Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A. sp. z o.o. z siedzibą w [....] w sprawie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku A. K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. K. sumę pieniężną w wysokości 100 zł /słownie: sto złotych/ IV. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2019 r. A. K. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do "A" sp. z o.o. z/s w [...] (dalej również jako "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej domagając się udzielenia odpowiedzi na pytania:

1. ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?;

2. czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Spółce czy też kontrolę biletów realizuję podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny zwrócił się o wskazanie:

a) nazwy i adresu tego podmiotu,

b) okresu na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,

c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów ryczał itd.). W sytuacji gdy umowę zawarto z więcej niż jednym podmiotem, zwrócił się, aby informacje dotyczyły każdego z nich;

3. Zawnioskował o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, a jeżeli stosowanych jest kilka wzorów zażądał przesłania każdego z nich.

Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie odpowiedzi, pocztą tradycyjną, na podany adres.

Pismem z dnia (...) września 2019 r. Skarżący złożył do Spółki ponaglenie.

Wobec braku odpowiedzi na wniosek Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarga ta wpłynęła do siedziby Spółki w dniu (...) października 2019 r., zaś do Sądu wpłynęła dnia (...) grudnia 2019 r. wraz z wnioskiem Skarżącego o wymierzenie grzywny z tytułu nieprzekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy. Spółka przedmiotową skargę przekazała do Sądu dopiero dnia (...) czerwca 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym).

W skardze na bezczynność Skarżący zawnioskował o:

1. uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

2. zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."),

3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.p.a.)

4. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5. rozpoznania sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym),

6. zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 P.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyjaśnił, że mimo złożonego ponaglenia Spółka nie udostępniła wnioskowanej informacji. Tymczasem jest ona podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, wykonuje bowiem zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną. Wskazał, że czasokres bezczynności Spółki pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący, co uzasadnia przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej z tego tytułu.

W odpowiedzi na skargę Spółka wyjaśniła, że w 100% jest podmiotem prywatnym i żadna jednostka samorządu terytorialnego nie ma w niej udziałów. Z tej przyczyny Spółka uznała, że nie jest zobowiązana do udzielenia wnioskowanych informacji Skarżącemu, jako osobie prywatnej. Dodatkowo wnioskowane informacje dotyczą kwestii związanych z wewnętrzną organizacją firmy i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Dodatkowo Skarżący mieszka w M. a Spółka nie utrzymywała z nim kontaktu. Wyjaśniła, że firma działa jedynie na drogach lokalnych powiatu rzeszowskiego. Dlatego po otrzymaniu pisma od Skarżącego Spółka uznała je za omyłkowe. Dopiero po wezwaniu z Sądu i konsultacji z prawnikiem, okazało się że obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy także Spółki. W tej sytuacji Spółka niezwłocznie, udzieliła Skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Dodatkowo zawnioskowano o nienakładanie grzywny, gdyż zdaniem Spółki, Skarżący wykorzystuje nieznajomość przepisów przez podmioty gospodarcze, w tym i przez nią.

Do odpowiedzi na skargę dołączone zostało pismo z dnia (...) czerwca 2020 r., stanowiące odpowiedź na wniosek z (...) lipca 2019 r. Wyjaśniono w nim, że kontrole w firmie są prowadzone wewnętrznie przez osoby wyznaczone do tego. Kierowcy są zobowiązani do kontrolowania każdego z pasażerów, dodatkowo pasażerowie są wpuszczani i wypuszczani do autobusów tylko przednimi drzwiami, co ułatwia kontrolę biletów. Takie rozwiązanie zredukowało koszty jakie Spółka ponosi na co dzień, a także usprawniło i upłynniło funkcjonowanie firmy. Kontrole prowadzą także szefowie firmy. Spółka wyjaśniła wnioskodawcy, że pierwsze jego pismo uznała za omyłkowe, ponieważ różnica kilometrów między miastami jest dosyć duża. Firma działa wyłącznie na lokalnych drogach, a M. to miasto do którego nigdy nie miała żadnego planowanego kursu i nigdy nie miała z wnioskodawcą kontaktu. Wskazała, że jest podmiotem w 100% prywatnym, żadna jednostka samorządu terytorialnego nie ma w spółce jakichkolwiek udziałów, uważała że nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznych . Nadto wnioskowane informacje dotyczą wyłącznie kwestii związanych z wewnętrzną organizacją przedsiębiorstwa i można je określić jako tzw. tajemnicę przedsiębiorstwa. Dopiero po otrzymaniu wezwania z WSA i kontakcie z prawnikiem odpowiedź została udzielona. Spółka przeprosiła za zwłokę.

Zarządzeniem z dnia 9 września 2020 r. Sąd wezwał Spółkę do wyjaśnienia czy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego lub potwierdzenia zgłoszenia przewozu o jakich mowa w art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2475 ze zm.) oraz czy posiada uprawnienie do otrzymywania finansowanych z budżetu państwa dopłat do przewozów w rozumieniu art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. 2018, poz. 295 ze zm.), a jeżeli tak, to na której podstawie z wymienionych w ust. 4 tego artykułu: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 122 ze zm.), 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych; 3) zawarła umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

W piśmie z dnia (...) września 2020 r. Spółka wyjaśniła, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie publicznego transportu zbiorowego, tj. na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Spółka posiada uprawnienia do otrzymywania dopłat finansowych z budżetu państwa do przewozów w rozumieniu art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego na podstawie:

1. posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym,

2. stosowania kas rejestrujących posiadających pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych;

3. zawarcia umowy z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. - zwana dalej: "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa Się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust, 1 u.d.i.p. (por. i. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji - art. 4 ust. 3 u.d.i.p..

Zdaniem Sądu, skarżona Spółka jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotem zobligowanym przez ustawodawcę do udostępnienia informacji publicznej. W myśl powołanego wyżej przepisu u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jest w szczególności jednostka organizacyjna, która wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Wyjaśnić przyjdzie, że choć Spółka jak wyjaśnia w piśmie z dnia (...) czerwca 2020 r. kierowanym do WSA, jest przedsiębiorcą bez majątkowego udziału Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego, to jako podmiot administracji w znaczeniu funkcjonalnym dysponuje majątkiem publicznym w formie dopłat do biletów ulgowych. Spółka w piśmie z dnia (...) września 2020 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu wyjaśnia bowiem, że jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p., posiada uprawnienia do otrzymywania z budżetu Państwa dopłat do przewozów w rozumieniu art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 295) oraz do zawarcia umowy z samorządem województwa w sprawie przekazania dopłat do przewozów. Te cechy aktywności Spółki wpisują się w zakres normy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Takie też stanowisko obecnie dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czego przykładem są w szczególności poglądy NSA wypowiedziane w wyrokach: z 17 października 2013 r., OSK 952/13; z 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 (wszystkie opubl. w CBOSA).

Również ocena pytań skierowanych do Spółki nakazywała uznać zasadność twierdzeń strony skarżącej o bezczynności tego podmiotu w udzieleniu żądanej informacji publicznej. Otóż z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wskazany przepis wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych (informacja odnosi się do faktów) za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą.

Skierowane przez Skarżącego do Spółki pytania dotyczą sprawy sposobu organizacji kontrolowania ponoszenia odpłatności za przejazd autobusami, a więc tego obszaru działalności przedsiębiorstwa, która ma ścisły związek z uzyskiwanymi dopłatami z budżetu samorządu województwa. Dlatego należało przyjąć, iż żądane przez skarżącego informacje o : 1) liczbie osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez Spółkę, 2) zatrudnienia kontrolerów z zewnątrz, 3) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów, jako że dotyczą procesu organizowania kontroli biletów w ramach przewozów organizowanych przez Spółkę, to w konsekwencji posiadają też przymiot informacji publicznej.

Spółka w swych wyjaśnieniach skierowanych do WSA poinformowała Sąd o tym, że odpowiedziała wnioskodawcy na zadane pytania, a dowody tego załączyła do swego pisma. Sąd po przeanalizowaniu odpowiedzi skierowanej do Strony skarżącej w postaci pisma z dnia (...) czerwca 2020 r., nie mógł potwierdzić, iż Spółka w sposób pełny odpowiedziała wnioskodawcy na zadane pytania. Jako odpowiedź na zadanie pytanie można było potraktować wyłącznie informację o tym, że kontrole biletów są prowadzone przez pracowników w tym Szefów Spółki. Można z tego wywodzić, że kontroli biletów nie zlecono podmiotom zewnętrznym (pytanie nr 2). Jednocześnie przedmiotowe pismo w ogóle nie odnosi się do pozostałych poruszonych we wniosku skarżącego kwestii, jak to ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów (pytanie nr 1) oraz wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów (pytanie nr 3). Zatem, Spółka udzieliła skarżącemu pośredniej odpowiedzi, ale w sposób niepełny bo nieprzystający do pełnego zakresu zadanych pytań i wniesionych żądań. To zaś czyni sprawę bezczynności Spółki aktualną na chwilę orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi A.K..

Ponieważ w/w skarżący nie uzyskał od Spółki pełnej informacji publicznej objętej Jego wnioskiem z dnia (...) lipca 2019 r., a ponadto nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, to należało uznać za skargą, że Spółka pozostaje w stanie bezczynności. Stwierdzona przez Sąd bezczynność Spółki przyjmuje postać kwalifikowaną, tj. postać rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, uwzględnić należało czas trwania bezczynności, który licząc od chwili złożenia wniosku o dostęp, a dniem rozpoznania przez Sąd skargi na bezczynność wynosi około 15 miesięcy. Tak długi czas oczekiwania na realizację wniosku świadczy o oczywistej i ponadprzeciętnej obrazie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dodatkowo zważyć tu należy, iż Spółka przekazała skargę A.K. na swą bezczynność dopiero dnia (...) czerwca 2020 r. na skutek kierowanych do niej wezwań Sądu w sprawie o wymierzenie grzywny z tytułu nieprzekazania skargi sądowoadministracyjnej, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Sąd nie uznaje za usprawiedliwienie tej bezczynności nieznajomości u.d.i.p., bowiem Spółka jako podmiot profesjonalny, wykonujący zadania publiczne w sferze transportu publicznego, powinna znać powszechnie obowiązujące przepisy prawa, do których należy w/w ustawa.

W konsekwencji tych okoliczności uznać należało twierdzenia strony skarżącej o tym, że milczenie Spółki stanowi postać rażącego naruszenia prawa skarżącego dostępu do informacji publicznej. Sąd uznał też za zasadne przyznanie od Spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (100 zł.) na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. O wysokości przyznanej sumy zadecydował czas trwania bezczynności Spółki, fakt iż Spółka udzieliła skarżącemu niepełnej odpowiedzi oraz czas i środki, jakie Skarżący musiał zaangażować w sądowe rozstrzygnięcie powstałego sporu.

Rozpatrując opisany wniosek o dostęp do informacji publicznej Spółka będzie zobowiązana uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane w u.d.i.p. w terminie określonym w sentencji wydanego wyroku.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując nimi kwotę pokrytego wpisu sądowego.