Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 124/17 w sprawie ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 124/17 uwzględnił skargę M. H. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego będącego funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w sytuacji wygaśnięcia tego stosunku z uwagi na nieprzedstawienie mu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS". Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 3 p.w. KAS przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia/służby istnieje obowiązek wydania decyzji, a co za tym idzie przysługuje prawo do złożenia skargi, mimo że ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia, a ponadto przez przyjęcie, że obowiązek wydania decyzji można wykonać po wygaśnięciu stosunku służbowego i upływie materialnoprawnego terminu zawitego określonego przez ustawodawcę na 31 sierpnia 2017 r.;

2) art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1947 ze zm.) dalej zwanej "ustawą o KAS" przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie prawa do trybu skargowego przed sądami administracyjnymi, mimo że p.w. KAS nie przewidziały w ogóle stosowania trybu k.p.a. w przypadku niezłożenia propozycji służby w jednostkach KAS.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie kognicji sądu administracyjnego, mimo że ustawa p.w. KAS (będąca lex specialis) nie wprowadzała obowiązku wydawania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, a zatem nie było stanu bezczynności organu;

2) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS oraz art. 276 ust. 1, 2, 5, 6 ustawy o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, bowiem brak podstaw prawnych do stosowana nawet w drodze analogii postanowień art. 276 ust. 2 ustawy o KAS powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności;

3) art. 146 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że podlegała odrzuceniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a także zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca uznał za decyzję jedynie określenie nowych warunków służby i tylko dla tej kategorii spraw wprowadził obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie przewidział żadnych środków odwoławczych od braku propozycji służby/zatrudnienia, a co za tym idzie obowiązku wydania decyzji. Podkreślono, że ustawodawca w art. 165 ust. 3 p.w. KAS wskazał na obowiązek stosowania w okresie przejściowym przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie zawarł natomiast odesłania do art. 276 ustawy o KAS, na który to przepis powołał się Sąd pierwszej instancji. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej przepisy p.w. KAS (stanowiącej lex specialis) wprowadziły szczególny tryb odwoławczy ze skargą sądową włącznie w art. 169 ust. 6, zastrzegając go wyłącznie dla funkcjonariuszy zachowujących swój status wskutek otrzymania i przyjęcia propozycji służby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. H. wniósł o "wydanie sprawiedliwego orzeczenia". Uczestnik postępowania nie zgodził się z argumentacją organu, uznając ją za całkowicie niezasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów Dyrektora Izby Administracji Skarbowej należy przede wszystkim zauważyć, że Sąd pierwszej instancji za przedmiot sprawy uznał, bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego i rozstrzygając sprawę przede wszystkim zobowiązał organ do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Tymczasem organ dwukrotnie zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem oczywiste jest, że Sąd ze względu na przedmiot sprawy, rozstrzygając ją nie stosował art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., ponieważ regulacja ta nie dotyczy bezczynności organu w wydaniu decyzji. Tym samym nie mógł naruszyć tego przepisu.

Oczywiście bezzasadny jest też zarzut naruszenia "art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a.". Po pierwsze, takiego przepisu ustawa Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnego nie zawiera. Po wtóre, nawet gdyby przyjąć, że autorka skargi kasacyjnej miała na myśli art. 146 § 1 p.p.s.a., to również i ten przepis nie ma związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Przepis te bowiem stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Natomiast podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność w wydaniu decyzji, był przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do dalszych zarzutów organu, trzeba zaznaczyć, że nie do końca prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej, utrudnia odniesienie się do stanowiska organu. Skarga kasacyjna co prawda przytacza przepisy, które zostały w ocenie organu naruszone w określony sposób, jednak przepisy te są zróżnicowane treściowo i odmienne zakresowo, czego w skardze kasacyjnej już nie uwzględniono. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka ustosunkowuje się w większym lub mniejszym stopniu, tylko do niektórych powołanych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku organu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ jest w bezczynności w wydaniu decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego i nie odrzucił skargi. Organ w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił przekonywującej argumentacji podważającej stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zatem za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno–Skarbowej do 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej, naruszył konstytucyjnie gwarantowane w art. 60 Konstytucji RP, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, konstytucyjnie gwarantowane w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP, prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Należy bowiem zauważyć, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno–Skarbowej, przewidziane art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej również jako ustawa o KAS), to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego. Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej również jako p.w. KAS), jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby. Skoro doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia, to tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji tj. otworzyć skarżącemu prawo do sądu.

W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS), to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy bowiem ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.

Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. Sąd ten przyjął, że "Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej". "Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty". To stanowisko NSA podziela w całości skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wskazać również należy, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, ww. termin materialny nie biegnie.

Podsumowując, powyższe stwierdzić należy, że nie doszło do zarzucanego przez organ naruszenia przepisów art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W rezultacie brak było też przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd administracyjny był właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.