Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. U., J. C., K. B., O. K., M. K., Ł. R., M. W., P. W., G. W. na postanowienie Komisarza z dnia 4 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie referendum w sprawie odwołania ze stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji uchyla zaskarżone postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r. (nr [...]) Komisarz Wyborczy odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r. (nr [...]) Komisarz Wyborczy, na podstawie 22 ust. 4 i art. 24 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji, odrzucił ten wniosek.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 listopada 2015 r. zostało złożone w Urzędzie Miasta i Gminy powiadomienie grupy obywateli Miasta i Gminy G., skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji. W powiadomieniu grupa obywateli ustanowiła K. W. U. pełnomocnikiem Inicjatora Referendum. Podobne pismo wpłynęło do biura Komisarza Wyborczego w dniu 18 listopada 2015 r.

Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. Komisarz Wyborczy poinformował ww. pełnomocnika, że 60-dniowy termin, w którym inicjator referendum zbiera podpisy mieszkańców wyrażających chęć poparcia dla inicjatywy referendum, jest liczony od dnia złożenia powiadomienia w Urzędzie Miasta i Gminy G.

W dniu 12 stycznia 2016 r. pełnomocnik Inicjatora Referendum złożył wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy wraz z informacją określoną w art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, dołączając do niego także podpisy osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum zawarte na 181 kartach.

W chwili złożenia dokumentów zostało sporządzone potwierdzenie otrzymania wniosku przez Komisarza Wyborczego (pismo z dnia 12 stycznia 2016 r.). Dołączone do wniosku karty zostały ponumerowane od 1 do 181, oznaczono na każdej z nich ilość pozycji zawierającej podpisy (bez sprawdzania ich poprawności), która wyniosła łącznie 1487 podpisów (w wyniku późniejszej weryfikacji poprawności złożonych podpisów okazało się, że podpisów jest 1490). Każdą kartę opatrzono parafami Komisarza Wyborczego i pełnomocnika oraz pieczęcią Komisarza Wyborczego.

Następnie Komisarz Wyborczy zarządził sprawdzenie prawdziwości podpisów mieszkańców Miasta i Gminy G. O planowanych czynnościach powiadomił również pełnomocnika Inicjatora Referendum. W dniach 18-20 stycznia 2016 r. upoważnieni pracownicy Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w G. dokonali w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy G. sprawdzenia prawidłowości podpisów zawartych na kartach przedstawionych Komisarzowi Wyborczemu, w oparciu o komputerową bazę ewidencji ludności "ELUD+" oraz podsystem "WYB+" Gminy [...].

W oparciu o wyniki postępowania sprawdzającego Komisarz Wyborczy ustalił, że wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy wraz z informacją określoną w art. 13 ustawy o referendum lokalnym został sporządzony prawidłowo, jednak nie uzyskał wymaganego ustawą poparcia mieszkańców.

Z pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 20 listopada 2015 r. wynika, że liczba mieszkańców Gminy G. uprawnionych do głosowania według stanu na dzień 30 września 2015 r. wynosiła 12321 osób. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum powinien - zgodnie z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym - uzyskać poparcie co najmniej 10 % mieszkańców uprawnionych do głosowania. W sprawie liczba prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek nie powinna być mniejsza niż 1233 podpisy.

Komisarz stwierdził, że przy czynnościach sprawdzających poprawność danych złożonych na wykazach oparto na wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. (M.P z 2012 r., poz. 353), zgodnie z którymi na każdej karcie zgodnie z art. 14 ustawy o referendum lokalnym powinny zatem znajdować się:

a) informacje o przedmiocie referendum, o tym, że poparcia nie można wycofać, nazwiska i imiona członków grupy inicjatywnej oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania (wystarczy miejscowość) pełnomocnika,

b) imię i nazwisko osoby udzielającej poparcia podane w pełnym brzmieniu,

c) adres zamieszkania obejmujący miejscowość, nazwę ulicy i numer domu oraz numer posesji,

d) poprawny numer ewidencyjny PESEL,

e) podpis osoby popierającej inicjatywę.

W przypadku zakwestionowania poparcia z powodu więcej niż jednej wady podpis wadliwy zaliczany był do najwcześniej z wymienionych grup.

Dokładne ustalenia weryfikacji podpisów (wskazane w protokole wewnętrznym z dnia 4 lutego 2016 r.) były następujące:

weryfikacji poddano 1.490 pozycji figurujących na 181 poprawnych kartach zawierających dane osób popierających inicjatywę referendum;

za prawidłowe uznano dane 1.098 wyborców Miasta i Gminy G.;

za wadliwe uznane zostały 392 pozycje z których:

87 nie zawierało podpisu,

41 zawierało błędnie podane imię lub nazwisko,

-147 zawierało nieprawidłowe dane dotyczące adresu zamieszkania,

44 posiadało niepoprawny lub niepełny numer ewidencyjny PESEL,

39 obejmowało dane osób nieposiadających prawa wybierania do organów Miasta i Gminy G. (nie figurują w stałym rejestrze wyborców),

34 pozycje zostały wpisane drugi raz.

Komisarz Wyborczy wskazał, że zestawienie uchybień ze wskazaniem ich na poszczególnych kartach, w których uchybienia te występują zawiera tabela stanowiąca załącznik do postanowienia, będąca jego integralną częścią.

Komisarz Wyborczy ostatecznie ustalił, że 392 pozycje z przedstawionych 1490 uznaje za wadliwe. Wskazał, że dane wymienione w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym powinny być podane w sposób prawidłowy, dokładny i kompletny a jakiekolwiek odstępstwa w tym zakresie są niedopuszczalne. Wszystkie dane osobowe są ważne, muszą więc być kompletne, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Podpis i dane osobowe zostały tutaj ze sobą ściśle powiązane. W świetle art. 14 ust. 4 ustawy podpis nie egzystuje samodzielnie. Ma on na celu potwierdzenie prawidłowo wskazanych danych, które łącznie pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum.

Weryfikując przedstawione wykazy osób popierających zgłoszoną inicjatywę referendum wiele pozycji zostało wpisanych w sposób budzący wątpliwości i niedokładny. Spora ilość pozycji wpisanych podwójnie lub nawet potrójnie wskazuje, że podpisy były zbierane w sposób nierzetelny.

Komisarz Wyborczy uznał, że przedłożony wniosek zawiera uchybienia polegające na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, co uzasadnia jego odrzucenie na podstawie art. 22 ust. 4 i art. 24 ustawy o referendum lokalnym ze względu na niespełnienie wymagań przewidzianych w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy.

W dniu 19 lutego 2016 r. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej opisane postanowienie. Skargę wnieśli: K. U., J. C., K. B., O. K., M. K., Ł. R., M. W., P. W., G. W.

Skarżący wskazali, że Komisarz Wyborczy podczas weryfikacji 181 kart z podpisami ustalił, że zawierają one 1490 pozycji, przy czym ustalił, że spośród tych 1490 pozycji:

- 87 pozycji nie zawiera podpisu,

- 34 pozycje są powtórzone (wpisano po raz drugi),

- 39 pozycji obejmuje dane osób nie figurujących w rejestrze wyborców.

W związku z tym skarżący wyjaśnili, że Inicjatorzy Referendum uznają powyższe błędy w stosunku do tych 160 pozycji, których nie byli w stanie uniknąć ze względu na uliczny charakter zbiórki poparcia dla inicjatywy referendalnej oraz na zaangażowanie wielu osób w zbieranie podpisów. Zwrócili się jednak o ponowne sprawdzenie odrzuconych 34 powtórzonych pozycji z uwagi na ustalenie, czy nie pokrywają się one z pozycjami uznanymi za wadliwe ze względu na błędy w danych osobowych.

W ocenie skarżących (pozostałe) 1330 pozycji zawierają dane wskazane w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym potwierdzone poprawnym podpisem mieszkańców Gminy G. figurujących w rejestrze wyborców, przy czym:

- 1098 pozycji zawiera poprawne dane,

- 41 pozycji zawiera błędne imię i nazwisko,

- 147 pozycji zawiera nieprawidłowe dane adresu zamieszkania,

- 44 pozycje zawierają nieprawidłowy lub niepełny nr ewid. PESEL.

Wskazali, że weryfikacji poprawności złożenia podpisów przez mieszkańców Gminy G. figurujących w rejestrze wyborców dokonali upoważnieni pracownicy Delegatury Krajowego Biura Wyborczego przy uczestnictwie obserwatora – pełnomocnika Inicjatorów Referendum. Skarżący stwierdzili, że podczas weryfikacji danych osobowych zawartych na kartach - spośród 1490 pozycji uznali, że tylko 39 pozycji dotyczy osób nie figurujących w rejestrze wyborców. Wyjaśnili, że pełnomocnik Inicjatora Referendum podczas rozmowy z pracownikami dokonującymi weryfikacji podpisów uzyskał informację, że na podstawie udostępnionej przez Urząd Miasta i Gminy G. bazy danych są w stanie zweryfikować mieszkańca Gminy G. na podstawie nr PESEL lub imienia i nazwiska i adresu zamieszkania.

W dniu 19 stycznia pracownicy dokonujący weryfikacji podpisów omawiali sytuację, w której w numerze ewidencyjnym PESEL poprawne było tylko pierwszych 6 liczb wskazujących datę urodzenia. Już na podstawie tych danych w zestawieniu z czytelnym imieniem nazwiskiem byli w stanie zweryfikować, że podpis złożył mieszkaniec Gminy G. Niestety załącznik do postanowienia [...] nie zawiera informacji o ustaleniu faktu, że osoba udzielająca poparcia dla wniosku o przeprowadzenie referendum figuruje w rejestrze wyborców.

Karta uchybień nie zawiera także informacji o nieczytelnych wpisach oraz pozycjach budzących wątpliwości sprawdzających. Zestawienie wskazuje 392 uchybienia i tyleż samo pozycji zostało uznane za błędne. Oznacza to, że pozostałe dane figurujące w tych pozycjach były poprawne lub celowo po ustaleniu najdrobniejszego błędu dyskwalifikowano poprawność tego podpisu odstępując od dalszej weryfikacji.

Skarżący zwrócili zatem uwagę, że przy dokonywaniu czynności weryfikacji wpisów należało stosować orzecznictwo w podobnych sprawach. Powołali się przy tym na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 2178/12), który wskazał, że "Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2011 r. (III SW 10/11), podobnie jak w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2004 r. (III SW 42/04), wypowiedział się przeciwko nadmiernemu rygoryzmowi przy sprawdzaniu danych osobowych wyborcy uznając, że chodzi nie o to, aby osoba weryfikująca odręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby ta osoba mogła sprawdzić czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi ze spisu wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzania danych jest bowiem ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą. W konkluzji Sąd Najwyższy uznał, że wpis obywatela do wykazu osób udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on obywatela oznaczonego numerem PESEL, podanym w tym wykazie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że z celów i funkcji wykazów osób udzielających poparcia inicjatywie odwołania organu wykonawczego gminy wynika, że są one wyrazem publicznego politycznego prawa mieszkańców, którego zawężanie, poprzez nadmiernie rygorystyczne podejście do oceny prawidłowości udzielonego poparcia, oznacza naruszenie tego prawa. Prawidłowo udzielone poparcie wymaga wskazania numeru PESEL, numer ten znajduje się też w spisie wyborców. W obu zbiorach danych znajdują się informacje, które pozwalają na sprawdzenie czy osoba udzielająca poparcia inicjatywie referendalnej w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta) jest do tego uprawniona, czy podpis jest autentyczny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy chodzi o stwierdzenie czy osoba udzielająca poparcia jest mieszkańcem S. uprawnionym do udziału w referendum. Wpis danych do wykazu byłby zatem wadliwy, gdy z podanego nazwiska, imienia i adresu zamieszkania jednoznacznie wynikałoby, że nie dotyczy on wyborcy określonego numerem PESEL podanym w wykazie".

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał przy tym, że na karcie muszą znaleźć się wszystkie dane wymienione w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Wszystkie te dane osobowe są ze sobą ściśle powiązane i nie istnieją samodzielnie. Łącznie zaś pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum. Z tej przyczyny można uznać za prawidłowy jedynie podpis, któremu towarzyszą dane określone w tym przepisie. Stanowisko takie jest artykułowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym (por. K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wolters Kluwer Polska z 2007 r.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt 2327/11; wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 281/12; wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1044/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt SA/Wa 2309/13).

Dokonując weryfikacji złożonych kart upoważnieni pracownicy Delegatury Krajowego Biura Wyborczego zakwestionowali 392 pozycje na kartach poparcia z czego najwięcej (147) dotyczyło nieprawidłowych danych dotyczących adresu zamieszkania. Prawidłowo podany adres powinien zawierać nazwę miejscowości, nazwę ulicy, numer domu oraz - jeśli występuje numer mieszkania (podanie numeru lokalu dotyczy tylko budynków wielomieszkaniowych). Brak danych, podanie danych błędnych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powoduje uznanie złożenia poparcia w sposób wadliwy, bowiem podanie adresu zamieszkania stanowi jeden z ustawowych elementów poparcia.

Komisarz Wyborczy wskazał, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 2178/12), na które powołuje się w skardze pełnomocnik Inicjatora Referendum. Wskazał, że w wyroku tym Sąd stanął na stanowisku, że dla prawidłowej wykładni określenia "adres zamieszkania" użytego w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym nie wystarcza wykładnia literalna tego przepisu i konieczne jest jej uzupełnienie o wykładnię funkcjonalną i systemową. Sąd ten bowiem wyraźnie wskazał, że z celów i funkcji wykazów osób udzielających poparcie inicjatywie odwołania organu wykonawczego gminy wynika, że są one wyrazem publicznego politycznego prawa mieszkańców, którego zawężanie, poprzez nadmiernie rygorystyczne podejście do oceny prawidłowości udzielonego poparcia, oznacza naruszenie tego prawa. Tym samym już tylko wskazanie, że osoba o podanym imieniu i nazwisku oraz numerze PESEL podpisująca kartę poparcia jest mieszkańcem danej gminy, oznacza, że udzieliła ona prawidłowego poparcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku nie wyjaśnił jednak dlaczego wykładnia językowa tekstu ustawy jest niewystarczająca bądź prowadzi do nieracjonalnych konsekwencji czy też kłóci się z celem regulacji. Nie wyjaśnił też gdzie przebiega granica "nadmiernego rygoryzmu", którym nie należy się kierować przy weryfikacji podpisów czyli jakie błędy w adresie należy uznać za niebyłe. Zdaniem Komisarza Wyborczego właśnie obowiązek podania adresu zamieszkania mieszkańca gminy jest jednym z najistotniejszych elementów poparcia. Tylko bowiem mieszkańcy gminy mają prawo wzięcia udziału w referendum gminnym (gdy dana osoba jest zameldowana na terenie gminy, a tam nie mieszka, nie jest uprawniona do udziału w referendum i odwrotnie - osoba która mieszka na terenie gminy, a nie jest tam zameldowana, ma prawo wzięcia udziału w referendum).

Równie istotne są błędy dotyczące imienia, nazwiska i PESEL-u ponieważ te błędy w istocie uniemożliwiają weryfikację osoby deklarującej poparcie dla referendum. Pozostałych pozycji - jako oczywistych - skarżący nie kwestionuje. Dotyczy to braku podpisów w ogóle, osób wpisanych dwu lub trzykrotnie oraz osób nie figurujących w rejestrze wyborców.

Zgodnie z art. 22 ustawy o referendum lokalnym postępowanie przed Komisarzem Wyborczym w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego na wniosek mieszkańców zostaje wszczęte z chwilą przekazania Komisarzowi tego wniosku przez inicjatora referendum. Do wniosku dołącza się karty, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Rzeczą komisarza jest badanie czy złożona dokumentacja spełnia wymogi ustawowe. Komisarz nie kieruje się przy badaniu wniosku ani względami społecznymi czy też kryterium słuszności. Nie ustala też granicy "nadmiernego rygoryzmu", bo jest to niemożliwe bez narażenia się na zarzut naruszenia przepisów ustawy. Komisarz poddaje wniosek kontroli wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem. Zasada prawdy obiektywnej wymaga powiadomienia inicjatora referendum o wszczęciu postępowania weryfikacyjnego oraz o miejscu i terminie czynności sprawdzających - co w przypadku wniosku Inicjatora Referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy zostało wykonane. Inicjator Referendum uczestniczył w czynnościach weryfikacyjnych.

Reasumując, zdaniem Komisarza Wyborczego odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum z uwagi na niedające się usunąć uchybienia znajdowało uzasadnienie w przepisach art. 22 ust. 4 i art. 24 ustawy o referendum lokalnym.

Z uwagi na żądanie skarżącego zawarte w końcowej części skargi, Komisarz Wyborczy przedstawił Sądowi oryginały kart poparcia dołączonych do wniosku o referendum wraz z zestawieniem nieprawidłowości dla każdej karty oraz dokumentację będącą w posiadaniu Komisarza (protokół wewnętrzny z weryfikacji oraz odpis postanowienia z dnia 4 lutego 2016 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na wstępie należy wskazać, że kognicja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika z art. 26 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy w referendum lokalnym (gminnym) mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę m.in. w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl art. 3 ustawy w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy liczbę uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego (m.in. gminy) ustala się na podstawie danych z rejestru wyborców prowadzonego przez gminę na koniec kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum.

Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku grupy obywateli, której członkami są: B. K., C. J., K. O., K. M., R. Ł., U. K., W. P., W. G., W. P. i W. M. Ww. grupa obywateli, zwana Inicjatorem Referendum, wniosła o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania M. T.-G. Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji.

Pełnomocnikiem Inicjatora Referendum został ustanowiony K. W. U., który w dniu 12 stycznia 2016 r. przekazał Komisarzowi Wyborczemu – zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy – wniosek mieszkańców o przeprowadzenie ww. referendum gminnego wraz z informacją określoną w art. 13 ust. 1 i 3 ustawy oraz karty, zawierające podpisy osób popierających inicjatywę przeprowadzenia wskazanego referendum. Karty te zostały ponumerowane od nr 1 do nr 181 oraz opatrzone parafami Komisarza Wyborczego i pełnomocnika Inicjatora Referendum oraz pieczęcią Komisarza Wyborczego. Oznaczono na każdej z nich ilość pozycji zawierającej podpisy i ostatecznie ustalono, że łącznie zawierają 1490 pozycji zawierających podpisy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że obowiązkiem komisarza wyborczego, do którego złożono wniosek o odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego, jest sprawdzenie tego wniosku zarówno pod względem legalności jego złożenia (np. tożsamości informacji o przedmiocie referendum na karcie, na której zbierane są podpisy poparcia z treścią informacji podanej do publicznej wiadomości przez inicjatora referendum w trybie art. 13 ustawy), jak też prawidłowości spełnienia ustawowych wymagań, w tym aktualności i wiarygodności danych na kartach z podpisami poparcia (zob. komentarz do art. 24 ustawy o referendum lokalnym Czaplicki K. [w:] Czaplicki K., Dauter B., Kisielewicz A., Rymarz F., Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC 2007, http://sip.lex.pl).

Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem.

Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na to, że Komisarz Wyborczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że dokonując czynności sprawdzających poprawność danych złożonych na wykazach opierał się na uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P z 2012 r. poz. 353), przyjmując, że dane wymienione w art. 14 ust. 4 ustawy powinny być podane w sposób prawidłowy, dokładny i kompletny a jakiekolwiek odstępstwa w tym zakresie są niedopuszczalne.

W tym kontekście należy stwierdzić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela co do zasady pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyrokach: z dnia 25 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1544/08) oraz z dnia 13 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1044/06), a także z dnia 20 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 281/12), zgodnie z którym prawidłowo złożony podpis mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego stanowiący wyraz poparcia dla przeprowadzenia referendum lokalnego to nie tylko własnoręczny podpis, ale podpis złożony wraz ze wskazaniem danych osobowych podpisującego. Dla zidentyfikowania podpisującego potrzebne są bowiem często inne jeszcze dane osobowe. W tej sytuacji oba elementy, a mianowicie własnoręczny podpis i dane osobowe wzajemnie się uzupełniają i łącznie pełnią funkcję identyfikatora osoby, która poparła referendum.

Podkreślenia jednakże wymaga – na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 391/12) – że "przepisy ustawy referendalnej nie określają wyraźnie sankcji związanej z nieumieszczeniem na karcie poparcia inicjatywy referendalnej wszystkich danych osobowych, o których mowa w art. 14 ust. 4 ustawy. (...) Dokonując w tym zakresie wykładni powyższego przepisu należało mieć na względzie to, że art. 170 Konstytucji RP przyznaje członkom wspólnoty samorządowej prawo do decydowania w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty samorządowej, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego".

Należy w tym miejscu zauważyć, że dokonana przez organ wykładnia art. 14 ust. 4 ustawy – co podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – została oparta na wytycznych z uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. Uchwała ta jednak – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 2178/12) – stanowi akt prawa wewnętrznego skierowany do podmiotów wykonujących zadania związane z przeprowadzaniem referendów, czyli w rozpoznawanej sprawie Komisarza Wyborczego. Należy podkreślić, że wszelkie zabiegi interpretacyjne przepisów ustawy o referendum lokalnym (m.in. w oparciu o ww. uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej) nie mogą prowadzić do ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanego prawa do występowania z inicjatywą referendalną (art. 170 Konstytucji RP), lecz przeciwnie, winny być dokonywane w taki sposób, który nie przeszkodzi czy nie utrudni możliwości korzystania przez obywateli z tego prawa.

Zasadność odwoływania się do tak pojmowanej, prokonstytucyjnej interpretacji ustawy referendalenej potwierdza judykatura. Zarówno w powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r., jak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2012 r., Sądy te – odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02) - wskazały, że przepis art. 170 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Jednocześnie nakłada nań również obowiązek powstrzymywania się od takich działań legislacyjnych, które naruszałyby istotę prawa do wyrażania woli w drodze referendum przez każdego uprawnionego członka wspólnoty samorządowej. Zwrócono uwagę, że prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 Konstytucji RP) jest ujęte szerzej niż prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Prawo to jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Choć prawo to jest ujęte szeroko, dotyczy spraw o mniejszej wadze ogólnopaństwowej ale zarazem spraw mających zasadnicze znaczenie dla członków danej społeczności (a taki charakter ma niewątpliwie sprawa odwołania organu wykonawczego w gminie zwłaszcza w sytuacji, gdy w innym trybie ani mieszkańcy ani rada gminy do odwołania doprowadzić nie mogą). Skoro tak, to możność realizacji prawa do udziału w referendum ma także zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie.

Konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga zatem, by przepisy ustawy zwykłej regulujące tę materię interpretować w taki sposób, by nadmiernym, zbytecznym formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia – także w takim zakresie w jakim uprawnienie to obejmuje prawo do poparcia inicjatywy referendalnej, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W tym miejscu należy przywołać rozważania Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 sierpnia 2011 r. (sygn. akt III SW 10/11) dokonując interpretacji przepisów ustawy - Kodeks wyborczy w takim zakresie w jakim dotyczą one sposobu zbierania podpisów popierających poszczególne komitety wyborcze stwierdził, że "weryfikacja prawdziwości danych osobowych obywatela, który podpisał się na omawianym wykazie, następuje przez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez obywatela numeru PESEL. Numer PESEL każdego wyborcy będącego obywatelem polskim oraz pozostałe dane (imię, nazwisko i adres zamieszkania) znajdują się bowiem w spisie wyborców. Nie jest więc konieczne wpisanie danych osobowych do wykazu na tyle czytelnie, aby bez znajomości danych wynikających z rejestru wyborców można jednoznacznie ustalić imię, nazwisko i adres osoby udzielającej poparcia. Sytuacja jest bowiem odmienna niż w przypadku odczytywania danych osobowych wyłącznie na podstawie tekstu ręcznie napisanego przez wyborcę. Nie chodzi o to, aby osoba odczytująca odręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby ta osoba mogła sprawdzić, czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi z rejestru wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzenia danych jest bowiem ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia jest w rzeczywistości uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje numer PESEL zamieszczony w rejestrze wyborców i w ten sposób ograniczenie możliwości popełnienia oszustw. Dla osiągnięcia tego celu zbędne jest wymaganie pełnej czytelności danych osobowych podanych przez wyborcę w wykazie poparcia, może ono natomiast ograniczyć konstytucyjne prawa wyborcze obywatela niemającego czytelnego pisma ręcznego". Dlatego Sąd Najwyższy przyjął, że wpis danych osobowych do wykazu poparcia jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, akceptując w pełni przywołane powyżej stanowiska judykatury i prezentowany kierunek wykładni w odniesieniu do przepisów ustawy referendalnej uważa za stosowne podkreślenie, że wpisanie danych osobowych na liście osób popierających inicjatywę referendalną służyć ma możliwości zweryfikowania, czy podpisy tych osób są autentyczne i pochodzą od osób uprawnionych. Proces weryfikacji powinien doprowadzić do wyeliminowania ewentualnych oszustw oraz sytuacji, w których za skuteczne poparcie inicjatywy referendalnej uznano by podpisy osób nieuprawnionych. W związku z tym za bezwzględnie konieczne należy zatem uznać czytelne i bezbłędne wskazanie przez osobę składającą podpis na liście poparcia inicjatywy referendalnej numeru PESEL oraz podanie imienia i nazwiska w sposób umożliwiający identyfikację podpisującego.

W rozpoznawanej sprawie efektem podjęcia przez Komisarza Wyborczego czynności sprawdzających było stwierdzenie na 181 kartach poparcia dla omawianej inicjatywy referendalnej 1490 pozycji zawierających podpisy, z których za prawidłowe uznane zostało 1098 pozycji (danych wyborców miasta i gminy G.), natomiast za wadliwe uznane zostały łącznie 392 pozycje, z których:

- 87 nie zawierało podpisu;

- 41 zawierało błędnie podane imię lub nazwisko;

- 147 zawierało nieprawidłowe dane dotyczące adresu zamieszkania;

- 44 posiadało niepoprawny lub niepełny numer ewidencyjny PESEL;

- 39 obejmowało dane osób nieposiadających prawa wybierania do organów miasta i gminy G. (tj. osób, które nie figurują w stałym rejestrze wyborców);

- 34 pozycje zostały wpisane drugi raz.

Odnosząc się do wskazanych ustaleń Komisarza Wyborczego należy podkreślić, że dokonując oceny prawidłowości poparcia dla omawianej inicjatywy referendalnej należało w pierwszej kolejności ustalić czy osoba udzielająca poparcia posiada prawo wybierania (czynne prawo wyborcze), co musi być każdorazowo uwidocznione w rejestrze wyborców danej gminy. Z tego też powodu brak wpisania danej osoby do rejestru wyborców Gminy G. w oczywisty sposób eliminował prawo takiej osoby do skutecznego poparcia przez nią inicjatywy referendalnej. Takich przypadków w niniejszej sprawie odnotowano 39.

O wadliwości poparcia dla inicjatywy referendalnej także świadczą przypadki, gdy pomimo wpisania danych osobowych na kartach poparcia, nie zostały one opatrzone (własnoręcznym) podpisem osoby popierającej. W takim przypadku nie można bowiem przyjąć, że osoba zidentyfikowana poprzez wpisane dane osobowe w istocie wyraża wolę poparcia dla inicjatywy referendalnej. Takich przypadków na przedłożonych kartach poparcia odnotowano 87.

Za prawidłowe należało także uznać stwierdzone przez Komisarza Wyborczego przypadki powtórzenia udzielonego na kartach poparcia. Dokonana przez Sąd weryfikacja kart poparcia w tym zakresie wykluczyła sytuację, w której te same pozycje z prawidłowo wpisanymi danymi uznane zostałyby nawzajem - każda z nich z osobna za złożoną powtórnie z uwagi na tą drugą. Zdublowanych pozycji na kartach poparcia odnotowano 34.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań za prawidłowe należało uznać także zakwestionowanie przez organ przypadków, w których na karcie poparcia wpisano niepoprawny lub niepełny nr ewidencyjny PESEL. Należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że elementem koniecznym dla prawidłowego udzielenia poparcia inicjatywie referendalnej jest prawidłowe wskazanie numeru PESEL, gdyż to on właśnie pozwala z jednej strony na potwierdzenie istnienia osoby podpisującej się na karcie poparcia w spisie wyborców, a z drugiej strony pozwala na identyfikację tej osoby. Przypadków wadliwie wskazanego numeru PESEL odnotowano na karatach poparcia 44.

Natomiast Sąd – dokonując we własnym zakresie kontroli (weryfikacji) zakwestionowanych przez Komisarza Wyborczego podpisów poparcia z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości dotyczące kategorii: "błędnego adresu" oraz "imienia i nazwiska" – uznał, że w odniesieniu do niektórych z nich błędnie została zakwestionowana ich ważność.

I tak, spośród 147 pozycji zawierających stwierdzone przez Komisarza nieprawidłowości w danych dotyczących adresu zamieszkania Sąd przyjął, że 130 z nich zostało błędnie zakwestionowane przez organ.

W ocenie Sądu niepełne wskazanie na karcie poparcia "miejsca zamieszkania" osoby popierającej inicjatywę referendalną (tj. wpisanie skrótowo lub nieczytelnie miejscowości zamieszkania bądź wskazanie niepełnego adresu np. bez nr posesji czy mieszkania) albo wpisanie miejsca zamieszkania "niezgodnie" z adresem zameldowania (uwidocznionym w ewidencji ludności) – w sytuacji, gdy na podstawie innych danych można zidentyfikować tę osobę, jako uprawnioną do wybierania organów Miasta i Gminy G. – nie może niweczyć jej prawa do skutecznego poparcia dla lokalnej inicjatywy referendalnej. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, że wykładnia art. 14 ust. 4 ustawy nie może prowadzić do zbytniego formalizmu, który miałby utrudniać korzystanie z konstytucyjnie zagwarantowanych praw obywateli do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 Konstytucji RP).

Z tego powodu Sąd stwierdził ważność 129 podpisów zakwestionowanych przez Komisarza Wyborczego z uwagi na błędny adres zamieszkania.

Były to przypadki znajdujące się na następujących kartach i ich pozycjach:

|Nr karty |Nr pozycji |Nr karty |Nr pozycji |Nr karty |Nr pozycji |

|4 |1 |6 |1, 2 |12 |1 |

|16 |2 |20 |3 |22 |1, 2 |

|29 |3 |35 |2 |37 |1, 2, 3 |

|47 |5, 6 |50 |4 |51 |3, 5, 6 |

|53 |4 |65 |6 |73 |7 |

|78 |3 |79 |4 |81 |6 |

|83 |1 |86 |6 |87 |3 |

|93 |6 |95 |3, 4 |97 |6 |

|101 |1, 2 |102 |2, 5, 6, 9 |103 |10 |

|104 |1, 6, 7 |105 |10 |110 |4 |

|111 |6 |113 |10 |116 |1, 4, 5, 6 |

|118 |1, 3, 5, 6 |120 |4 |121 |8, 10 |

|122 |3 |125 |6 |127 |1, 2, 6 |

|130 |9 |131 |3, 6, 9 |132 |3 |

|133 |4 |135 |8 |136 |3, 4 |

|140 |2, 4 |141 |1, 2, 4, 5, 10 |143 |7, 8, 9 |

|147 |3 |148 |1, 2, 3, 4, 5, 9, 10|150 |3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,|

| | | | | |10 |

|152 |5, 8, 10 |153 |1, 2, 5 |154 |5 |

|156 |5, 6 |157 |8, 9 |167 |2 |

|168 |3, 10 |170 |1, 2 |171 |1, 2, 3, 5, 6, 7, 8,|

| | | | | |9, 10 |

|172 |1, 3, 5 |177 |10 |178 |8 |

|179 |9 |181 |1 |------ |------ |

Z kolei w celu sprawdzenia prawidłowości pozycji zakwestionowanych przez organ z uwagi na nieprawidłowości w "imieniu i nazwisku" osoby podpisującej się na karcie poparcia dla inicjatywy referendalnej, Sąd zobowiązał organ do przedstawienia w oparciu o numery PESEL listy imion i nazwisk przynależnych do danego nr ewidencyjnego i – po otrzymaniu od Komisarza Wyborczego "Zestawienia obejmującego dane osób, co do których zakwestionowano podpisy na listach poparcia z uwagi na nieprawidłowości co do ich imion i nazwisk" i dokonaniu weryfikacji tych danych - uznał, że spośród 49 pozycji zakwestionowanych przez organ z uwagi na nieprawidłowości w "imieniu i nazwisku" – 39 zostało prawidłowo uznane za wadliwe, natomiast 10 pozycji zostało nieprawidłowo zakwestionowanych.

Sąd uznał za prawidłowo zakwestionowane pozycje, w których imię i nazwisko nie zgadzało się z przypisanym w tej samej rubryce karty poparcia numerem PESEL, tj. było wpisane na tyle nieczytelnie, że nie można było odczytać i zidentyfikować imienia lub nazwiska osoby popierającej inicjatywę albo dotyczyło innej osoby z uwagi na wpisanie zupełnie innych personaliów danej osoby bądź wpisane niepoprawnie imię lub nazwisko osoby.

Sąd stwierdził natomiast, że w odniesieniu do 10 pozycji błędne było stwierdzenie przez Komisarza Wyborczego ich niepoprawności z uwagi na nieprawidłowości dotyczące imienia lub nazwiska. Były to bowiem pozycje na kartach poparcia, w których na podstawie przedstawionego numeru PESEL w zestawieniu ze wskazanym imieniem i nazwiskiem można było stwierdzić, że osoba posiadająca dany nr PESEL, która złożyła podpis na karcie poparcia, to ta sama osoba. W ocenie Sądu – z uwagi na specyficzny ("uliczny") charakter zbierania podpisów poparcia dla inicjatywy referendalnej – należało przyjąć za prawidłowo udzielone poparcie w tych przypadkach, w których - pomimo pewnej nieporadności osoby składającej podpis poparcia czy też charakteru pisma (stopnia jego czytelności) - można było w zestawieniu z numerem PESEL czy też złożonym własnoręcznym podpisem, zidentyfikować daną osobę popierającą inicjatywę referendalną z imienia i nazwiska.

Były to przypadki znajdujące się na następujących kartach i ich pozycjach:

|Nr karty |Nr pozycji |Nr karty |Nr pozycji |Nr karty |Nr pozycji |

|59 |1, 5 |71 |7 |125 |4 |

|135 |10 |140 |9 |146 |9 |

|151 |10 |170 |9 |180 |3 |

Reasumując, w wyniku dokonania ponownej weryfikacji poprawności podpisów na kartach poparcia dla wniosku o przeprowadzenie referendum Sąd uznał, że ważność złożonych podpisów w odniesieniu do 139 wymienionych pozycji na wskazanych kartach, została nieprawidłowo zakwestionowana przez Komisarza Wyborczego.

Mając powyższe na uwadze należy w tym miejscu zaznaczyć, że - jak przyjął w zaskarżonym postanowieniu Komisarz Wyborczy (na podstawie pisma Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia 20 listopada 2015 r.) - liczba mieszkańców Gminy G. uprawnionych do głosowania według stanu na dzień 30 września 2015 r. wynosiła 12.321 osób, co oznacza, że dla poparcia inicjatywy referendalnej liczba prawidłowo złożonych podpisów mieszkańców Miasta i Gminy G. uprawnionych do głosowania powinna być – zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy - nie mniejsza niż 1.233 podpisy.

W tej sytuacji skoro stwierdzona została przez Komisarza Wyborczego prawidłowość 1098 podpisów złożonych na kartach poparcia, a Sąd - po dokonaniu we własnym zakresie ponownej weryfikacji zakwestionowanych przez Komisarza podpisów poparcia - uznał, że w stosunku do 139 z nich nie było podstawy do uznania ich za wadliwie, to stwierdzić należy, że wniosek grupy mieszkańców gminy G. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania M. T.-G. Burmistrza Miasta i Gminy przed upływem kadencji - uzyskał poparcie 1237 osób, tj. 10,039% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, a w konsekwencji przekroczył wynikający z art. 4 pkt 1 ustawy 10% próg wymagany do realizacji ww. inicjatywy referendalnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.