Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. S na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Skarga W. S. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej Administracji Skarbowej z 22 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno - Skarbowego z 13 sierpnia 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie podania liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w latach: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, została wniesiona w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z 19 marca 2021 r. W. S., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego o udzielenie informacji w przedmiocie:

liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego odpowiednio za lata 2017-2021 (punkty 1, 3, 5, 7 i 9 wniosku);

liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych w latach 2017-2021 A. C. (punkty 2, 4, 6, 8 i 10 wniosku),

łącznej kwoty wynagrodzenia wypłaconej A. C. za wydane na zlecenie Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego opinie z zakresu automatów do gier w latach 2017-2021 (punkt 11 wniosku).

W następstwie powyższego wniosku, Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (dalej Naczelnik):

1) pismem z 6 kwietnia 2021 r. poinformował skarżącego, że żądana informacja w zakresie punktów 1, 3, 5, 7, 9, tj. podania liczby wydanych opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika odpowiednio za lata 2017-2021, stanowi informację publiczną przetworzoną. W konsekwencji organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

2) pismem z 6 kwietnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądana informacja w zakresie punktów 2, 4, 6, 8, 10 oraz 11, tj. podania liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych A. C. odpowiednio w latach 2017-2021 oraz podania łącznej kwoty wynagrodzenia wypłaconej A. C. za wydanie na zlecenie Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego opinii z zakresu automatów do gier odpowiednio w latach 2017 - 2021, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi skarżący w piśmie z 9 kwietnia 2021 r. przedstawił argumenty, które jego zdaniem świadczą o wadliwości stanowiska organu (tak w zakresie uznania, iż informacja w zakresie punktów 2, 4, 6, 8,10 oraz 11 nie stanowi informacji publicznej, jak i tego, że informacja w zakresie punktów 1, 3, 5, 7, 9 stanowi informację publiczną przetworzoną). Jednocześnie skarżący powołał okoliczności, które w jego ocenie świadczą o wykazaniu zaistnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w sprawie. Ponadto, wniósł o podanie informacji wykraczających poza pierwotny wniosek, tj. podania informacji w następującym przedmiocie:

- ile z wszystkich opinii zleconych A. C. w latach 2017- 2021 wskazywało, że urządzenia badane przez biegłego były urządzeniami hazardowymi, a w ilu przypadkach, że nie były urządzeniami hazardowymi (punkt 1 pisma);

- jakim innym podmiotom poza A. C., Naczelnik zlecał opinie w latach 2017-2021 i w jakiej ilości, z podziałem na poszczególne lata 2017-2021 (punkt 2 pisma);

- ile postanowień sądów nakazujących zwrot urządzeń zatrzymanych przez Naczelnika zostało wydanych w latach 2017-2021 oraz w ilu przypadkach Naczelnik nie wykonał prawomocnych orzeczeń (punkt 3 pisma).

Wobec powyżej przedstawionego stanowiska skarżącego Naczelnik:

1) decyzją z 23 kwietnia 2021 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wniesionego w punktach 1, 3, 5, 7, 9 wniosku z 19 marca 2021 r., tj. w zakresie tego, ile opinii z zakresu badania gier na automatach zlecono odpowiednio za lata 2017-2021;

2) pismem z 23 kwietnia 2021 r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 6 kwietnia 2021 r., iż żądane informacje w części dotyczącej punktów 2, 4, 6, 8,10 oraz 11 wniosku z dnia 19 marca 2021r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3) pismem z 23 kwietnia 2021 r. odniósł się do punktu 1 wniosku z dnia 9 kwietnia 2021 r., t.j. podania informacji, ile ze wszystkich opinii zleconych A. C. w latach 2017-2021 wskazywało, że urządzenia badane przez biegłego były urządzeniami hazardowymi, a w ilu przypadkach, że nie były urządzeniami hazardowymi, poprzez wskazanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy;

4) pismem z 23 kwietnia 2021 r. odniósł się do punktów 2 i 3 wniosku z 9 kwietnia 2021 r. (dotyczącego odpowiednio informacji w przedmiocie: jakim innym podmiotom poza A. C. Naczelnik miał zlecać opinie w latach 2017-2021 i w jakiej liczbie, z podziałem na poszczególne lata 2017-2021, a także tego, ile postanowień sądów nakazujących zwrot urządzeń zatrzymanych przez Naczelnika zostało wydanych w latach 2017-2021 oraz w ilu przypadkach Naczelnik nie wykonał prawomocnych orzeczeń) poprzez uznanie informacji za informację publiczną przetworzoną. Pismem tym organ wezwał jednocześnie skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W następstwie powyższych okoliczności, skarżący pismami z 12 maja 2021 r.:

podał okoliczności świadczące w jego ocenie o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem informacji wskazanych w punktach 2 i 3 wniosku z 9 kwietnia 2021 r.;

złożył odwołanie od decyzji z 23 kwietnia 2021r., którą Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wniesionego w punktach 1, 3, 5, 7, 9 wniosku z 19 marca 2021 r.

W konsekwencji złożonych przez skarżącego pism z 12 maja 2021r.:

Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego wydał decyzję z 24 maja 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wniesionego w punktach 1, 3, 5, 7, 9 wniosku z 19 marca 2021 r. oraz punktach 2, 3 wniosku z 9 kwietnia 2021 r.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, rozpoznając odwołanie od decyzji z 23 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wniesionego w punktach 1, 3, 5, 7, 9 wniosku z 19 marca 2021 r., decyzją z 27 lipca 2021 r. uchylił niniejszą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że to, iż organ pierwszej instancji nie posiada gotowej, wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek nie przesądza o szczególnie skomplikowanej, pracochłonnej i czasochłonnej operacji pozyskiwania danych. Podkreślono w konsekwencji, iż Naczelnik winien ponownie poddać analizie stan faktyczny sprawy, ustalając:

- jakiej dokładnie analizie należy poddać dokumenty źródłowe;

jakie powinny być podjęte inne (konkretne) działania tzw. pracochłonne i ponadstandardowe;

ile konkretnie środków osobowych jest potrzebnych, aby zgromadzić wnioskowane dane.

W. S. złożył również odwołanie od decyzji Naczelnika z 24 maja 2021 r. i w wyniku jego rozpoznania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z 1 września 2021 r. uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Na skutek powyższych decyzji Naczelnik wydał decyzje:

z 13 sierpnia 2021 r., którą po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wniesionego w punktach 1, 3, 5, 9 wniosku z 19 marca 2021 r., tj. ile opinii z zakresu badania gier na automatach Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego zlecił odpowiednio za lata 2017-2021.

z 17 września 2021 r., którą po ponownym rozpoznaniu sprawy odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wniesionego w punktach 2, 4, 6, 8 i 10 wniosku z 19 marca 2021 r. oraz w punktach 2, 3 wniosku z 9 kwietnia 2021 r., tj. w zakresie tego:

Obie powyższe decyzje zostały zakwestionowane przez skarżącego odwołaniami, w których zarzucił:

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie strona w swej argumentacji i uzasadnieniu nie spełnia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy wskazane przez skarżącego okoliczności w całości uzasadniają jej żądanie;

rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji poprzez wydanie ponownej decyzji, pomimo iż decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej uchylająca poprzednią wadliwą decyzję Naczelnika została zaskarżona i podlega procesowej weryfikacji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, postanowił utrzymać w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z 13 sierpnia 2021 r., którą odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wniesionego w punktach 1, 3, 5, 7, 9 wniosku z dnia 19 marca 2021 r., tj. podania informacji w przedmiocie liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w latach 2017-2021.

Organ odwoławczy podniósł, że prawidłowo Naczelnik uznał, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał, by za udostępnieniem informacji przemawiał szczególnie uzasadniony interes publiczny. Wskazał dalej, że prawo do uzyskania informacji publicznej jest gwarantowane art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a aktem prawnym regulującym dostęp do informacji publicznej jest ustawa o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 ze zm.). Pojęcie informacji publicznej doprecyzowuje art. 6 ww. ustawy, zawierający katalog otwarty spraw uznanych za informację publiczną. W myśl art. 2 ust. 1 wyżej powołanej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi przy tym, iż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Powyższe reguły doznają jednak ograniczenia na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie informacji publicznej. W myśl bowiem tego przepisu, prawo do informacji publicznej uprawnia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z: 5 marca 2015r., sygn. akt I OSK 863/14, Lex nr 1753714; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, Lex nr 17700329; 9 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 977/11, Lex nr 1068557).

Powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia informacji w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Uzyskanie informacji przetworzonej, z uwagi na wskazany powyżej nakład środków konieczny do jej wytworzenia, uzależnione jest - w myśl powołanego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - od wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma zatem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu danej informacji publicznej - czyli uczynienia z niej użytku dla dobra wspólnego w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Dostrzegł Dyrektor, że pierwszą kwestię sporną w sprawie stanowi okoliczność, czy żądana informacja dotyczy informacji prostej, czy też ma ona cechy informacji przetworzonej, jak to przyjął organ I instancji. Ustalenie charakteru wnioskowanej informacji - prostej czy przetworzonej wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji o treści i zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Organ pierwszej instancji wskazał, że nie posiada w formie usystematyzowanej informacji, o którą wnioskuje skarżący, zaś jej pozyskanie wiąże się bezpośrednio z pracochłonną analizą dokumentów źródłowych. Wskazano przy tym, że zgromadzenie całościowej dokumentacji, która winna podlegać analizie, winno zostać poprzedzone weryfikacją dysponenta tej dokumentacji (finansowy organ postępowania, sąd, prokurator). Organ winien ustalić, ile z postępowań znajduje się na etapie postępowania przygotowawczego, a ile na etapie postępowania sądowego, wykonawczego, bądź jest już prawomocnie zakończonych - z czym wiązałaby się konieczność zgromadzenia materiału z archiwum. Ustalenie, że dysponentem danej sprawy, pozostaje prokurator lub sąd, wiązałoby się natomiast z koniecznością wystosowania prośby o wypożyczenie akt. Po zgromadzeniu w przedstawiony sposób materiału źródłowego poddany zostałby on analizie pod kątem sprawdzenia, czy w danej sprawie powołano biegłego, a jeżeli tak, jakiej był on specjalności, tj. czy powołany został w celu wydania opinii w zakresie badania gier na automatach (zważono bowiem, że w sprawach powoływani byli biegli różnych specjalności). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dodał przy tym, iż po wykorzystaniu dokumentacji udostępnionej przez inny podmiot, podlegałaby ona zwróceniu - co generowałoby dodatkowe działania i środki.

Określając szacunkową wielkość dokumentacji źródłowej, która winna podlegać analizie, Naczelnik zważył, iż szacowana liczba spraw z zakresu art. 107 Kodeksu karnego skarbowego wszczętych kolejno w latach, to: -2017-ok. 270 spraw, -2018-284 sprawy, 2019-279 spraw, 2020 - 149 spraw i 2021 - 80 spraw.

Oznacza to, że analizie winno podlegać przynajmniej 1062 spraw (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważa, iż rok 2021 ciągle trwa i dane te uległyby określonemu przyrostowi). Przy czym podkreślono, że ok. 30% z nich, tj. ok. 318 spraw, znajduje się w sądach i należałoby wystosować wnioski o udostępnienie akt. W konsekwencji w ponad trzystu sprawach należałoby zainicjować obieg korespondencji z określonym, właściwym podmiotem dysponującym daną dokumentacją. Podkreślenia przy tym wymaga, że właściwość miejscowa Naczelnika obejmuje terytorium województwa, byłyby więc to m.in. różne sądy powszechne działające na wskazanym obszarze. Naczelnik dodał, że część spraw prowadzonych w ww. latach była wszczęta przed 2017 rokiem, co zwiększy liczbę spraw, które należy poddać weryfikacji w celu przeszukania postanowień. Zatem, zważywszy na obowiązujące terminy przedawnienia, organ odwoławczy wskazał, że analizie musiałyby zostać poddane postępowania wszczęte od 2012 r.

Naczelnik oszacował, że jeżeli wyznaczyłby do analizy dokumentacji źródłowej 6 osób, tj. po dwie osoby z każdej z trzech komórek zajmującej się tematyką postępowań o czyny z art. 107 kks, to teoretycznie ustalenia mogłyby zostać dokonane w okresie 2 tygodni. Zaznaczył jednak, że wskazany powyżej szacunkowy czas nie obejmuje okresu związanego z oczekiwaniem na dostęp do akt sprawy, w razie gdy ich dysponentem pozostaje inny podmiot (co, jak zauważono, miałoby dotyczyć ok. 30% dokumentacji źródłowej). Oczywistym pozostaje zatem, że czas rozpoznania wniosku byłby dłuższy i niezależny od woli organu, a uwarunkowany współpracą z dysponentami danej dokumentacji źródłowej. W ocenie Naczelnika przygotowanie informacji zajęłoby tym pracownikom nie mniej niż 480 godzin (10 dni roboczych * 8h * 6 pracowników). Organ pierwszej instancji założył przy tym, że po czynnościach związanych z analizą dysponenta danej dokumentacji źródłowej i wystosowania próśb o udostępnienie akt, dany pracownik analizowałby w jednym dniu ok. 35-40 spraw. Dyrektor dodał, że w prace te oprócz pracowników ww. komórek zaangażowani byliby także pracownicy komórek archiwum oraz kancelarii. Czas poświęcony na realizację wniosku byłby zatem powiększony o liczbę godzin związanych z wykonywanymi przez nich czynnościami.

Konkludując powyższe, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wniosek obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Przygotowanie informacji o tym, ile opinii z zakresu badania gier na automatach zostało zleconych przez organ w poszczególnych latach od 2017 do 2021 r. powoduje konieczność podjęcia działań wymagających zaangażowania ponadstandardowych nakładów organizacyjnych, nie pozostających bez wpływu na bieżące funkcjonowanie organu. Jak wynika ze stanowiska Naczelnika, przygotowanie informacji wiązałoby się z wyłączeniem od prowadzenia bieżących spraw łącznie sześciu pracowników z komórek zajmującej się tematyką postępowań o czyny z art. 107 kks. Pracownicy ci przez nie mniej niż 480 godzin najpierw ustalaliby dysponenta danej dokumentacji, następnie podejmowaliby kroki, by ją uzyskać, a następnie analizowaliby każdy dokument źródłowy, by stwierdzić, czy był powołany biegły z zakresu badania gier na automatach. Z powyższego wynika, że przygotowanie informacji wymaga w tym wypadku takich działań organizacyjnych, które zakłócać będą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i które utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Zaangażowanie wskazanych osób, prowadzących w normalnym toku czynności śledztwa i dochodzenia, nie pozostałoby bez uszczerbku dla wykonywanych przez organ ustawowych zadań. Dokonanie analizy w tym zakresie i podjęcie wielorakich czynności w celu załatwienia wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych, w szczególności, gdy wniosek jest tak obszerny, stanowi udostępnienie informacji przetworzonej.

Przy czym, odnosząc się do argumentu skarżącego, że kwalifikacja żądania jest nieprawidłowa, gdyż wnioskodawca miał uzyskać podobną informację od innych organów podkreślono, iż skarżący nie udokumentował, aby inne organy rzeczywiście miały przedstawić dane w zakresie liczby zlecanych opinii za poszczególne lata od 2017 do 2021 r. Sam wnioskodawca w piśmie z 9 kwietnia 2021 r. odwołuje się w tym zakresie do danych, które miał uzyskać od Urzędu Celno-Skarbowego w zakresie jednego roku (2020), nie zaś danych z przestrzeni 5 lat. Załączona do pisma z 9 kwietnia 2021 r. tabela, mająca pochodzić od wskazanego organu, wyraźnie wskazuje na brak pozyskania danych co do liczby opinii zleconych biegłym ogółem za lata 2017, 2018 i 2019. Tabela ta nie uwzględnia nadto wcale roku 2021. Przy czym, tak jak już podkreślono, ocena, czy dana informacja ma charakter informacji przetworzonej zależy od konkretnych okoliczności sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oceniał stan faktyczny przedstawiony przez Naczelnika i związany z tym ponadstandardowy nakład pracy w analizie dokumentów będących w jego posiadaniu i bezpośrednio wynikających ze skali prowadzonej przez niego działalności.

Zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej obligowało zatem wnioskodawcę - jak słusznie przyjął organ I instancji - do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Przy czym skarżący próbując wykazać swój szczególnie uzasadniony interes przemawiający za udzieleniem mu żądanych informacji, w piśmie z 9 kwietnia 2021 r. stwierdził, że przemawiają za tym dane uzyskane z Urzędu Celno-Skarbowego. Z danych tych ma - jak twierdzi wnioskodawca - wynikać, że w 2020 r. ponad 77,5% opinii zostało zleconych jednemu biegłemu - co ma być niepokojące, gdyż "ta sama osoba z reguły ocenia daną sytuację w jednakowy sposób". Dodatkowo, skarżący podkreślając swoje stanowisko, powołał się na artykuł prasowy "Afera hazardowa 2.0" opublikowany w tygodniku [..]. Wnosi on na jego podstawie, że A. C. miał zostać przeszkolony przez Prokuraturę Apelacyjną do wydawania "korzystnych" dla organów ścigania opinii, co ma z kolei wzbudzać podejrzenie co do rzetelności tak zleceniodawcy, jak i zleceniobiorcy tych opinii. Celem działań skarżącego, jego zdaniem uzasadnionym na gruncie interesu publicznego, jest zatem ustalenie roli Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w opisanym "procederze". W uzasadnieniu do odwołania od uprzednio wydanej w tym przedmiocie decyzji, skarżący wskazywał przy tym na grożące w tym zakresie zjawisko nieprawidłowości wydatkowania środków publicznych, jak i kierowania aktów oskarżenia przeciwko niewinnym osobom, które prowadzą działalność gospodarczą w zakresie gier logicznych, nie spełniających wymogów z ustawy o grach hazardowych. W przypadku potwierdzenia tego faktu wnioskodawca miałby zawiadomić "konkretne organy kontrolne Państwa, które w swoim zakresie działania mają kontrolę prawidłowości i rzetelności działania organów administracji jak i kontrolę wydatkowania środków publicznych".

W oparciu o powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził w pierwszej kolejności, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o udzielenie informacji w przedmiocie liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w latach 2017-2021 (punkty 1, 3, 5, 7 i 9 pisma z 19 marca 2021 r.). Zakresem niniejszej sprawy nie jest objęty wniosek o udzielenie informacji, ile opinii w powyższym zakresie czasowym miał wydać konkretny wskazany w tym wniosku biegły, czy też jakie miał on uzyskać wynagrodzenie z tego tytułu (żądanie to obejmowało punkty 2, 4, 6, 8, 10 i 11 pisma z 19 marca 2021 r.). Jak przedstawiono w stanie faktycznym sprawy, Naczelnik pismem z 6 kwietnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądana w tym zakresie informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to zostało powtórzone w piśmie Naczelnika z 23 kwietnia 2021 r..

W opinii organu drugiej instancji, okoliczności mające wykazywać istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udzieleniu wnioskowanych informacji, nie zachodzą. Nawet bowiem gdyby żądane informacje miałyby zostać udzielone zgodnie z wnioskiem, prezentowałyby one dane w zakresie liczby opinii ogółem, nie zaś opinii udzielonych przez konkretnego biegłego - tym bardziej opinii, które miałyby być dotknięte rzekomymi nieprawidłowościami, czy też stanowić o nieprawidłowym wydatkowaniu środków publicznych.

Argumentacja skarżącego nie koresponduje zatem z tym, aby wykazać, jak miałby on realnie wykorzystać informację o liczbie wskazującej na aktywność organu w zlecaniu opinii w przedmiocie badania gier na automatach.

Niezależnie od powyższego, zważając, że przedmiotem postępowania o dostęp do informacji publicznej nie są oceny dotyczące prawidłowości działań organu, organ odwoławczy podkreślił, że samo przekonanie wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości, nie może być przesłanką dla zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji - co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych - w celu przygotowania materiału, pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy. Szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, gdy jej przydatność można obiektywnie uznać za pewną nie zaś hipotetyczną. W tym kontekście Dyrektor dodał, że stronie we właściwym postępowaniu - w tym, w którym została wydana dana opinia biegłego - służą określone środki zaskarżenia pozwalające na wykazywanie swych racji - co jest właściwą drogą do kwestionowania określonych nieprawidłowości, jeżeli te rzeczywiście wystąpią.

Organ drugiej instancji zgodził się ze stanowiskiem Naczelnika, że skarżący nie podał tego, jak dokładnie zamierza wykorzystać otrzymane informacje, a więc nie wykazał tego, aby posiadając żądane dane, chciał, czy też chociaż mógł podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa. Dostrzeżono, że działalność Naczelnika podlega stałemu nadzorowi odpowiednich organów, co bezpośrednio wynika z treści ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity: Dz. U z 2021r. poz. 422 ze zm.). Nadzór ten sprawowany jest z urzędu, bez konieczności kierowania wniosków przez podmioty zewnętrzne.

Mając powyższe na uwadze, organ drugiej instancji stwierdził, iż skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego. Wnioskujący do wykazania takiego interesu nie powołał żadnej argumentacji mającej o tym świadczyć. Powyższe w ocenie organu drugiej instancji przemawia za indywidulanym a nie publicznym interesem w pozyskaniu wnioskowanej informacji przetworzonej.

Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu z 13 września 2021 r. zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie ponownej decyzji, pomimo iż decyzja tut. organu uchylająca poprzednią decyzję "podlega procesowej weryfikacji", podkreślono, że decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 27 lipca 2021 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. była ostateczna i wywoływała określone w niej skutki prawne (tj. skutek w postaci ponownego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w zakresie rozpoznania żądania Strony). Nie wpłynęło na to jej zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

We wniesionej skardze jej autor powyższej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 15 Kpa mające wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po raz drugi przez organ II instancji oraz poprzestanie na niepełnym powtórzeniu wadliwej argumentacji organu I instancji;

2. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa mające wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów skutkujące dokonaniem przez organ dowolnych ustaleń, poprzez bezkrytyczne przyjęcie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, które to ustalenia nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, poprzez uznanie, iż:

• żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną a wnioskodawca nie wykazał, aby za udostępnieniem informacji przemawiał szczególnie uzasadniony interes publiczny, podczas gdy żądana informacja ma charakter informacji prostej, co wprost wynika z jej istoty, a nadto jest to potwierdzone odpowiedziami udzielanymi przez organ II instancji w analogicznych sprawach. Nawet gdyby przyjąć, iż ma ona charakter przetworzony, to ujawnianie nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków publicznych oraz wydawania opinii przez tych samych biegłych, z których część została nieformalnie i wbrew przepisom prawa przeszkolonych przez organy ścigania, tak aby wydawali oni opinie zgodnie z oczekiwaniami swoich zleceniodawców tj. naczelników urzędów celno-skarbowych, w każdym normalnym demokratycznym państwie prawa musi być uznane za szczególnie uzasadniony interes publiczny, jako że akceptowanie takiego stanu rzeczy jak ukrywanie przez organy administracji publicznej informacji w tym zakresie całkowicie podważa zaufanie obywatela do państwa oraz istotę działania organów administracji publicznej;

• przygotowanie informacji, ile opinii z zakresu badań do gier na automatach zostało zleconych przez organ w latach 2017 - 2021 powoduje konieczność podjęcia działań wymagających ponadstandardowych nakładów organizacyjnych, nie pozostających bez wpływu na bieżące funkcjonowanie organu, podczas gdy wystarczyło sprawdzić dane w księgowości w zakresie faktur VAT wystawianych przez biegłych, o czym organ II instancji zdaje sobie sprawę z racji udzielania analogicznych informacji;

• przygotowanie żądanej informacji wymaga takich działań organizacyjnych, które zakłócać będą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i które utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań, podczas gdy to właśnie działanie podmiotu zobowiązanego, który za wszelką cenę próbuje uniknąć przekazania informacji publicznej, uniemożliwia mu wykonywanie zadań do których jest powołany, w tym do działania na podstawie i w granicach prawa, zaś zlecanie badań urządzeń do gier tej samej wyselekcjonowanej grupie osób powoduje, że podmiot zobowiązany tylko formalnie wykonuje swoje ustawowe obowiązki jednocześnie pozorując brak wiedzy w zakresie nieprawidłowości.

Wniósł skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celno - Skarbowego oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 22 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno - Skarbowego z 13 sierpnia 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie podania liczby opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w latach: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021. Organy uznały bowiem, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd podziela takie stanowisko organów.

Jednocześnie zauważyć należy, iż poza sporem jest, iż Naczelnik Urzędu Celno - Skarbowego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądana informacja ma taki charakter.

Odnosząc się do kwestii spornych pomiędzy stronami wskazać należy, że ustawodawca nie doprecyzował na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p.") pojęcia "informacja przetworzona". Zatem ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje jednak podstawę do stwierdzenia, iż informacją publiczną przetworzoną jest taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, dostępny w Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11;CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; CBOSA). Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza, że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na ocenę niniejszej sprawy podzielić należy pogląd Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, iż czynności, które musiałby wykonać Naczelnik Urzędu Celno - Skarbowego wskazują, że żądana przez skarżącego informacja (punkty 1, 3, 5, 7 i 9 wniosku z dnia 19 marca 2021 r.), nie może być uznana za informację prostą. W analizowanej sprawie, jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, adresat wniosku nie dysponuje takim dokumentem (ewidencją), który wprost określałby ilość opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez ten organ w latach 2017 – 2021r.

Organ posiada wprawdzie część dokumentów, które stanowią jej źródło, tj. akta prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2017 – 2021. Natomiast część tej dokumentacji została przekazana do sądów, do których organ musiałby wystąpić o jej udostępnienie. Zarówno to, jaki i przetworzenie tej dokumentacji w celu uzyskania żądanej informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonanie czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych i karnych skarbowych, w których powoływani byli biegli z zakresu badania gier na automatach w całym okresie 2017-2021. Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze, iż żądana informacja znajduje się w komórce księgowej organu. Należy bowiem zauważyć, że żądanie skarżącego dotyczyło ilości opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w latach: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021. Natomiast w komórce księgowej organu mogą znajdować się jedynie informacje dotyczące płatności za tego rodzaju usługi. Te informacje nie muszą się pokrywać, albowiem samo zlecenie wykonania opinii nie jest tożsame z dokonaniem zapłaty z tą usługę.

Biorąc pod uwagę te okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że informacja, o udostępnienie której zawnioskował Skarżący w piśmie z dnia 19 marca 2021r., byłaby rzeczywiście informacją przygotowaną według wskazanych przez niego kryteriów spełniających określone szczegółowe warunki, co wymagałaby dodatkowego znacznego nakładu pracy. W konsekwencji można też przyjąć, że organy trafnie zakwalifikowały informację publiczną, o jakiem mowa w pkt 1, 3, 5, 7 i 9 powyższego wniosku powstałą w efekcie wskazanych czynności jako informację przetworzoną, nie zaś prostą. Powyższe oznacza w konsekwencji, że organ zasadnie uznał, że w tym zakresie zastosowanie znajdzie przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odnosząc się natomiast do kwestii, czy skarżący wykazał, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, przywołać należy pogląd przedstawiony w Komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Wydanie III (opublikowany WK 2016) , iż brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego", należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, zmuszając do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 31 ust. 3, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., I OSK 924/14, CBOSA). Ograniczenie przedmiotowe dostępu do informacji publicznej znajduje też uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance wolności i praw innych osób, oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych" (zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 189–190). Ochrona tak rozumianego porządku prawnego byłaby iluzoryczna, gdyby każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów obowiązującego prawa bądź o nieprawidłowościach w działalności i funkcjonowaniu organów administracji publicznej uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań (tak w wyroku NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 1313/14, CBOSA).

Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Skarżący dopatruje się szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania informacji publicznej dotyczącej ilości opinii z zakresu badania gier na automatach zleconych przez Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w latach: 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, w przeciwdziałaniu nieprawidłowościom opisanym w prasie w 2013 r. dotyczącym sporządzania tych opinii oraz działania organów administracji skarbowej. Jednakże w ocenie Sądu to nie uzasadnia, iż w sprawie interes tego szczególnego rodzaju skarżący posiada. Należy bowiem zauważyć, iż wiarygodność opinii stanowiących środek dowodowy w postępowaniach kontrolnych oraz karnych skarbowych weryfikowana jest w toku tych postępowań przez podmioty orzekające w poszczególnych sprawach (organy oraz sądy). Weryfikacji podlegają również biegli w toku procedur wpisywania ich na odpowiednie listy. Także organy administracji skarbowej podlegają cyklicznym kontrolom zarówno resortowym jak i Najwyższej Izby Kontroli. Informacje prasowe, na które powołał się skarżący zostały opublikowane kilka lat przed żądaniem udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Skarżący natomiast nie wskazał jakichkolwiek okoliczności, że informacje te zostały pozytywnie zweryfikowane w toku podjętych postępowań karnych. Szczególnie istotny interes publiczny dla uzyskania informacji publicznej nie może polegać na tym, że skarżący próbuje zastąpić właściwe organy, których ustawowym zadaniem jest przeciwdziałanie występowaniu nieprawidłowości w życiu publicznym i to w sytuacji gdy te rzekome, opisane w prasie nieprawidłowości nie zostały zweryfikowane przez wiele lat.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r., poz. 329) skargę oddalił.