Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013r. sprawy ze skarg Spółki A i Spółki B na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa "[...]" za lata 2011-2016 oddala skargi

W dniu 19 czerwca 2012r. Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 14 ust. 1-9 i art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej też jako: "ustawa"), podjął uchwałę Nr XVIII/333/12 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa na lata 2011-2016.

W dniu 13 marca 2013 r. spółki A i B, w ustawowym terminie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyły powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. W obszernym uzasadnieniu strony skarżące podniosły, że spółka A prowadzi w M. składowisko odpadów komunalnych. Aktualnie jest eksploatowana kwatera nr II tego składowiska. Jednak składowisko ma podlegać rozbudowie o kolejne, sąsiednie kwatery nr III, IV i V. Wyjaśniono, że na terenie składowiska spółka B planuje realizację instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (sortowania i kompostowania). Inwestycje będą stanowiły całość funkcjonalno-gospodarczą, tworząc zakład gospodarowania odpadów komunalnych, którego założeniem jest kompleksowa obróbka i unieszkodliwianie odpadów. Wskazano, że dla planowanych inwestycji w dniu 29 grudnia 2011r. wydane zostały decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżące spółki zarzuciły, że mimo pozostawania w obrocie prawnym tych decyzji, żadna ze wymienionych instalacji planowanych do realizacji nie została ujęta w przedmiotowym planie ani uchwale wykonawczej do tego planu, jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych (dalej: "RIPOK"). Jedynie II kwatera składowiska została uwzględniona w tych aktach, jako instalacja do zastępczej obsługi Regionu Północno-Wschodniego.

W związku z tym strony skarżące zarzuciły, że z naruszeniem art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, plan nie formułuje kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami, podając jedynie informacje dotyczące mocy przerobowych. Poza tym w planie ujęte zostały tylko RIPOK, których budowa finansowana jest przez gminę z uwagi na wykonywane zadania własne lub ze środków Unii Europejskiej, co oznacza faworyzowanie konkretnych obiektów z uwagi na sposób ich finansowania i narusza zasady gospodarowania odpadami, w szczególności zasadę bliskości określoną w art. 9 oraz art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Skarżące stwierdziły, że nieuzasadnione jest wożenie odpadów przez gminy zrzeszone w Kętrzyńskim Związku Międzygminnym do S. (kilkadziesiąt kilometrów), gdy w pobliżu funkcjonuje składowisko odpadów i ma zostać zrealizowana instalacja do ich obróbki. W ocenie spółek podział województwa na 5 regionów

w sposób całkowicie nieuzasadniony ogranicza możliwość racjonalnego korzystania przez gminy z najbliżej położonych instalacji. Zarzucono, że wbrew wymogom wynikającym z art. 1 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, plan wprowadził nieracjonalny system gospodarki odpadami, który nie tylko zwiększy koszty obsługi mieszkańców, stwarzając możliwość wywołania konfliktów społecznych, ale także ograniczy możliwość prowadzenia działalności gospodarczej prywatnym przedsiębiorcom, w tym skarżącym spółkom. Podkreślono, że uwzględnienie w planie funkcjonowania Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w S. z pominięciem instalacji skarżących, nie zapewnia zrównoważonego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Zaznaczono, że w planie został uwzględniony kosztowny, przeinwestowany ze środków publicznych "moloch", do którego - z naruszeniem zasady bliskości - będą przyjmowane odpady

z całego regionu zamiast do położonych bliżej mniejszych instalacji, spełniających

w tym samym stopniu normy ekologiczne i wymogi prawne. W ocenie skarżących przyjęcie takiego rozwiązania narusza art. 20, 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 50, poz. 331 ze zm.) wobec nieprzestrzegania zasady równości wobec prawa, niedyskryminacji w życiu gospodarczym, konkurencyjności gospodarki oraz swobody działalności gospodarczej, w tym wolności rynkowej. Strony podały, że zakład

w S. jest planowany do realizacji na głównym zbiorniku wód podziemnych,

co będzie skutkowało negatywnym oddziaływaniem na ten element środowiska naturalnego. Podniesiono również, że fakt, iż zakład w S. został przewidziany, jako jedyny RIPOK w regionie obok zakładu w S. unaocznia uległość organu uchwałodawczego wobec monopolistycznych zapędów Związku Międzygminnego, który wykorzystując fakt otrzymania dotacji unijnych chce wyeliminować z rynku inne podmioty, w tym prywatne, działające w tej branży, zarządzające instalacjami do przetwarzania odpadów komunalnych.

Skarżące wywodziły, że do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami powinny być wpisane wszystkie instalacje, dla których przed 1 stycznia 2012 r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach lub o warunkach zabudowy. Późniejsze umieszczenie w uchwale wykonawczej (przez dokonanie jej zmiany) instalacji w trybie art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej, przy jednoczesnym ich braku w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, prowadziłoby do powstania istotnej sprzeczności w treści obu tych dokumentów. Nieuwzględnienie składowisk spełniających wymagania RIPOK

w planie uniemożliwiłoby ich realizację, pomimo posiadania w ustawowo wymaganym terminie decyzji lokalizacyjnej, czy środowiskowej. Wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 4 ustawy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia jego wydania, jeżeli budowa ta nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Tym samym nieumieszczenie składowiska w planie skutkuje niemożliwością jego rozbudowy i skorzystania z dobrodziejstwa art. 16 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), pomimo dysponowania przez inwestora decyzją

o środowiskowych uwarunkowaniach czy decyzją lokalizacyjną.

Spółki podkreśliły, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy, w zaskarżonej uchwale za RIPOK powinny zostać uznane jedynie instalacje, które spełniają jednocześnie wszystkie kryteria tj. zapewniają pełne zagospodarowanie odpadów, czyli segregację, przetwarzanie i składowanie oraz jednocześnie spełniają wymagania BAT (najlepszej dostępnej techniki). Tylko takie ujęcie RIPOK stwarza możliwość realizacji zasady bliskości określonej w art. 9 ustawy. Takie rozwiązanie stwarza zakład zagospodarowania odpadów komunalnych realizowany przez skarżące spółki. Przyjęcie przez Sejmik Województwa, że instalacja spełniająca chociażby jedno z kryteriów tj. a), b) lub c) może być uznana za RIPOK jest sprzeczna z głównymi zasadami gospodarki odpadami. Skarżące wyraziły niezrozumienie dla uwzględnienia w planie tylko kwatery II składowiska, kiedy stanowi ono całość i tylko z woli inwestora wprowadzony został podział na poszczególne kwatery, w celach porządkowych. Stwierdzono, że przyjmując nawet wykładnię definicji RIPOK dokonaną przez organ, oceniana z osobna każda z instalacji spółek spełniała wymagania i powinna zostać uwzględniona w planie.

Wskazano też, że z naruszeniem art. 14 ust. 8 pkt 3 ustawy o odpadach plan przewiduje zamknięcie II kwatery składowiska odpadów w czerwcu 2013 r., podczas gdy zarządca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym, ważnym do dnia

8 kwietnia 2020r. a także zatwierdzoną instrukcją eksploatacji. Takie arbitralne skrócenie przez organ okresu użytkowania instalacji spełniającej wszystkie wymagania prawne jest dla spółek niezrozumiałe i krzywdzące, a także wprost sprzeczne z treścią powołanego przepisu przewidującego jedynie zamykanie składowisk odpadów niespełniających wymagań ochrony środowiska.

W skardze podniesiony został również zarzut naruszenia art. 42 pkt 2 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14 b ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Argumentowano w tym zakresie, że organ uchwałodawczy wskazywał lakonicznie na przyczyny, dla których uwzględniał lub nie konkretne uwagi. Ponadto na skutek uwzględnienia uwag projekt planu przed jego uchwaleniem został zmieniony tak dalece, że powinien podlegać ponownemu opiniowaniu i uzgodnieniom dokonywanym w tym trybie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Województwa odniósł się szczegółowo do każdego z podniesionych zarzutów, wnosząc o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że plany gospodarki odpadami nie mają statusu aktów prawa miejscowego, a jedynie mają charakter programu działania i obowiązują jedynie "wewnątrz" administracji. Nie mogą w związku z tym w sposób bezpośredni wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji. Tym samym nie jest uzasadnione określanie w tych planach kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami. Plan gospodarowania odpadami nie stanowi podstawy do lokalizowania danych instalacji, w tym odmowy budowy obiektów zagospodarowania odpadów. Zaznaczył, że Sejmik wykorzystał przyznaną przez ustawodawcę swobodę w zakresie sposobu formułowania kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami. Wskazał, że stanowisko powyższe potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1155/12, uchylającym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały. Zauważył też, że na zasadzie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, dopiero po zakończeniu budowy instalacji spełniającej wymagania RIPOK, instalację tę uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale. Zatem przepis ten nie ma zastosowania do uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami. Zaznaczył, że również w powołanym wyroku Sąd przyjął, że brak wskazania w uchwalonym planie instalacji, jako RIPOK nie musi skutkować tym, że instalacje te po zakończeniu budowy nie będą ujęte w wykazie instalacji regionalnych, stanowiący załącznik do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Pełnomocnik organu podkreślił, że w planie ujęto instalacje, których realizacja jest znacznie bardziej zaawansowana od planowanych instalacji skarżących. Podniósł też, że według informacji przekazywanych przez spółki przed uchwaleniem planu, kwatera nr II składowiska nie spełniała wymogów przewidzianych dla instalacji regionalnych, gdyż jej pojemność pozostała do wypełnienia wynosiła 108 691 m3. Natomiast minimalna pojemność składowiska spełniającego wymagania RIPOK powinna wynosić dla województwa 187 500 m3. Argumentowano ponadto, że wbrew stanowisku skarżących, zachowana została procedura przy uchwalaniu niniejszego planu gospodarowania odpadami.

Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013r. pełnomocnik skarżących spółek podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Wyjaśnił, że na skutek uchwalenia planu interes prawny spółek może zostać bezpośrednio naruszony, gdyż nie uzyskają pozwolenia na budowę składowiska odpadów, stosownie do art. 52 ust. 4 ustawy, mimo że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o lokalizacji inwestycji w M. Na dowód czego pełnomocnik skarżących przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", stwierdzającą wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa i odmawiającą stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 12 miesięcy od momentu jej doręczenia. Pełnomocnik podkreślił, że podstawą żądania do umieszczenia spółek w planie gospodarki odpadami stanowił art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 1 lipca 2011r.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Podał, że instalacja w S. nie zagraża głównemu zbiornikowi wód podziemnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona

w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skargi zostały wniesione w terminie i spełniły wymogi formalne, w szczególności skargi poprzedzone zostały wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 stycznia 2013r. Dotyczą też aktu z zakresu administracji publicznej, podlegającemu kognicji sądu administracyjnego. Rozważając natomiast uprawnienie skarżących spółek do zaskarżenia niniejszej uchwały w kontekście podstawy prawnej określonej w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej jako: "u.s.w."), Sąd uznał, że wbrew przekonaniu skarżących spółek, zaskarżona uchwała nie naruszyła ich interesu prawnego, a przez to nie są one legitymowane do wniesienia skargi. Zważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż co do zasady brak legitymacji do wniesienia skargi stanowi przesłankę materialnoprawną, powodującą oddalenie skargi. Tylko w sytuacji, gdy wiadomym jest od razu, że podmiot wnoszący skargę nie ma uprawnienia do jej wniesienia i nie zachodzi potrzeba badania jego interesu prawnego, skarga taka podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych, mających swoje odpowiedniki

w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego,

w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wymienionych przepisów może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt

I OSK 107/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu województwa w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego

i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze, skład orzekający

w rozpoznawanej sprawie przyjął, iż wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały interes prawny skarżących spółek nie został naruszony.

W niniejszej sprawie skarżące argumentowały, że pominięcie w wojewódzkim planie gospodarki odpadami planowanych przez nie instalacji, na których realizację uzyskały w 2011r. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na ich budowę stosownie do art. 52 ust. 4 ustawy

z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, który stanowił, że organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów, jeżeli budowa składowiska odpadów nie jest określona

w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Zauważyć należy, że tożsame zastrzeżenie zawiera art. 127 ust. 5 obowiązującej od 23 stycznia 2013r. ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21). Ponadto skarżące wywiodły,

że uwzględnienie w planie gospodarowania odpadami województwa, jako RIPOK, zakładu w S. finansowanego ze środków publicznych i wykluczenie składowiska w M. stawia spółki w gorszym położeniu gospodarczym, ograniczając prowadzenie przez nich działalności, gdyż wskazuje, że cały strumień odpadów komunalnych wytwarzanych w regionie przetwarzany będzie w instalacjach finansowanych ze środków publicznych z wykluczeniem inwestorów prywatnych. Dodatkowo postawiono zarzut, że zaskarżony plan przewiduje zamknięcie II kwatery składowiska odpadów w M. w czerwcu 2013r., podczas gdy zarządca dysponuje pozwoleniem zintegrowanym, ważnym do dnia 8 kwietnia 2020r. Zdaniem skarżących obowiązek uwzględnienia w planie projektowanych instalacji wynika z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011r. Nr 152, poz. 897).

Oceniając zasadność twierdzeń skarżących zważyć należy przede wszystkim,

iż przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanym przypadku jest Plan gospodarki odpadami dla województwa na lata 2011-2016. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury uchwała w sprawie planu gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Plan gospodarki odpadami, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów, nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2695/11, publ. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). W konsekwencji plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. o sygn. akt. II SA/Po 135/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1035/12). Analiza treści art. 14, 14a, 14 b i 14 c ustawy o odpadach, określających zakres regulacji i tryb podejmowania przedmiotowego aktu wskazuje, że ma on zawierać w zasadzie normy ogólne o charakterze informacyjnym (zawierające dane i prognozy). Jedynie zapisom przyjętym w ramach delegacji z art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach można rzeczywiście przypisać znaczenie normatywne w kontekście powołanego w skardze art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach (obecnie art. 127 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach). Jednak z przepisów tych nie sposób wywieść, aby na organie stanowiącym województwa ciążył obowiązek wskazania w planie zamierzonej budowy składowiska odpadów. Treść upoważnienia ustawowego, co trzeba podkreślić, wyklucza, aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych. W szczególności z delegacji ustawowej nie wynika, aby uwzględnieniu w planie musiały podlegać instalacje projektowane, dla których dopiero zostały ustalone warunki zabudowy. Uzyskanie decyzji lokalizacyjnej nie wiąże przy sporządzaniu planu gospodarki odpadami, który nie może też przesądzać, czy inwestycja, na którą uzyskano decyzję lokalizacyjną zostanie zrealizowana. Tym samym pominięcie w planie na lata 2011 – 2016 planowanych przez strony skarżące inwestycji, jeszcze nierozpoczętych, nie mogło ograniczyć realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, dotyczącego rozbudowy prowadzonego składowiska odpadów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1155/12), na które skarżące nie występowały jeszcze nawet o wydanie pozwolenie na budowę. Stąd wniosek o braku naruszenia interesu prawnego skarżących przez niniejszą uchwałę. Istotne jest też, że plan gospodarowania odpadami jest opracowywany na konkretny okres (w niniejszej sprawie na lata 2011 – 2016)

i podlega aktualizacji, nie rzadziej niż raz na 6 lat , co wynika z art. 14 c ust. 1 ustawy o odpadach. Istnieje zatem możliwość jego dostosowania w każdym czasie do zmiany stanu faktycznego.

Podnieść należy, że przedmiotowy plan podejmowany jest, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Wskazując na ten ostatni

z wymienionych celów, czyli utworzenie w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, ustawodawca skonkretyzował w art. 14 ust. 6, że plan gospodarki odpadami zawiera: analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje dotyczące rodzajów, rozmieszczenia i mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów (pkt 1 lit. f); określenie kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych przyszłych instalacji do przetwarzania odpadów (pkt 5). Ponadto art. 14 ust. 8 omawianej ustawy stanowił, że wojewódzki plan gospodarki odpadami zawiera wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku, gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów

z innych przyczyn. Treść tych przepisów wskazuje, że wojewódzki plan gospodarowania odpadami ma przede wszystkim uwzględniać funkcjonujące zakłady zagospodarowania odpadami, w tym spełniające wymagania RIPOK i ma określić jedynie kryteria rozmieszczenia obiektów i moc przerobową przyszłych instalacji, a więc ma wskazywać warunki, jakim powinny odpowiadać np. przyszłe składowiska odpadów.

Składowisko odpadów w M. w dacie uchwalania przedmiotowego planu, i aktualnie składa się z kwatery nr II, która jak wyjaśnił organ na podstawie przyjętej powszechnie metody obliczeniowej, niekwestionowanej przez strony, ma zbyt małą pojemność pozostałą do zapełnienia, aby można było uznać to składowisko za spełniające kryteria regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,

w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 15c lit. c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach Tym samym Sejmik Województwa nie miał podstaw do uwzględnienia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami składowiska w M. jako RIPOK. Błędnie skarżące wywodzą, że skoro dysponują prawem do sąsiednich działek to należało je uwzględniać w skład funkcjonującego składowiska z uwagi na wydane decyzje lokalizacyjne dla kwater nr III, IV i V. Na obecnym etapie inwestycyjnym, kiedy strony skarżące nie wystąpiły nawet o wydanie pozwolenia na budowę, brak jest uzasadnienia do wykazywania tych kwater w planach gospodarki odpadami na lata 2011-2016. Dlatego zasadnie składowisko w M. zostało uwzględnione w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, na zasadzie art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach, jako instalacja do zastępczej obsługi Regionu Północno-Wschodniego. Natomiast brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, który dawałby skarżącym spółkom prawo żądania umieszczenia ich instalacji w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami, jako RIPOK. Z tego powodu nieumieszczenie w planie tych instalacji, jako regionalnych nie mogło naruszyć interesu prawnego skarżących.

Obowiązku do wskazania w planie gospodarki odpadami w województwie zamierzonych inwestycji nie sposób wywieść też z treści art. 14 ust.6 pkt 5 omawianej ustawy o odpadach. Unormowanie to nie zobowiązuje bowiem do wskazywania

w planie konkretnej lokalizacji planowanych instalacji. Zgodnie z tym przepisem plan ma określać, jaką mocą przerobową ma dysponować przyszła instalacja i jakimi względami należy się kierować przy jej umiejscowieniu. W ocenie Sądu treść tego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla interpretacji art. 52 ust. 4 ustawy o odpadach, który uzależniał wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów od jej określenia

w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012r. będący odpowiednikiem tego przepisu w aktualnie obowiązującym stanie prawnym). Przy odczytywaniu znaczenia tych przepisów nie można również pomijać tego, że postanowienia planu, nie mają mocy powszechnie obowiązującej i nie mogą rozstrzygać o prawach konkretnych podmiotów.

Zestawienie tychże przepisów z treścią art. 14 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach uprawnia do przyjęcia, że wymóg "określenia budowy składowiska odpadów w wojewódzkim planie gospodarki odpadami" należy wiązać ze spełnieniem kryteriów rozmieszczenia obiektów przeznaczonych do gospodarowania odpadami oraz mocy przerobowych, o których mowa w art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy

o odpadach. W tym zaś względzie organ stanowiący województwa ma już swobodę wyboru sposobu określenia takich kryteriów, które nie mogą jednak przesądzać

o zakazie umiejscowienia danej instalacji na konkretnym obszarze (por. powołany wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1155/12).

W przedmiotowym planie można wyodrębnić część (7.6.1 – 7.6.5), która spełnia wymogi art. 14 ust. 6 pkt 5 ustawy o odpadach. W pkt 7.6. stwierdzono, że podstawą tworzenia i funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi

w kraju jest regionalizacja. Według zaś tej zasady w województwie warmińsko-mazurskim wyodrębnionych zostało 5 regionów gospodarki odpadami komunalnymi, na terenie których wskazano regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje służące do zastępczej obsługi regionów. Ogólną charakterystykę regionów uwzględniają gminy wchodzące w ich skład. Liczbę mieszkańców, podstawowe dane w zakresie wytworzonych i zebranych odpadów komunalnych, w tym ulegających biodegradacji w 2010r. przedstawiono w tabelach. Wyodrębniono

5 regionów gospodarki odpadami, które zostały szczegółowo opisane. Ponadto przy każdym z tych regionów zamieszczono tabele obrazujące: instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych, instalacje do zastępczej obsługi danego regionu oraz szczegółową charakterystykę regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych obrazującą rodzaj instalacji, jej opis oraz planowaną pojemność/moc przerobową, planowaną datę rozpoczęcia jej eksploatacji, wskazującą właściciela/zarządzającego daną instalacją. Nadto w pkt 7.2.3. ustalono, że budowa dodatkowych instalacji zagospodarowania odpadów komunalnych będzie możliwa jedynie po wykazaniu przez potencjalnego inwestora, że istnieje konieczność przetworzenia odpadów, które nie mogą być zagospodarowane w funkcjonujących

i obecnie budowanych instalacjach. Zatem zapisy planu, wbrew wywodom skargi, nie wykluczają uzyskania przez skarżące spółki pozwolenia na budowę planowanych inwestycji. Ponadto skarżące, co ma istotne znaczenie dla oceny naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, do tej pory nie wystąpiły w ogóle o pozwolenia na budowę. W związku z tym trudno przyjmować, że zapisy planu uniemożliwiły im ich uzyskanie .

Okoliczność, iż uwzględnieniu w planie powinna podlegać przede wszystkim instalacja funkcjonująca lub której budowa została już zakończona potwierdza również powoływany w skardze art. 16 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 1 lipca 2011r. Ustęp 2 stanowi, iż w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy (czyli

w dniu 1 stycznia 2012r.) spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zaś stosownie do ust. 3, w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, instalację tę uwzględnia się w uchwale

w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami lub dokonuje się zmiany w tej uchwale. Zaznaczyć trzeba, że regulacje te wymieniają wyraźnie uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która jest odrębnym aktem, podejmowanym wraz z przyjęciem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który w odróżnieniu od planu gospodarki odpadami stanowi akt prawa miejscowego

(art. 15 ust. 1-3 ustawy o odpadach). Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanowi realizację postanowień planu, a więc jej treść powinna stanowić konsekwencję zamierzeń wskazanych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Nie można jednak stąd wyprowadzić obowiązku określenia wprost w planie budowy składowiska odpadów, dla którego wydana została dopiero decyzja lokalizacyjna.

Ponadto w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie dawał skarżącym spółkom uprawnienia do skutecznego żądania umieszczenia ich instalacji w zaskarżonym planie jako RIPOK, to nie można twierdzić, że zapisy tegoż planu naruszyły interes prawny spółek wywodzony z art. 3 ust. 3 pkt 15 "c" ustawy oraz art. 20, art. 32 i art. 31 konstytucji RP a także art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji

i konsumentów, na co powoływały się skarżące. Równie niezasadne, w aspekcie naruszenia interesu prawnego skarżących, okazały się zarzuty skarg dotyczące naruszenia zgodności skarżonego planu z wymaganiami ochrony środowiska. Podnoszone w tym zakresie zarzuty nie dotyczą bowiem indywidualnego interesu prawnego tych spółek. Z tego samego powodu nie mogły zostać uwzględnione zarzuty dotyczące procesu uchwałodawczego, w tym sposobu rozpatrywania uwag i wniosków zgłoszonych do projektu planu. Naruszenia interesu prawnego skarżących nie można upatrywać także w sposobie stosowania przepisów regulujących kwestię zgodności planów gospodarki odpadami z polityką ekologiczną państwa oraz zgodności planów wojewódzkich z krajowym planem gospodarki odpadami. Przepisy art. 14 ust. 2 i 3 ustawy, których naruszenie zarzucono w skargach, nie kształtują bowiem indywidualnej sytuacji prawnej wnoszących skargę.

Z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały, również wskazanie w planie przewidywanej daty zamknięcia kwatery nr II składowiska odpadów w M. nie może skutkować ograniczeniem posiadanych w tym zakresie zezwoleń a zatem nie narusza interesu prawnego skarżących spółek. Jak już bowiem wskazano zaskarżony plan jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowany jest do organów administracji publicznej a nie do podmiotów zewnętrznych.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.)