Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 848/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Dębicy z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie miasta Dębicy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Miasta Dębica na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 848/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi Gminy Miasto Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 maja 2019 r. nr P-II.4131.2.180.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr IX/58/2019 w sprawie nadania nazwy ulicy na terenie miasta Dębicy, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 15 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Dębicy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej w skrócie: "u.s.g."), podjęła uchwałę Nr IX/58/19 o nadaniu ulicy usytuowanej na działce ew. nr [...] położonej w obrębie 2 miasta Dębica, będącej w posiadaniu samoistnym Gminy Miasta Dębica nazwy "Poziomkowa".

Wojewoda Podkarpacki, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 maja 2019 r. nr P-II.4131.2.180.2019, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej w skrócie: "u.d.p."), podjęcie przez radę uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Zdaniem Wojewody, wykładnia ww. przepisu sprowadza się wyraźnie, expressis verbis, do prawnie określonej powinności, uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga.

Wojewoda wskazał, że z treści uchwały wynika, iż działka ew. nr [...] jest w samoistnym posiadaniu Gminy Miasta Dębica, tymczasem Rada Miejska nie uzyskała pisemnej zgody właścicieli tej działki. Wojewoda przytoczył również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 18/2009, w którym wskazano, że "rada gminy nie posiadająca pisemnej zgody właścicieli dróg wewnętrznych na zmianę nazw poszczególnych ulic, podejmując uchwałę w sprawie nadania tym ulicom nazw, wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, narusza ten przepis w stopniu, o którym mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a.".

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa uchwała narusza wskazane w uzasadnieniu obowiązujące przepisy prawa, dlatego też nie można uznać, że postanowienia uchwały są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności.

Rada Miejska w Dębicy wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Rada Miejska zarzuciła naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 i 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Nr IX/58/2019 z dnia 15 kwietnia 2019 r. jest sprzeczna z prawem, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności;

2) art. 8 ust. 1a u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska była zobowiązana do uzyskania zgody właścicieli terenu (działka ew. nr [...] w obrębie 2 Miasta Dębica), na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego odrzucenia skargi, Sąd stwierdził, że z § 63 ust. 4 Statutu Gminy Miasta Dębica, wynika upoważnienie dla zastępcy burmistrza do zastępowania burmistrza podczas jego usprawiedliwionej nieobecności. W dniu wniesienia skargi burmistrz przebywała na urlopie, a pełnomocnictwo dla reprezentującego gminę radcy prawnego podpisał zastępca burmistrza. Burmistrz umocowania/upoważnienia swojego zastępcy nie kwestionuje – trudno wobec tego przyjąć, iż ten go nie posiadał.

Sąd przedstawił wywody dotyczące metod wykładni i dokonując rekonstrukcji normy prawnej z przepisu art. 8 ust. 1 u.d.p., w kontekście faktycznym towarzyszącym podjęciu zakwestionowanej przez wojewodę uchwały, Sąd posłużył się przede wszystkim dyrektywami wykładni funkcjonalnej i systemowej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przyjąć należy, że w sytuacji, gdy gmina jest władającym nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną na zasadzie samoistnego posiadania, podjęcie uchwały w przedmiocie nadania tej drodze nazwy, nie wymaga realizacji przewidzianego treścią art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych obowiązku uprzedniego uzyskania pisemnej zgody właściciela.

Zdaniem Sądu, niewątpliwie reguła wyrażona treścią art. 8 ust. 1 u.d.p. ma charakter prewencyjny. Jej istotą jest zapewnienie ochrony właścicielom drogi wewnętrznej, przed arbitralnym nadaniem jej nazwy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jest to intencja racjonalna, o ile weźmie się pod uwagę, że właścicielem drogi wewnętrznej może być podmiot niepubliczny. Odpowiedzieć należy wobec tego na pytanie, czy owa funkcja będzie aktywna również wówczas, gdy działka będąca drogą wewnętrzną nie ma właściciela, a jej posiadaczem samoistnym – władającym – będzie gmina, której organ stanowiący jest uprawniony do nadania jej nazwy. Sąd stwierdził, że odpowiedź jest negatywna.

Z załączonego do skargi wypisu rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] pozostaje w samoistnym posiadaniu – władaniu – Gminy Miasta Dębica. Skoro Gmina Miasta Dębica została w ewidencji ujawniona jako władający – posiadacz samoistny – działki nr [...], to wobec braku relewantnych co do formy i treści dokumentów ujawniających prawa do przedmiotowej działki, nie można ustalić jej właściciela. Wiadomy pozostaje natomiast podmiot, który pomimo, iż nie może wylegitymować się wobec działki [...] prawem własności, podejmuje wobec niej działania faktyczne, jak właściciel. Można byłoby wobec powyższego rozważać realizację funkcji ochronnej art. 8 ust.1a u.d.p. wobec samoistnego posiadacza drogi wewnętrznej, ale racjonalność takiego działania na gruncie niniejszej sprawy niweczy fakt, że posiadaczem samoistnym owej drogi wewnętrznej jest ten sam podmiot, który dysponuje kompetencją do nadania jej nazwy. Wobec podmiotowej konfuzji samoistnego posiadania drogi wewnętrznej i normatywnego umocowania do nadania jej nazwy, przyjąć należy, że podjęcie uchwały o nadaniu jej określonej nazwy jest konkludentne z wyrażeniem na to zgody. Wymaganie od gminy uzyskania zgody właściciela na nadanie nazwy drodze wewnętrznej, której właściciela nie można ustalić nie realizuje żadnej funkcji ochronnej, a zatem z przyczyn aksjologicznych i prakseologicznych nie znajduje uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- naruszenia art. 28 § 1, art. 29 oraz art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 P.p.s.a. w związku z art. 31, art.33 ust. 4 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) i nieodrzucenia skargi mimo wniesienia jej przez pełnomocnika nieprawidłowo umocowanego do wniesienia skargi;

- naruszenia art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 18 ust.2 pkt 13) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie aktu nadzoru;

- naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 18 ust.2 pkt 13) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi mimo przesłanek do jej oddalenia.

2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.; art. 18 ust.2 pkt 13) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w sytuacji, gdy gmina jest władającym nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną na zasadzie samoistnego posiadania, podjęcie uchwały w przedmiocie nadania tej drodze nazwy, nie wymaga realizacji przewidzianego treścią art. 8 ust. 1a ustawy obowiązku uprzedniego uzyskania pisemnej zgody właściciela.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda Podkarpacki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Dębica wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia tytułem zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odniesienia się wymaga procesowa podstawa kasacji. Wbrew wnoszącemu kasację, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i nieodrzucenia skargi mimo wniesienia jej przez pełnomocnika nieprawidłowo umocowanego do wniesienia skargi.

Należy odnotować, że skarga został wniesiona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, upoważnionym do wniesienia skargi do WSA w Rzeszowie oraz reprezentowania Gminy Miasta Dębica przed Sądem administracyjnym, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Niewątpliwie zatem, uprawniona do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego była Gmina Miasto Dębica. Nie ma jednak podstaw do kwestionowania w niniejszej sprawie upoważnienia pełnomocnika do wniesienia skargi, a także do przyjęcia, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było dotknięte nieważnością z powodu okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Gmina jako osoba prawna (art. 2 ust. 2 u.s.g.) działa poprzez swoje organy stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, art. 11, 15 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31, art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 1-5, art. 46 ust. 1, ust. 3-4 u.s.g.). Uprawnienie dla organów gminy do działania w imieniu gminy wynika z przepisów kompetencyjnych oraz norm prawa materialnego regulujących określoną działalność gminną. Podejmowanie czynności w postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieści się w pojęciu reprezentacji gminy w sferze publicznoprawnej (patrz: Andrzej Szewc [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, pkt 4 do art. 31). W myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Odnotować trzeba także przepis art. 28 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu.

Istota sporu, w niniejszej sprawie polega więc na tym, czy gmina jako osoba prawna dokonuje czynności poprzez uprawniony organ, a nie na tym, czy rada gminy ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Dodać warto, że wniesienie skargi przez organ gminy nie oznacza, co do zasady, że skarga została wniesiona przez podmiot niemający zdolności sądowej. Nawet jeśli organ gminy nie wskazuje wprost, że stroną skarżącą jest gmina, należy na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych w skardze ustalić, czy skarga jest wnoszona w sprawie, w której stroną stosunku materialnoprawnego jest gmina, a także, czy w istocie organ, w tym przypadku rada gminy, nie występuje w obronie interesu gminy wynikającego z tego stosunku prawnego. Pozytywne ustalenie w tym kierunku skutkuje tym, że obowiązkiem sądu badającego wymogi formalne skargi jest wezwanie pełnomocnika organu gminy do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego przez organ uprawniony do reprezentacji gminy. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że już treść pierwotnie wniesionej skargi wskazuje na kwestionowanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 maja 2019 r.

Ponadto, nie jest uprawniona teza, według której, rada gminy nigdy nie ma zdolności sądowej.

Jak wynika z odpowiedniego stosowania art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g., podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, jest uchwała właściwego organu który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym organem jest niewątpliwie Rada Miejska w Dębicy. W tym zakresie Rada podejmuje uchwałę o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

O tym, że rada gminy jest organem, który w niektórych przypadkach może wnieść do sądu administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, świadczy unormowanie art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym (jakkolwiek od razu wskazać trzeba, że przepis ten nie odnosi się wprost do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie). Przepis ten stanowi przecież, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady.

Sytuacji, w której rada gminy może wnieść skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie wykluczono także w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (patrz: ONSA i wsa 2013/2/21).

Nadto, należy zwrócić uwagę na obecne, wprowadzone nowelą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., brzmienie art. 25 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, także organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

Pamiętając więc, że co do zasady, wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz (art. 31 u.s.g.), treść przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym pozwala na przyjęcie, że nie stanowi, w razie braku sporu co do reprezentacji gminy między organami gminy, naruszenia prawa sytuacja, w której rada gminy wnosi skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, i to zarówno jako samoistnej podstawy kasacyjnej, jak i w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, że jest on uzasadniony.

Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic i placów będących drogami publicznymi. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1a u.d.p. podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Organ stanowiący gminy posiada kompetencję w zakresie nadania nazwy zarówno drodze publicznej, jak i drodze wewnętrznej. Jednakże w odniesieniu do drogi wewnętrznej wymagana jest wyrażona na piśmie zgoda właścicieli terenów, na których zlokalizowana jest droga.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie przewidział ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie o drogach publicznych, wyjątków od reguły wyrażonej explicite w art. 8 ust. 1a ustawy. Niedopełnienie przesłanki uzyskania pisemnych zgód, wymaganych mocą art. 8 ust. 1a u.d.p. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności aktu organu stanowiącego gminy, z uwagi na brak wypełnienia procedury unormowanej w tym przepisie (art. 8 ust. 1a u.d.p.). Rada gminy nie może bowiem nadać nazwy ulicy, drodze niezaliczonej do kategorii dróg publicznych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, czy nawet ustawy o samorządzie gminnym, lub drodze wewnętrznej, w przypadku braku zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a ustawy. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2047/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt: III SA/Gd 640/15). Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą o drogach publicznych, uchwałę o nadaniu nazwy drogom wewnętrznym podejmuje rada gminy po uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że Gmina Miasto Dębica jest samoistnym posiadaczem działki nr [...], na której położona jest droga. Rację ma Wojewoda, że fakt samoistnego posiadania przedmiotowej działki przez Gminę oraz brak możliwości ustalenia właściciela działek, na których położona jest droga, nie upoważniały Rady Miejskiej do podjęcia uchwały w sprawie nadania jej nazwy.

Nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 8 ust. 1a u.d.p – nie uzyskano pisemnej zgody właściciela terenu, na którym zlokalizowane są drogi, ulice wskazane w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale. Uchybienie to stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

Prawidłowy rezultat wykładni funkcjonalnej i systemowej jest osiągnięty, gdy w ten sposób ustalona zostaje rzeczywista treść normy prawnej. O takim rezultacie nie ma mowy, gdy ustalona z powołaniem się na interpretację funkcjonalną lub systemową treść normy pozostaje w oczywistej sprzeczności z językowym brzmieniem normy prawnej. Do takiej sytuacji doprowadziły zabiegi interpretacyjne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.