II OSK 1110/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-12-08	
Data wpływu	2009-07-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Po 752/06	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 59; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Tezy
Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosownie do tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verdis przepis prawa materialnego, ma podstawę w tym, że art. 59 g ust. 5 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odsyła do odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 ust. 7 w zwiazku z art. 59 f ust. 1 powołanej ustawy Prawo budowlane.Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego i szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów ustawy Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzania kar administracyjnych w przepisach ustawy Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 752/06 w sprawie ze skargi G. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia od G. J. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] sierpnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1-3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie wymierzył inwestorowi G. J. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego budynku magazynowego na działce nr [...], [...] w miejscowości Ś. Gm. K., realizowanego na podstawie pozwolenia na wznowienie robót Nr [...] z [...] kwietnia 2002 r., jednocześnie zobowiązując inwestora do uiszczenia określonej kary w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że w toku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, iż na działce nr [...], [...] w miejscowości Ś. zlokalizowany jest budynek parterowy niepodpiwniczony o wym. zewn. 12,00 x 5,00 m. Realizację budynku rozpoczęto w 2001 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego budowa została wstrzymana, inwestor decyzją z [...] kwietnia 2002 r. uzyskał pozwolenie na wznowienie robót według zatwierdzonego projektu zamiennego na budowę budynku magazynowego. Inwestor nie zgłosił rozpoczęcia robót, budowę prowadził zaś bez wymaganego nadzoru. Inwestor nie składając wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu w zmieniony sposób. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono odstępstwa od warunków udzielonych w pozwoleniu na wznowienie robót (zmiany w elewacjach, podział wnętrza budynku na pomieszczenia, inny sposób użytkowania – obsługa stacji paliw, sprzedaż olejów, części samochodowych i rowerów). W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 6 czerwca 2006 r. i 27 lipca 2006 r. stwierdzono, że budynek nadal użytkowany jest w celach handlowych. Dlatego konieczne było nałożenie grzywny.

W zażaleniu od postanowienia G. J. zakwestionował wysokość nałożonej grzywny, twierdząc, że jest ekonomicznie nieuzasadniona, ponieważ wartość budynku na obecnym etapie robót wynosi 3.000 zł, a dochód inwestora w 2005 r. wyniósł 15.153,48 zł.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej została określona wysokość wymierzonej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego i w tym zakresie ustalił karę w wysokości 50.000 zł, w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.

W skardze na powyższe postanowienie G. J. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przedmiotowy budynek jest obiektem budowlanym, przed którego przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, twierdząc, że organ niewłaściwie określił kategorię obiektu budowlanego, według którego obliczono wysokość kary. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym postawionym na czas budowy stacji paliw z przeznaczeniem na cele gospodarcze, tj. przechowywanie narzędzi, materiałów oraz odzieży roboczej służących wyłącznie dla potrzeb prowadzonej budowy. Organy nadzoru błędnie przyjęły, że pomieszczenia obiektu są wykorzystywane na magazyn handlowy, bowiem na jego ścianie umieszczono tablicę "sprzedaż rowerów". Przedmiotowy budynek został wybudowany z pustaków, ma powierzchnię 72 m2 i w każdej chwili może zostać rozebrany. Nawet jeżeli przyjąć, że obiekt przeznaczony jest dla celów magazynowych, to brak jest podstaw do zaliczenia go do kategorii XVIII obiektów budowlanych. Obiekt ten należało zaliczyć do kategorii III obiektów budowlanych, tj. do niewielkich budynków takich jak budynki gospodarcze co skutkować winno nałożeniem dziesięciokrotnie niższej kary.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 752/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 59g ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane do kar, o których mowa w ust. 1 tego przepisu czyli wymierzonych na podstawie art. 59f ust. 1, mającego zastosowanie w sprawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.). Zgodnie z art. 68 § 1 powołanej ustawy zobowiązanie podatkowe o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Odnosząc reguły wskazanego przepisu do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przyjąć należało, że obowiązek, od którego liczyć należało początek trzyletniego terminu, powstał z końcem roku kalendarzowego roku w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Obowiązek zapłaty kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powstaje bowiem z dniem zaistnienia tego zdarzenia, co wynika z analogii do przepisu art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala na przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu w sierpniu 2002 r. (protokół oględzin obiektu budowlanego z 23 kwietnia 2004 r.), a więc początek wskazanego terminu rozpoczął bieg 1 stycznia 2003 r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z [...] sierpnia 2006 r. ustalająca zobowiązanie do zapłaty kary została doręczona inwestorowi 21 sierpnia 2006 r. a więc po upływie trzyletniego okresu.

Sąd podkreślił, że zobowiązanie o jakim mowa powyżej nie powstało w związku z wydaniem i doręczeniem wcześniejszego postanowienia tego samego organu z 30 września 2005 r., gdyż to postanowienie zostało uchylone w całości postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] grudnia 2005 r. i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Oznacza to, że decyzja organu I instancji kształtująca obowiązek zapłaty kary nie została poddana jedynie korekcie co do wysokości, lecz całkowicie wyeliminowana.

Pierwsze zobowiązanie kształtujące i wywołujące skutek opisany w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej powstało zatem 21 sierpnia 2006 r.

W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 5 Prawa budowlanego w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu:

1) przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 21 § 1 pkt 1 i 2, art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne zarzucenie organowi obowiązku stosowania tych przepisów,

2) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1 i 5, art. 59f ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1a powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na mylnym rozumieniu treści przepisów.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie przeprowadził wykładni w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, a zwłaszcza brak wywodu, które przepisy należy stosować bez zmian, czy też należy je modyfikować przenosząc do stosowania w Prawie budowlanym. Wywodził, że decyzja ustalająca zobowiązanie podatkowe wydawana jest z urzędu, a nie na wniosek. Podatnik nie może ponosić negatywnych następstw opieszałości organu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest wyłącznie na wniosek inwestora. Wobec tego organ nadzoru budowlanego może jedynie wpłynąć na inwestora samowolnie użytkującego obiekt budowlany, by ten wywiązał się z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie wydając postanowienie o nałożeniu na niego kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego.

Skoro zatem decyzje o pozwoleniu na użytkowanie są wydawane na wniosek (w odróżnieniu od decyzji ustalających zobowiązanie podatkowe wydawanych z urzędu), to twierdzenia sądu (analogiczne do postępowania o ustaleniu zobowiązania podatkowego), że wymierzenie kary powinno być doręczone użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym "przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego" są całkowicie dowolne.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie mogą ulec przedawnieniu czynności organu, które od niego nie zależą, a są jedynie wynikiem działań faktycznych i prawnych strony – inwestora. Fakt bezczynności strony w postępowaniu na żądanie strony, o jakim mowa w art. 64 § 1 k.p.a. nie powoduje przedawnienia tego postępowania. Przedawnienie może powstać jedyne na skutek bezczynności organu, gdy ten był zobligowany do działania z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.) "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Artykuł 57ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga rozważenia co do wspólnej lub różnej materii w regulacji tych przepisów co pozwoli na przeprowadzenie wykładni przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania. Przedmiotem regulacji art. 59f ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane jest wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości budowy prowadzonej niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz sposób wyliczenia wysokości wymierzonej kary. Wspólnym elementem regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest wymierzenie kary za naruszenie obowiązków przez inwestora, w zakresie regulacji art. 57 ust. 7 przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaś w zakresie regulacji art. 59f ust. 1 za stwierdzone nieprawidłowości prowadzenia budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ten przedmiotowo wspólny element regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest podstawą do przyjęcia, że w zakresie regulacji wysokości wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 należy stosować wprost art. 59f ust. 1 co do wyliczenia wysokości wymierzonej kary, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 57 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane stanowi "Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 (...)". Artykuł 59f ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane reguluje podstawę do wymierzenia kary, sposób ustalenia wysokości wymierzenia kary oraz następstwa w przypadku wymierzenia kary (art. 59f ust. 6 tej ustawy). Artykuł 59f ust. 1 nie reguluje formy wymierzenia kary, trybu przymusowego wykonania kary. Regulacja tej materii zawarta jest w art. 59g powołanej ustawy – Prawo budowlane. Według art. 59g "Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa (ust. 1). Wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek banku tego urzędu (ust. 2). W przypadku nieuiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 3). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków, o których mowa w ust. 3, jest wojewoda (ust. 4). Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie (ust. 5). Organ właściwy do wydania, zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia niezwłocznie przesyła kopię wydanego postanowienia właściwego wojewodzie (ust. 6)". Ograniczony zakres regulacji w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane powoduje, że odesłanie do odpowiedniego stosowania w art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59g powołanej ustawy – Prawo budowlane. Artykuł 59g ust. 5 stanowi "Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie". Dział III Ordynacji podatkowej zawiera regulację materialnoprawną, której zakres przedmiotowy materii uregulowanej obejmuje: powstanie zobowiązania podatkowego (Rozdział 1), odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta (Rozdział 2), zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych (Rozdział 3), terminy płatności (Rozdział 4), zaległość podatkowa (Rozdział 5), odsetki za zwłokę i opłata promulgacyjna (Rozdział 6), wygaśnięcie zobowiązania podatkowego (Rozdział 7), ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (Rozdział 7a), przedawnienie (Rozdział 8), nadpłata (Rozdział 9). To częściowe wyliczenie regulacji wskazuje, że odesłanie do stosowania odpowiedniego Działu III Ordynacji podatkowej jest podstawą do przyjęcia, że przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się wprost a odpowiednio, a też należy wyłączyć ich stosowanie przy wymierzaniu kary pieniężnej.

Rozpoznając w granicach skargi kasacyjnej należy dokonać wykładni stosowania Działu III Rozdział 8 Przedawnienie. Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Według art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej "Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia. Zasadnie w skardze kasacyjnej wywodzono, że na inwestorze ciąży obowiązek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 1 powołanej ustaw – Prawo budowlane), który stanowi wezwanie do przeprowadzenia przez właściwy organ obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (art. 57 ust. 6 powołanej ustawy – Prawo budowlane). Jeżeli brak jest złożenia tego wniosku ustalenie naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy – Prawo budowlane należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 powołanej ustawy – Prawo budowlane odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie do odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 art. 7 w związku z art. 59f powołanej ustawy – Prawo budowlane. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego, szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzenia kar administracyjnych w przepisach ustawy – Prawo budowlane.

W zaskarżonym wyroku Sąd stosując odpowiednio art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie uwzględnił w wykładni art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który ma znaczenie dla jego odpowiedniego stosowania w razie naruszenia przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.