charakter pożyczki udzielonej na cele konsumpcyjne, podlegała zwrotowi i dlatego nie powinna być traktowana jako jego dochód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę J.H. stwierdził, że nie zachował on przesłanek zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych bowiem, dochód jaki uzyskał w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego przekraczał 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Na dochód skarżącego w ocenie Sądu złożyła się pobierana renta w średniej wysokości [...] zł oraz wsparcie finansowe otrzymywane od matki w wysokości [...] zł miesięcznie. Zaliczenie przez organy administracji wspomnianej pomocy do wysokości dochodu skarżącego Sąd uznał za prawidłowe, odwołując się do definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Sąd wywiódł, że z brzmienia przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że otrzymana kwota pieniężna może być uznana za dochód tylko wówczas, gdy mieści się w pojęciu przychodu. Skoro zaś ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie określa definicji przychodu, należy w tym zakresie odwołać się do art. 11 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176 ze zm.), w myśl którego przychodami są, co do zasady, otrzymywane lub postawione w roku podatkowym do dyspozycji osoby fizycznej pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń.

Okoliczności przedmiotowej sprawy nie uzasadniały także, zdaniem Sądu, przyznania stronie dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy kwota nadwyżki średniego miesięcznego dochodu nie przekracza wysokości należnego dodatku mieszkaniowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nadwyżka dochodu skarżącego nad kwotą 175 % najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku wynosiła [...] zł, z kolei dodatek mieszkaniowy obliczony stosownie do art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z ust. 9 tego przepisu, jako różnica pomiędzy wydatkami ponoszonymi w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (190,23 zł), a kwotą 20 % dochodów jego gospodarstwa domowego (stanowiącą tzw. udział własny w pokryciu kosztów mieszkaniowych) byłaby nie tylko mniejsza od wspomnianej nadwyżki lecz stanowiłaby wartość ujemną (-[...]zł).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że podnoszony w skardze zarzut jakoby pomoc pieniężna udzielana skarżącemu miała charakter zwrotny, nie zasługuje na uwzględnienie bowiem przeczą mu składane przez skarżącego oświadczenia w toku postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, polegające na błędnym przyjęciu, że pomoc materialna otrzymana od rodziny, podlegająca zwrotowi, stanowi dochód w rozumieniu powołanego przepisu.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. H. podtrzymał swoje stanowisko, że pomoc jaką otrzymuje od matki ma charakter pożyczki, którą zobowiązał się zwrócić, a ponadto nie ma on pewności, czy pomoc tę będzie otrzymywał w dalszym ciągu. Dlatego też jego zdaniem otrzymywana miesięcznie kwota w wysokości [...] zł nie powinna być zaliczona do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.

Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów. Ponadto zarzuty stanowiące podstawę kasacyjną, jako skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, formułowane muszą być w odniesieniu do przepisów stosowanych przez ten Sąd.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, oparta wyłącznie na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego, nie jest zasadna. Odnosząc się do postawionego w niej zarzutu zauważyć należy, że dla potrzeb ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Przepis ten zawiera definicję legalną dochodu określoną przez ustawodawcę dla potrzeb postępowania w sprawie przyznawania dodatków mieszkaniowych. Wskazuje, jak na gruncie powołanej ustawy należy pojmować słowo "dochód".

Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi regulację o charakterze podstawowym. Jednocześnie w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 ustawodawca postanowił, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Wymienił zatem w tym zdaniu w sposób wyczerpujący świadczenia, których nie wlicza się do dochodu w rozumieniu określonym ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Zdanie drugie art. 3 ust. 3 powołanej ustawy ma zatem charakter wyjątkowy, bowiem pozwala nie wliczać do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego, wymienionych w nim rodzajów przychodów.

Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie przez Sąd I instancji, czy w jej okolicznościach udzielana skarżącemu przez rodzinę (znajomych) pomoc finansowa w wysokości 500 zł miesięcznie podlegała, czy też nie podlegała wliczeniu do dochodu.

Z akt sprawy wynika, że w deklaracji o wysokości dochodów skarżący wskazywał wprawdzie, że utrzymuje się z renty wynoszącej w miesiącach luty-kwiecień 2006 r. łącznie [...] zł, jednakże podczas wywiadu środowiskowego dokonał korekty dochodów wskazując, iż w wymienionym okresie otrzymywał pomoc finansową od znajomych i rodziny w wysokości [...] zł miesięcznie. W żadnym miejscu postępowania administracyjnego nie podnosił on jakoby kwota ta była jednak pożyczką podlegającą zwrotowi. Twierdzenie takie pojawiło się dopiero w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i jak słusznie Sąd ten podkreślił, jako okoliczność faktyczna nieujawniona w postępowaniu administracyjnym nie mogła spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie tylko jednak z tego względu nie zasługiwało ono na wiarygodność. J. H., jako osoba o całkowitej niezdolności do pracy pobierał rentę w wysokości (średnio [...] zł) niewiele większej od otrzymywanej pomocy finansowej, zatem nie byłby w stanie spłacać zobowiązania w wysokości [...] zł nawet gdyby byłaby to podlegająca zwrotowi pożyczka. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że wnoszący skargę kasacyjną otrzymywał jednak nie zwrotną pożyczkę, a pomoc finansową, która w istocie stanowiła przychód faktycznie uzyskany w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Określenie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych dochodu jako, "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami wymienionymi w ustawie) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu.

Powyższe oznacza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu przyjmując, że średni miesięczny dochód skarżącego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku przekraczał 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (art. 3 ust. 3 ustawy) oraz, że wysokość należnego dodatku mieszkaniowego (obliczonego stosownie do art. 6 ust. 1 i 2 ustawy) nie tylko nie przekracza nadwyżki dochodu nad kwotą 175% najniższej emerytury, ale stanowi wartość ujemną (art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że J. H. nie spełnił przesłanek warunkujących nabycie prawa do spornego świadczenia.

Na marginesie jedynie zauważyć należy, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego na okres sześciu miesięcy 2006 r. (od 1 lutego do 31 lipca) nie przesądza o niespełnieniu przez skarżącego przesłanek zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyby znalazł się on w innej sytuacji materialnej i wystąpił z nowym wnioskiem.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za niezasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji. Wyjaśnić jednocześnie należy, że Sąd ten nie orzekł, co do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej pomocy prawnej, o zasądzenie kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego mu od Skarbu Państwa, zaś stosownie do przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie I instancji.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.