III SAB/Gd 20/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-10-29	
Data wpływu	2015-06-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Felicja Kajut
Jolanta Sudoł	
Symbol z opisem	6050 Obowiązek meldunkowy
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta i Gminy	
Treść wyniku	Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy -PoPPSA
Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i par. 2, art. 149 par. 1 i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 35 par. 3, art. 37 par. 1, art. 52; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Burmistrza w sprawie wymeldowania 1. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.	
Uzasadnienie
S. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Burmistrza zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.

W związku z tym wniosła o:

- zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

- dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

- zobowiązanie Burmistrza do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie,

- w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

- wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy,

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzją z dnia 18 marca 2015 r. (sygn. [...]) Wojewoda uchylił decyzję Burmistrza w sprawie wymeldowania K. B. i przekazał sprawę do ponownego przeanalizowania przez organ pierwszej instancji. Dnia 20 kwietnia 2015 r., wobec bezczynności organu niższej instancji skarżąca wystosowała do Wojewody zażalenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., jednak do dnia złożenia skargi organ odwoławczy się nie wypowiedział.

Skarżąca wskazała, że Burmistrz dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że do dziś jej wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że na uwagę zasługuje fakt, iż po raz pierwszy z wnioskiem o wymeldowanie z urzędu K. B. wystąpiła w dniu 3 września 2014 r. Burmistrz wydał swoją pierwszą decyzję w dniu 28 stycznia 2015 r., zatem po upływie niemal 5 miesięcy. Ta decyzja została uchylona w całości przez Wojewodę.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 28 maja 2015 r. na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie twierdząc, że nie zostały naruszone przepisy wskazane przez skarżącą. Postępowanie w sprawie jest prowadzone prawidłowo. Organ szczegółowo opisał czynności podejmowane w sprawie stwierdzając, że terminy określone w art. 35 k.p.a. mogą zostać wydłużone, gdyż mają charakter procesowy. Organ przedłużył termin do rozpoznania sprawy, o czym strony postępowania zostały powiadomione. Nadto, był zmuszony podjąć szereg czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Podkreślił, że Wojewoda rozpatrując zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie uznał je za niezasadne. Obecnie wszystkie czynności procesowe zostały zakończone i zostanie wydana decyzja.

W piśmie z dnia 16 czerwca 2015 r. skarżąca wskazała, że w dniu 6 października 2014 r. w Gminie C. odbyło się przesłuchanie K. B., o którym skarżąca nie została powiadomiona. W konsekwencji złożyła do Wójta Gminy i Burmistrza pismo o wyjaśnienie tego zaniedbania i po tej interwencji ponowne przesłuchanie K. B. w dniu 4 grudnia 2014 r. odbyło się w jej obecności. Z tego powodu trudno uznać, że postępowanie przebiegało "bez zbędnej zwłoki" a niekompetencja urzędnika, który nie zawiadomił strony miała wpływ na opóźnienie czynności procesowych, a tym samym na tempo postępowania.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. Burmistrz wskazał, że przesłuchanie K. B. przez Wójta Gminy odbywało się w trybie art. 52 k.p.a. (w drodze pomocy prawnej) i to na organie przeprowadzającym przesłuchanie ciążył obowiązek zawiadomienia skarżącej o jego miejscu i terminie. Organ meldunkowy nie miał zatem wpływu na wydłużenie postępowania z powodu nieprawidłowego powiadomienia skarżącej o ww. przesłuchaniu.

Ponadto Burmistrz poinformował Sąd, że w dniu 16 czerwca 2015 r. została wydana decyzja w sprawie o wymeldowaniu K. B. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. Do pisma dołączono kopię tego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Skarżąca pismem z dnia 19 kwietnia 2015 r. złożyła w oparciu o art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej rozpatrzenia jego wniosku z dnia 3 września 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie wymeldowania K. B. z lokalu położonego w P. na ul. [...]. Przyjmuje się, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13, LEX nr 1385941). Należy zatem przyjąć, że skarżąca spełniła wymóg wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a., a skoro tak, to skarga na bezczynność organu została poprzedzona złożeniem przysługującego środka zaskarżenia i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy uznać ją za niezasadną.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W przypadku skargi na bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania) przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania i likwidację stanu opieszałości po stronie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291).

Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka, biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi, co może mieć znaczenie w sytuacji, gdy organ po dniu wniesienia skargi na jego bezczynność – a przed rozpoznaniem sprawy przez sąd - podjął określone działania, tj. wydał akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

W takiej sytuacji wniesiona na podstawie art. § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność staje się bezskuteczna co do możliwości jej uwzględnienia w zakresie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., tj. w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, skoro organ – przed zamknięciem rozprawy i wydaniem rozstrzygnięcia – podjął już określone działania. Należy przyjąć, że jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności zatem staje się bezprzedmiotowe z tego powodu i dlatego winno w tym zakresie ulec umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera normę, wg której uwzględnienie skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu >jednocześnie< nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA/WSA 2013/1/7).

Z informacji Burmistrza w piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. wynika, że organ ten w dniu 16 czerwca 2015 r. – a więc już po wniesieniu skargi - wydał decyzję (nr [...]).

Wobec zaistniałej sytuacji odpadła podstawa do zastosowania art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o wymeldowanie K. B. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku i umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania Burmistrza do wydania decyzji w sprawie.

W ocenie Sądu nie można też przyjąć, by w trakcie prowadzonego postępowania organ pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 3 września 2014 r. złożyła wniosek o wymeldowanie Pani K. B. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. W dniu 8 września 2014 r. organ wystosował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wystąpił do Straży Miejskiej o ustalenie czy strona zamieszkuje pod wskazanym adresem, wezwał stronę do stawienia się na przesłuchanie w dniu 14 października 2014 r. Następnie organ wystąpił o przesłuchanie K. B. na podstawie art. 52 k.p.a. przez Urząd Gminy w C. W dniu 14 października 2014 r. skarżąca została przesłuchana w charakterze strony, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z zeznań trzech świadków. Obowiązkiem organu - w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - było przesłuchanie świadków wskazanych przez skarżącą, jednakże w celu uniknięcia zarzutu o brak bezstronności, organ wezwał również kolejnych świadków, działając z urzędu. W toku postępowania zaszła konieczność przeprowadzenia dalszych dowodów tj. dokonania oględzin lokalu, w celu zweryfikowania odmiennych zeznań składanych przez strony. Po dokonaniu wskazanych czynności zapoznano strony z aktami sprawy i w dniu 28 stycznia 2015 r. została wydana decyzja, która na skutek jej zaskarżenia została decyzją Wojewody z dnia 18 marca 2015 r. (nr [...]) uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń w zakresie ustalenia miejsca centrum życiowego K. B., m.in. organ I instancji miał dokonać ponownego przesłuchania świadków oraz oględzin lokalu. Ponieważ o terminie przesłuchania świadków lub oględzin strona winna być powiadomiona na 7 dni przed datą czynności, co zważywszy na kodeksowe uregulowania odnośnie doręczenia zastępczego, wymuszało – jak wyjaśniał organ - wysyłanie zawiadomień najpóźniej na 25-26 dni przed datą czynności, tak więc czynności organu zostały wyznaczone na dzień 4, 14 i 15 maja 2015 r. Pismem z dnia 18 maja 2015 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a 16 czerwca 2015 r. została wydana decyzja w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedstawiona sekwencja zdarzeń postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza wskazuje, iż organ ten podejmował prawnie uzasadnione czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, zaś niedochowanie ustawowych terminów do jej załatwienia określonych w art. 35 § 3 k.p.a. wynikało ze złożoności sprawy i konieczności dokonania określonych ustaleń faktycznych, m.in. uzyskania zeznań K. B. w drodze pomocy prawnej udzielanej przez Wójta Gminy, na którego prawidłowość (terminowość) działania Burmistrz nie miał jakiegokolwiek wpływu.

Powyższe okoliczności wskazują, że nie można w niniejszej sprawie przyjąć, iż niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oznaczało pozostawanie organu w bezczynności, a zatem należało oddalić skargę w zakresie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.) oraz wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), jak zostało orzeczone w punkcie 2. sentencji wyroku.