Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 28/15 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Starosty M. w przedmiocie uwierzytelnienia dokumentów geodezyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Rzeszowie; 2. zasądza od J. K. na rzecz Starosty M. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę J. K. na bezczynność Starosty M. w opisanym w sentencji przedmiocie i zobowiązał organ do opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego skarżący zrealizował prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami w określonym tamże terminie, stwierdził że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku podał, że w dniu 13 stycznia 2015 r. skarżący zawiadomił o zakończeniu prac geodezyjnych i złożył w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. operat techniczny z wykonania inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z przyłączami położonymi na działce [...] w C. Gmina C. Operat został wpisany do ewidencji materiałów PZGiK w dniu 19 stycznia 2015 r. W tym samym dniu zwrócono skarżącemu dołączone do operatu dokumenty, stwierdzając iż nie zostały one przekazane do uwierzytelnienia na formularzu określonym rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 914), dalej rozporządzenie. Starosta M. pismem z dnia 2 lutego 2015 r., odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieopatrzeniu powyższych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi i uzależnieniu tej czynności od uiszczenia opłaty. Jak dalej stwierdził Sąd meriti: "w międzyczasie wykonawca prac geodezyjnych złożył stosowny wniosek o uwierzytelnienie, zaś organ po naliczeniu stosownych opłat nałożył odpowiednie klauzule na materiałach wynikowych i przekazał je wykonawcy". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. K. dowodził bezczynności organu, wskazując na naruszenie przezeń przepisów art. 6, art. 7, art. 35 § 2 K.p.a., nadto art. 12b ust. 5, art. 12 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej cytowanej jako ustawa, wywodząc że opatrzenie klauzulami spornych dokumentów następuje z urzędu, a nie na wniosek, że czynność ta nie podlega opłacie, że błędny jest pogląd, wedle którego dokumentacja sporządzana dla potrzeb budownictwa nie podlega uwierzytelnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podając że sporne materiały zostały dołączone do operatu technicznego "luzem", dlatego naliczył opłatę, którą skarżący uiścił odbierając uwierzytelnione dokumenty. Dalej przedstawił prawidłowy, jego zdaniem, przebieg postępowania w spornej materii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w części rozważającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku podkreślił, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę strony poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub czynności opisanych w tych przepisach. Przepis art. 35 § 1 i 2 K.p.a. zastrzega termin załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ temu terminowi uchybił, gdyż nie wykonał obowiązku zawartego w art. 12b ustawy. Zgodnie z brzmieniem znowelizowanego przepisu art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych zgłasza te prace przed ich rozpoczęciem właściwemu staroście, który w terminie 10 dni uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1 ustawy. Wykonawca prac zawiadamia organ o zakończeniu prac i utrwala wynik weryfikacji w protokole. Pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 12b ust. 5 ustawy przyjęcie do zasobu organ potwierdza wpisem do ewidencji i opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac je realizuje, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy. Zatem przepis ten rodzi dwa obowiązki: wpisu do ewidencji i opatrzenia dokumentów klauzulą. Czynności te należy wykonać niezwłocznie, bo szczególnego terminu ustawa nie przewiduje. Starosta M. nie zrealizował tych obowiązków, wadliwie żądając opłaty za uwierzytelnienie dokumentów. Zatem skarga okazała się zasadna, dlatego Sąd zobowiązał organ do dokonania opisanej wyżej czynności, jednocześnie stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W podstawie prawnej wyroku przytoczył art. 149 § 1, art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Starosta M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy polegała ona oddaleniu, jako że nałożony przez Sąd meriti obowiązek nie może zostać wykonany bez współdziałania skarżącego,

2) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 12b ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązkiem organu jest opatrzenie dokumentów przyjętych do zasobu odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy, w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie,

b) § 2 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

c) § 2 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

d) § 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Na tych podstawach organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne, przede wszystkim dlatego, że materiały przeznaczone dla klienta skarżącego zostały opatrzone klauzulami na jego wniosek. Nadto błędnie przyjął, iż organ winien działać tu z urzędu i nie pobierać opłaty. Z zasady pobierana jest opłata za uwierzytelnianie dokumentów, której reguły wynikają z art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy. Konieczność przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do zasobu nie jest jedynym warunkiem koniecznym do opatrzenia ich odpowiednimi klauzulami. Pozostałe wynikają z przepisów rozporządzenia z dnia 8 lipca 2014 r. Wedle brzmienia jego § 2 ust. 2 uwierzytelnianie następuje na wniosek. Przedłożone "luzem" materiały nie wchodzą w skład operatu technicznego i nie zostały przekazane na określonym przepisami formularzu. Przedłożona przez skarżącego mapa z wykonania inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z przyłączami zatem podlegała opatrzeniu klauzulą właściwą dla takiego dokumentu na wniosek i po uiszczeniu opłaty. Opatrzenie klauzulą w myśl art. 12b ust. 5 ustawy winno dotyczyć dokumentów zgodnych z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy. Obowiązujące od dnia 12 lipca 2014 r. nowe brzmienie ustawy w zakresie odpłatności jest spójne i dotyczy wszelkich czynności organu. W konsekwencji tych wywodów autor skargi kasacyjnej wyprowadził konkluzję, iż dokumentacja sporządzona na cele budowlane nie należy do katalogu dokumentów sporządzanych dla potrzeb postępowań administracyjnych, sądowych albo czynności cywilnoprawnych, a tym samym nie jest wymagane jej uwierzytelnianie. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok uznał za wadliwy. Tym bardziej, że jest on niewykonalny, skoro po pierwsze dokumenty te zostały opatrzone odpowiednimi klauzulami, nadto nie są w posiadaniu skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż większość jej zarzutów okazała się trafna, a zaskarżony wyrok się nie obronił.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach wymusiła rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, tym bardziej, że istota sprawy wywodzi się z przepisów postępowania. Zarzuty te okazały się zasadne. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego istniejącego przed dniem wniesienia skargi, aczkolwiek uwzględnia również okoliczności następujące w toku postępowania sądowego. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. W niniejszej sprawie nie jest okolicznością bezsporną, ani oczywistą i wykazaną dotąd, że organ pozostawał bezczynny przed wniesieniem skargi, a zatem że nie załatwił sprawy w terminie ustawowym. Zarówno w treści skargi kasacyjnej, w której uzasadnieniu powiada się o opatrzeniu złożonych materiałów klauzulą i zwróceniu, jak i w motywach zaskarżonego wyroku, gdzie wskazano, iż "organ po naliczeniu stosownych opłat nałożył odpowiednie klauzule na materiałach wynikowych i przekazał je wnioskodawcy", pojawiły się bowiem twierdzenia o wykonaniu przez organ przedmiotowego obowiązku i to przed dniem wniesienia skargi. W tej sytuacji poważne zastrzeżenia budzi odmienne przekonanie Sądu meriti, prowadzące do uwzględnienia skargi na bezczynność. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy właściwy organ w ustawowych terminach nie załatwił sprawy. Tymczasem nadanie klauzuli jest równoznaczne z załatwieniem żądania ją wszczynającego. To oznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne byłoby bezprzedmiotowe, a skoro nastąpiłoby to przed wniesieniem skargi, ta podlegałaby oddaleniu. Jednakowoż kwestia ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, jak również rozważenia czy opisane wyżej czynności wyczerpują obowiązek organu będący przedmiotem żądania strony. Co więcej, skarżący kasacyjnie nadto podaje, że nie jest w posiadaniu dokumentów podlegających uwierzytelnieniu, stąd nie będzie mógł wykonać tego obowiązku. W tym zakresie wypada też zwrócić uwagę na brzmienie punktu 1 zaskarżonego orzeczenia, w którym zobowiązano organ do opatrzenia dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, nie precyzując, o jakie konkretnie dokumenty chodzi, jak też nie określając rodzaju klauzuli. Budzi też zastrzeżenia wadliwe, bo nieprecyzyjne sformułowanie przez Sąd I instancji przedmiotu sprawy poprzez określenie formy działania organu. W takiej sytuacji organ chcąc zastosować się do wyroku nie ma takiej możliwości, gdyż pomijając nawet poprzednie wywody, nie zna substratu obowiązku, który jest niejasny. Takie orzeczenie nadto nigdy nie nadaje się do wykonania w drodze przymusowej. Niemożliwe jest też zastosowanie środków przewidzianych w tej materii przez P.p.s.a. Nawet wówczas, gdy chodzi o wykonanie obowiązku, którego nikt inny wykonać nie może, a strony wiedzą, o jakie obowiązek chodzi, musi on być jasno określony zarówno dla nich, jak i organu czy sądu sprawującego kontrolę jego wykonania. Już tylko z tych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł pozostać w obrocie prawnym.

W zasadzie z tego powodu zbędne jest roztrząsanie zarzutów materialnoprawnych, tym bardziej, że w sprawie nie doszło do wyjaśnienia, o jakie dokumenty w niej chodzi i jaki był cel ich wytworzenia, a więc czy są to dokumenty ujęte w art. 2 pkt 1 lit. a tiret drugie czy trzecie ustawy, a co za tym idzie, jaki jest tryb uwierzytelnienia ich i czy należy za tę czynność pobrać opłatę. Analiza tego zagadnienia zmusza w pierwszej kolejności do ustalenia właściwego reżimu prawnego, a to wobec zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 831). Skoro wniosek wszczynający niniejsze postępowanie - zgłoszenie pracy geodezyjnej, złożono w dniu 13 stycznia 2015 r., to sprawa podlegała rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących przed tą zmianą, które weszły w życie z dniem 1 lipca 2015 r., czyli na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 12 lipca 2014 r. Zatem należało zastosować ówczesne brzmienie art. 12b ust. 5 ustawy. Obowiązkiem geodety jest zgłoszenie wykonanych robót geodezyjnych, zaś obowiązkiem właściwego organu weryfikacja materiałów (art. 12b ust. 1 ustawy), a następnie przyjęcie ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 5 ustawy). Przyjęcie to potwierdza się wpisem do ewidencji materiałów zasobu, a także opatrzeniem określonej tamże kategorii dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Dlatego istotne jest ustalenie rodzaju materiałów i charakteru prac, bo od tego zależy ocena sposobu postępowania w tej materii. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie uwierzytelnienie dokumentów i prac geodezyjnych następowało z urzędu, co było zasadą działania właściwych organów, za wyjątkiem jednak uwierzytelniania dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Wskazuje na to zarówno brzmienie przepisu delegacyjnego (art. 12d ust. 2 ustawy), w którym upoważnia się właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu sposobu i trybu uwierzytelniania tego rodzaju dokumentów lub prac, w tym wzoru wniosku o uwierzytelnienie takich dokumentów, jak i treść całego § 2 rozporządzenia. Uwierzytelnianie tego rodzaju dokumentów następowało za opłatą (cały § 3 rozporządzenia). W tej materii w ostatnim orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się dwa odmienne stanowiska. Jedno zawarte w wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1693/15, wedle którego uwierzytelnianie następowało z urzędu, i drugie zaprezentowane w sprawie o sygn. akt I OSK 785/15, w jakiej w wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r. stwierdzono, że organ dokonuje tej czynności na wniosek. Obecny skład tego Sądu opowiada się za pierwszym stanowiskiem co do zasady działania organów geodezyjno-kartograficznych z urzędu, wszak za drugim stanowiskiem co do działania na wniosek w zakresie uwierzytelniania dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. W tym ostatnim zakresie ma ono oparcie przede wszystkim w sformułowaniu przepisu delegacyjnego. Bowiem art. 12b ust. 5 ustawy nie wyczerpuje tematu i nie stanowi kompletnej podstawy, na gruncie której należy przeprowadzić ocenę woli ustawodawcy. Co prawda przepis ten jest jasny, wszak w świetle art. 12d ust. 2 uprawnioną jawi się konkluzja, że w zakresie objętych nim materiałów organ winien działać na wniosek. Dla porządku wypada dodać, że analiza przepisów rozporządzenia nie może przemawiać za interpretacją ogólną sposobu działania tych organów, bo dotyczy ono tylko uwierzytelniania dokumentów na potrzeby sprecyzowane w jego tytule, a uzasadnienie projektu ustawy nie ma przesądzającego znaczenia. Wreszcie, że nie ma potrzeby czynienia rozważań na tle obecnych unormowań, bo one nie mają wpływu na wynik tej sprawy. Przytoczonych okoliczności nie miał na uwadze Sąd I instancji, a przede wszystkim nie wyjaśnił charakteru dokumentów będących przedmiotem żądania nadania klauzuli i ewentualnie spełnienia wymaganych w tym zakresie przesłanek pozwalających na przekonującą konstatację czy można zarzucić organowi pozostawanie w bezczynności.

Z tych powodów zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Z uwagi na niewyjaśnienie istoty sprawy niemożliwe było rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. Zatem uchylenie wyroku skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W jego toku Sąd Wojewódzki wyjaśni sprawę do orzekania, przede wszystkim w zakresie przedmiotu żądania, wykonania czynności nim objętej, po czym rozważy czy organ pozostaje w bezczynności, a więc oceni zasadność skargi i wyda właściwej treści rozstrzygnięcie, które poprawnie umotywuje. Uwzględni przedstawione wyżej rozważania prawne.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania kasacyjnego składają się: 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 180 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

-----------------------

3