Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SO/Po 9/11 w przedmiocie wymierzenia Z. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność tego organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r. wymierzył Z. grzywnę w wysokości [...] zł za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Stowarzyszenie L. pismem z dnia 8 września 2011 r. wniosło o wymierzenie Z. na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." - grzywny wskazując, iż w dniu 30 marca 2011 r. wystąpiło, za pośrednictwem tego podmiotu ze skargą na bezczynność w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek o udzielnie informacji publicznej. Stowarzyszenie podnosiło, że mimo upływu ponad trzech miesięcy w/w podmiot nie przekazał skargi Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią i zwrócił ją do Stowarzyszenia L.

Uzasadniając wymierzenie Z. grzywny Sąd Wojewódzki podnosił, iż treść art. 54 § 2 P.p.s.a. i art. 55 § 1 P.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa tylko na organie administracji, na który wyłącznie można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tego obowiązku. Ustalenie zatem czy Z. jest organem administracji było niezbędne dla oceny dopuszczalności wniosku o wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził przy tym, że jeżeli podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 P.p.s.a., należy dokonać ustalając, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym.

W niniejszym przypadku Sąd Wojewódzki uznał, że ustalenie istnienia przesłanek uzasadniających twierdzenie, iż Z. jest organem administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym wymagało zbadania, czy należy on do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a więc czy mieści się w zawartym w tym przepisie pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd zaznaczył, że Z. jak wynika z art. 84 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest stowarzyszeniem do których stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach. Zgodnie z art. 84 ust. 1 w/w aktu w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Stowarzyszenie jest przy tym dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach – t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 855 ze zm.). Majątek stowarzyszenia powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej. Stowarzyszenie może również otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach. Sąd Wojewódzki podkreślił, że działalność Z. polega na wspieraniu idei samorządu terytorialnego oraz dążenie do gospodarczego i kulturalnego rozwoju miast polskich w sposób opisany w statucie, przy czym sprawy rozwoju regionalnego stanowią dział administracji rządowej, co wprost wynika z regulacji art. 5 pkt 18a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 65, poz. 437 ze zm.). Natomiast w myśl art. 23 a pkt. 9 ustawy o działach administracji rządowej dział rozwój regionalny obejmuje sprawy współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami je zrzeszającymi, a także z partnerami społeczno-gospodarczymi, w zakresie dotyczącym rozwoju społeczno-gospodarczego, regionalnego i przestrzennego kraju.

Sąd zwrócił także uwagę, że z art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 13 i 33 oraz art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.) wynika, iż działalność Z. jako stowarzyszenia jednostek gminnych polegająca m.in. na opiniowaniu projektu ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim i niektórych innych ustaw może mieścić się w zakresie działalności publicznej.

Ponadto – zdaniem Sądu – istotną dla ustalenia, czy Z., jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, pozostaje kwestia finansowania działalności tego podmiotu. Jego majątek, jako stowarzyszenia – w myśl § 12 Statutu – Z., tworzy się ze składek członkowskich, z opłat pobieranych od członków Z. za jego czynności dokonywane w interesie i na zlecenie danego członka Z., stanowiących zwrot wyłożonych kosztów, z dochodów z działalności gospodarczej, z urządzeń i przedsiębiorstw Z., z subwencji, z darowizn i zapisów na rzecz Z., z pożyczek oraz emisji obligacji. Przy czym subwencje stanowią bezzwrotną pomoc finansową udzieloną przedsiębiorstwu, instytucji lub organizacji ze środków publicznych. Sąd stwierdził przy tym uwagę, że ze sprawozdania z działalności Zarządu Z. w V kadencji (2007-2010) wynika, iż środki z dotacji (grantów) i innych źródeł, uzyskane na realizację konkretnych przedsięwzięć, stanowiły część przychodów Z.. W latach 2009-10 granty stanowiły zaś około połowy wszystkich przychodów. Sąd zaznaczył ponadto, że dochodem Z. są m.in. uiszczane przez miasta polskie składki członkowskie, które w istocie pochodzą z dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Zwrócono także uwagę na art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym, wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą zaś udzielać pomocy (w tym pomocy finansowej) sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego.

Powyższe argumenty – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – przemawiały za uznaniem, że Z. prowadzi działalność publicznoprawną i należy do kategorii podmiotów, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W ocenie Sądu, organ co do którego istnieją wątpliwości, czy jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, zobowiązany jest do przekazania sądowi skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na własną ocenę jej zasadności. Zatem nawet przeświadczenie organu o niedopuszczalności otrzymanej skargi nie upoważnia go do odstąpienia od realizacji bezwzględnego obowiązku przekazania sądowi skargi w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Kwestie zaś dopuszczalności czy zasadności skargi należą wyłącznie do właściwości sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, który oceni czy skarga na bezczynność organu czy też innego podmiotu jest dopuszczalna. Zdaniem Sądu, Z. miał zatem obowiązek przesłania - zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. - złożonej za jego pośrednictwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność tego organu,

Sąd Wojewódzki stwierdził przy tym, że wyłączną przesłanką – w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a. – wymierzenia grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy - w ocenie Sądu - wymierzenie Z. grzywny w wysokości [...] zł z uwagi na wątpliwości, czy podmiot ten obowiązany jest do udzielenia informacji było adekwatne do stopnia zaniedbania ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie.

Z. w złożonym zażaleniu, zaskarżając powyższe postanowienie i wnosząc o jego uchylenie, wywodził, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. i art. 55 § 1 P.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że skarżący realizując statutowe zadania pełni funkcję organu administracji publicznej, którego działanie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Z powyższych przepisów wynika bowiem, że przedmiotem kognicji sądów administracyjnych jest działanie lub zaniechanie wyłącznie organów administracji publicznej. Odmienne stanowisko powodowałoby, że sądy administracyjne mogłyby sprawować kontrolę nad działalnością bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów , co pozostaje w sprzeczności z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro jednak sądy administracyjne nie sprawują kontroli nad innymi, niż pełniące funkcję organów administracji publicznej, podmiotami, podmioty te nie są obowiązane stosować się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Tym samym nie może względem nich zostać wymierzona grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a.

Skarżący stwierdził zatem, że skoro nie pełni funkcji organu administracji publicznej, wymierzenie mu grzywny nie było uzasadnione. W jego ocenie za przyznaniem mu wskazanego wyżej przymiotu nie przemawia w szczególności okoliczność, iż jest finansowanym ze środków publicznych. Identycznemu finasowaniu podlegają placówki oświatowe, czy też organizacje pozarządowe, które z tego powodu nie stają się organami administracji publicznej. Skarżący nie może zostać również uznany za organ administracji publicznej, w świetle art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny. Współdziałanie bowiem z organami władzy publicznej jest jedną z funkcji organizacji pozarządowych, sam zaś fakt współdziałania stowarzyszenia z organem gminy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że staje się ono organem administracji publicznej.

Skarżący zarzucił także Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 25 § 1 w zw. z art. 28 § 1 P.p.s.a. polegającym na wymierzeniu grzywny Z. pomimo tego, że wniosek w tym przedmiocie dotyczy Prezesa tego Z., który nie tylko nie posiada zdolności sądowej, lecz nie jest również organem Z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, iż wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. może nastąpić wyłącznie w stosunku do organu administracji, który nie przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesionej za swoim pośrednictwem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 i art. 50 P.p.s.a. Na uwzględnienie zasługuje również stanowisko, iż obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym.

W niniejszym jednak przypadku przypisanie Z. cechy organu administracji w sensie funkcjonalnym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogła determinować Sądu do wymierzenia mu grzywny z nieprzekazanie wniesionej przez Stowarzyszenie L. skargi z dnia 30 marca 2011 r. Wskazana bowiem skarga na bezczynność, choć nadana na adres siedziby Z., w istocie dotyczyła bezczynności Prezesa tego Z.. Wynika to expressis verbis z jej treści. Powyższe wskazywałoby zaś, że to za pośrednictwem Prezesa Zarządu Z., skarga ta winna być przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zasadniczo zatem, ewentualne wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. winno być rozważane nie w stosunku do Z., lecz jego Prezesa. Nie można przy tym uznać, że wniesiona przez Stowarzyszenie skarga na bezczynność, choć odnosi się wprost do Prezesa Z. w istocie dotyczy w/w Z. Choć bowiem te dwa podmioty są ze sobą związane, nie można ich jednak utożsamiać. Zgodnie ze Statutem Z., Prezes realizuje określone zadania w ramach Z., nie przysługują mu jednak przymioty samego Z. (np. zdolność sądowa).

Dodatkowo przy tym należy wskazać, że również wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który złożyło w dniu 14 marca 2011 r. Stowarzyszenie L., był skierowany do R. G. – Prezesa Zarządu Z.

Podkreślenia również wymaga, iż w świetle art. 134 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi, które zarówno w zakresie przedmiotowym, jak również podmiotowym zakreśla sama strona. To zatem ona jest odpowiedzialna m. in. za prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. Jeżeli zatem ze skargi z dnia 30 marca 2011 r. wynika, iż dotyczy ona bezczynności Prezesa Z., jako samodzielnego organu Stowarzyszenia oraz wynika z niej, że została wniesiona za jego pośrednictwem, to przed rozstrzygnięciem wniosku o nałożenie grzywny na Z., należałoby najpierw ustalić, czy to Stowarzyszenie Z. było zobowiązane w tym przypadku do przekazania skargi na bezczynność organu, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił.

Powyższe powoduje zatem, że Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rozważając zasadność wymierzenia Z. grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., będzie zobligowany rozważyć, kogo dotyczyła skarga na bezczynność z dnia 30 marca 2011 r. a którego podmiotu dotyczył wniosek o wymierzenie grzywny z powodu nie nadania skardze jej biegu.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności odniesienie się do podniesionych w zażaleniu Z. zarzutów było – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.