Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia do zgodności z przepisami samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi M. C. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej B. S. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2012r. r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 40 i 42 ust. 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust 2, art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B. S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] lipca 2012r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu l instancji oraz:

- nakazał W. Ł., B. S. i J. Ł. spadkobiercom po zmarłym – L. Ł. - właścicielu nieruchomości zlokalizowanej przy ul. M. [...] w B., doprowadzenie - w terminie do dnia 30 kwietnia 2013r. – do zgodności z przepisami samowolnie dobudowanej części (o wym. ok. 7,15 x 3,78m oraz ok. 1,79 x 2,65 m) budynku mieszkalnego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami nr geod. [...] i [...] w tym celu zobowiązując:

1. w samowolnie rozbudowanej części budynku wykonać ścianę budynku (biegnąca wzdłuż granicy działki) jako ścianę oddzielenia pożarowego w klasie 60 minut odporności ogniowej według opinii rzeczoznawcy ds. ppoż. W. Ł. poprzez przyjęcie jednego z wymienionych wariantów robót tj.:

– osłonięcie ściany drewnianej ścianą murowaną wykonaną z cegły pełnej o grubości 12 cm na zaprawie cementowo-wapiennej i otynkowanej tynkiem cementowo – wapiennym;

– osłonięcie ściany drewnianej płytą warstwową spełniającą wymagania dla El 60 i posiadającą aktualne świadectwo dopuszczenia w budownictwie;

– osłonięcie ściany drewnianej od zewnątrz tynkiem cementowo – wapiennym na siatce i wewnątrz płytą gipsowo – kartonową;

2. zdemontować drewnianą szalówkę z murowanej ściany (przy granicy działki) w istniejącej wcześniej części budynku, oraz zabezpieczyć wystające części palne konstrukcji stropodachu poprzez pokrycie ich blachą.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., na podstawie pisma A. M., wszczął w dniu 15 maja 2001 r. postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku przy granicy działki zlokalizowanej w B., przy ul. M [...].

W toku postępowania ustalono, że właścicielem działki o nr [...] - zgodnie z wypisem z ewidencji gruntu z dnia [...] maja 2001r. - jest L. Ł. (zmarły w dniu 9 grudnia 2000r.). Dokonane w sprawie oględziny wykazały, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny parterowy z dachem wielospadowym. Ściana budynku biegnąca przy granicy z działkami nr [...] i [...] wykonana jest z materiału palnego - okładzina drewniana. Zasadnicza bryła budynku mieszkalnego wykonana została w 1956 roku (powierzchnia zabudowy 87m2), natomiast L. Ł. w latach 1980-1990 dobudował murowaną część budynku z przeznaczeniem na kuchnię

i pokój oraz ganek. Wymiary rozbudowanej części budynku wynoszą odpowiednio: 3,78 x 7,15m i 1,79 x 2,65m. Użytkująca budynek W. Ł., żona zmarłego L. Ł., nie okazała dokumentów świadczących o legalności wykonanej rozbudowy budynku.

Na postawie tychże ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia[...] czerwca 2001r. znak: [...], na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 42 ust. 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane, nakazał W. Ł. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] przy ul. M. [...] w B. wraz z wykonaniem czynności wymienionych w tej decyzji.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2001r. ([...]), na skutek odwołania W. Ł. i W. M., uchylił decyzję z[...] czerwca 2001r., a sprawę skierował do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, uzupełnił częściowo materiał dowodowy i decyzją z dnia [...] października 2001 r. (znak: [...]) nakazał W. Ł. w terminie do 30 kwietnia 2002r. doprowadzenie do zgodności z warunkami technicznymi przedmiotowego budynku zobowiązując jednocześnie do wykonania określonych w decyzji czynności.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2001r. ( [...]).

NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, na skutek skargi W. Ł. wyrokiem z dnia 4 lipca 2002r. sygn. akt SA/Bk 62/02 uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Uwzględniając powyższy wyrok PWINB w B. decyzją z [...] września 2002r. ([...]) uchylił decyzję z dnia [...] października 2001r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu ponownych oględzin w sprawie, decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. znak: [...] mocy art. 66 ust. 3 ustawy z 1994r. Prawo budowlane, nakazał W. Ł. usunięcie istniejących nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku mieszkalnym poprzez wykonanie - w terminie do dnia 30 kwietnia 2003r. – określonych czynności.

Odwołanie od tej decyzji złożyła W. Ł. podkreślając, że właścicielem nieruchomości przy ul. M. [...] w B. jest jej nieżyjący mąż L. Ł.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r. ([...]), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, zawiesił rozpatrzenie wniesionego odwołania do czasu ustanowienia przez sąd cywilny spadkobierców prawnych po zmarłym L. Ł., zobowiązując jednocześnie W. Ł. do wystąpienia w terminie do 30 czerwca 2003r. do sądu cywilnego o ustanowienie spadkobierców nieruchomości. Zobowiązana w wyznaczonym terminie nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem.

W dniu 20 grudnia 2010r. W. M. wystąpił do organu II instancji o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ pismem z 28 grudnia 2010r. ponownie zwrócił się do W. Ł. o przedłożenie ustanowionych przez sąd cywilny spadkobierców po zmarłym L. Ł. W odpowiedzi na powyższe B. S. (córka W. Ł.) poinformowała organ, że spadkobiercy L. Ł. nie zostali do chwili obecnej ustaleni.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011r. organ II instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] lutego 2011r. ( [...]) uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, celem uzupełnienia materiału dowodowego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. Departamentu Obsługi Mieszkańców z wnioskiem o wskazanie kręgu osób uprawnionych do spadku po zmarłym L. Ł., wraz z adresami ich zamieszkania oraz przeprowadził ponowne oględziny dokonując uzupełniających pomiarów. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012r. ([...]) nakazał W. Ł., B. S. i J. Ł. spadkobiercom L. Ł.– właściciela nieruchomości przy ul. M. [...] w B. wykonanie wymienionych w sentencji czynności, określając przy tym termin ich wykonania.

Z decyzją tą nie zgodziła się B. S. i odwołując się od niej podkreśliła, że kontrolowany budynek jest od dwóch lat jest pustostanem, w którym nikt nie mieszka, nadającym się co najwyżej do rozbiórki, a nie do zamieszkania. Za niezrozumiałe uznała jednocześnie skierowanie do niej decyzji nakazowej w sytuacji, gdy nie jest ona prawnym spadkobiercą właściciela Ł.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu l instancji i nakazał W. Ł., B. S. i J. Ł. spadkobiercom po zmarłym – L. Ł. - właścicielu nieruchomości zlokalizowanej przy ul. M. [...] w B., doprowadzenie - w terminie do dnia 30 kwietnia 2013r. – do zgodności z przepisami samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami nr geod. [...] i [...] w tym celu zobowiązując ich wykonania opisanych na wstępie uzasadnienia - robót. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podkreślił, że kontrolowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, a więc istnieją podstawy do nakazania wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia kontrolowanego budynku do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Jednocześnie organ przyznał, że decyzja pierwszoinstancyjna wymagała skorygowania, tj. sprecyzowania zakresu nakazanych robót oraz zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku wniosła B. S. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Podkreśliła, że sprawa następców prawnych L.Ł. nie została do chwili obecnej uregulowana prawnie, a Urząd Miejski nie jest organem uprawnionym do wskazywania takich osób, jak uczyniono w niniejszej sprawie.

W tych okolicznościach skoro skarżąca nie jest, jak podkreśliła, spadkobierczynią właściciela kontrolowanego budynku do skierowanie do niej decyzji nakazowej nie miało podstaw prawnych.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), dalej cytowanej: p.p.s.a).

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną decyzją z dnia [...] października 2012r., działając w oparciu o art. 40 i 42 ust. 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2, art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał W. Ł., B. S. i J. Ł. - spadkobiercom po zmarłym – L. Ł. - właścicielu nieruchomości zlokalizowanej przy ul. M.

w B., doprowadzenie do zgodności z przepisami samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami nr geod. [...] i [...], zobowiązując ich do wykonania określonych czynności.

Jak wynika z treści powołanego art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, decyzja nakazująca dokonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami może być adresowana wyłącznie do inwestora, właściciela lub zarządcy. Ustawodawca wymieniając te właśnie podmioty przesądził tym samym, że organy administracji prowadzące w tym zakresie postępowanie administracyjne zobowiązane są do ustalenia adresatów obowiązków jedynie wśród tych osób.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na śmierć właściciela kontrolowanego budynku – L. Ł., cały ciężar obowiązków związanych

z doprowadzeniem tego budynku do stanu zgodnego z przepisami organ nałożył na W. Ł., B. S. i J.Ł.– jako spadkobierców zmarłego właściciela. Przy czym, co istotne, krąg osób uprawnionych do spadku organ I instancji ustalił we własnym zakresie, posługując się w tym celu informacją przekazaną przez Urząd Miejski w B. w dniu 15 czerwca 2011r. Takie działanie organu w zakresie ustalenia danych osób będących potencjalnymi spadkobiercami właściciela budynku, nie znajduję - w ocenie Sądu – podstawy prawnej.

W doktrynie i orzecznictwie administracyjnym istnieje bowiem zgoda, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, a jedynie do sądów powszechnych. Organy nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać komu przysługują prawa majątkowe wchodzące w skład masy spadkowej, a następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane w postępowaniu administracyjnym według przepisów prawa cywilnego (E. Niezbecka [w:]A.Kidyba (red.) Komentarz do art. 922 Kodeksu cywilnego – Kodeks cywilny. Komentarz. Tom IV. Spadki, opubl.

w LEX oraz wyrok NSA w Warszawie z 16.01.2002r. sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003, nr 2, poz. 64, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.05. 2012r. II SA/Bk 44/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 19.02.2013r. II SAB/Lu 118/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

W przypadku zatem konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Do czasu zaś uzyskania stwierdzenia nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia nie ma podstaw do traktowania jakiekolwiek osoby jako spadkobiercy. Wobec powyższego oraz wyrażonego w art. 925 kc domniemania, że osoba która uzyskała stwierdzenia nabycia spadku, jest spadkobiercą, należy stwierdzić, iż postanowienie właściwego sądu powszechnego w przedmiotowej kwestii albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia są wyłącznymi dokumentami poświadczającymi przymiot spadkobiercy i następstwa prawnego.

W szczególności dla ustalenia spadkobierców nie jest wystarczające oparcie się przez organ, jak uczyniono w niniejszej sprawie, na informacjach uzyskanych od instytucji publicznych.

Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym L. Ł. - właścicielu kontrolowanej nieruchomości uniemożliwiał organowi prawidłowe ustalenie kręgu spadkobierców, na których, zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, organ mógłby nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie Sądu skoro następstwo prawne po zmarłym właścicielu nieruchomości nie zostało do chwili wydania kontrolowanej decyzji udokumentowane – w sposób wynikający z art. 1025 § 2 kc – to organ nie miał podstawy prawnej do wydania merytorycznej decyzji w stosunku zarówno do skarżącej, jak i pozostałych osób wskazanych w decyzji. W zaistniałych okolicznościach organ nie miał zatem innego wyjścia jak zastosować ponownie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a więc zawiesić postępowanie do czasu ustalenia prawnych spadkobierców zmarłego L. Ł. Jak wynika zaś z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013r. stosowny wniosek o stwierdzenie nabycia spadku został już złożony do Sądu Rejonowego w B. Rzeczą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zatem zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu wydania orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ będzie musiał też uwzględnić fakt, iż po zamknięciu rozprawy sądowej zmarła W. Ł., a więc przed wydaniem merytorycznej decyzji konieczne będzie ustalenie również jej następców prawnych. Przy czym należy podkreślić, że w sytuacji gdyby spadkobiercy, pomimo stosownego wezwania, nie wykazali inicjatywy we wszczęciu takiego postępowania, organ stosując art. 100 § 1 kpa może sam wystąpić do właściwego sądu z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej stronie. Wymaga to jednak prawidłowego oznaczenia wnioskodawcy. Jak podkreślił, bowiem tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 maja 2012r. II SA/Bk 44/12, fakt, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie posiada zdolności sądowej nie wyklucza możliwości skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Należy jednak pamiętać, że państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, jako statio fisci, działa w ramach swych zadań w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa.

Wobec opisanych wyżej nieprawidłowości w zakresie ustalenia stron postępowania, a w konsekwencji naruszenia zasad postępowania administracyjnego mogących mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy, przedwczesne jest – zdaniem Sądu - wypowiadanie się w przedmiocie właściwego zastosowania przepisu art. 40 i 42 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. W tym stanie sprawy organy orzekające winny w pierwszej kolejności ustalić bezspornie krąg stron postępowania, aby następnie wypowiedzieć się merytorycznie, co do możliwości nakazania doprowadzenia kontrolowanego budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i prawidłowo je stosować.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).

O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r. Nr 461). Obejmują one opłatę za czynności adwokackie w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23 % stawki w kwocie 55, 20 zł.

Końcowo wyjaśnić należy, iż Sąd nie mógł uwzględnić zgłoszonego w dniu 12 września 2013r. wniosku pełnomocnika skarżącej o otwarcie na nowo rozprawy i zawieszenie postępowania, albowiem zgodnie z art. 124 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, śmierć uczestnika postępowania nie wstrzymuje wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiła po zamknięciu rozprawy. Taka też sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.