Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w B. na postanowienie Inspektora Pracy z dnia 27 lipca 2009 r. Nr : [...] w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu na podjęcie i wykonanie czynności kontrolnych I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji , II. zasądza od Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 242 zł ( dwieście czterdzieści dwa złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Inspektoratu Pracy wydał w dniu [...] 2009 r. Postanowienie Nr rej.: [...] w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w którym postanowił kontynuować czynności kontrolne. Jako podstawę prawną wydanego Postanowienia wskazał art. 84c ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz.1095 z późn. zm.) w związku z art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.). W uzasadnieniu Postanowienia organ podkreślił, że upoważnienie, w oparciu o które wszczęto kontrolę w C., w miejscu przechowywania dokumentów finansowych i kadrowych A Sp. z o.o. spółka komandytowa w B., zawiera wszelkie wymagane prawem informacje i zostało wystawione przez osobę upoważnioną – zgodnie z art. 24 ustawy o PIP. Inspektor Pracy nie podzielił też zarzutów kontrolowanej spółki A Sp. z o.o. spółka komandytowa w B. zawartych w złożonym do organu sprzeciwie z dnia 13 lipca 2009r. W szczególności nie podzielono zarzutu, że inspektorzy Inspektoratu Pracy nie są właściwi terytorialnie do przeprowadzenia kontroli pracodawcy w C. znajdującym się na terytorium właściwości Inspektoratu Pracy, albowiem siedziba spółki uległa zmianie z C. na B. Zdaniem organu kontroli – kontrola warunków pracy w B., gdzie znajduje się Dział Kadr Spółki i Dział Rekrutacji Spółki, a więc jest tu wykonywana praca, przez inspektorów Inspektoratu Pracy jest możliwa, niezależnie od faktu nie określenia oddziałów w rozdziale 3 przedłożonego kontrolującemu wypisu z rejestru przedsiębiorców, z uwagi na zapisy Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy z dnia 11 lipca 1947 roku dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r., Nr 72, poz. 450). W uzasadnieniu zaznaczono, że: "właściwość kontrolną precyzuje art. 26 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przewidując nie tylko miejsce siedziby pracodawcy, ale także inne miejsca wykonywania jego zadań lub przechowywania dokumentów finansowych i kadrowych". W Postanowieniu Inspektor Pracy zawarł pouczenie o prawie złożenia zażalenia do Inspektora Pracy za jego pośrednictwem w oparciu o art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej.

Kontrolowany pracodawca – A Sp. z o.o. spółka komandytowa w B. - w zażaleniu do Inspektora Pracy zarzucił wszczęcie kontroli przez organ miejscowo niewłaściwy z uwagi na siedzibę Spółki w B., a więc na terenie województwa ś., co narusza art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 5 ust. 1 ustawy o PIP w związku z zarządzeniem nr 16 Marszałka Sejmu RP z dnia 3 grudnia 2007r. (M.P., Nr 92, poz. 1006), a także zarzucił naruszenie art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez rozpoczęcie kontroli pomimo niezawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli z siedmiodniowym wyprzedzeniem. W uzasadnieniu zażalenia podano, że zakres kontroli w upoważnieniu obejmował m.in. prawną ochronę pracy oraz przepisy dotyczące legalności zatrudnienia oraz techniczne bezpieczeństwo i higienę pracy. Zdaniem Spółki Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy z dnia 11 lipca 1947 roku dotyczy inspekcji pracy w przemyśle i handlu, a więc jej postanowień nie stosuje się do sektora usług pozahandlowych, do jakich należy działalność kontrolowanej Spółki.

W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia Inspektor Pracy wydał w dniu 27 lipca 2009 r. Postanowienie Nr rej.: [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawna wskazał art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 19 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. W uzasadnieniu organ uznał za bezpodstawny zarzut dotyczący braku właściwości inspektora pracy Inspektoratu Pracy z uwagi na treść art. 5 w związku z art. 26 ust. 1 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o PIP wskazujących na właściwość miejscową inspektora pracy dotyczącą obszaru, na którym praca jest wykonywana przez podmiot zatrudniający. Podkreślono, że "fakt, iż Spółka realizuje swoje działania na terenie M. potwierdza choćby adres dla doręczeń korespondencji w C.". Za nieuzasadniony uznano też drugi zarzut Spółki dotyczący tego, że wbrew art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, inspektor pracy nie uprzedził podmiotu kontrolowanego o zamiarze wszczęcia kontroli, albowiem zdaniem tego organu – zgodnie z art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – zawiadomienia nie stosuje się, jeśli kontrola ma być przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej, a taką umową jest Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy z dnia 11 lipca 1947 roku dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu Inspektora Pracy skargę do tut. Sądu złożyła kontrolowana Spółka - A Sp. z o.o. spółka komandytowa w B. podnosząc zarzuty i argumenty jak w odwołaniu i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia inspektora pracy. W szczególności podniesiono, że ustawa o PIP nie zawiera odmiennych reguł ustalania właściwości miejscowej organów inspekcji pracy niż określa to art. 21 kpa. Strona skarżąca podniosła, że "zmieniając siedzibę w maju 2009 r. z miejscowości C. na Miejscowość B. strona skarżąca podała jedynie, że w C. przy ul. [...] prowadzi działalność gospodarczą, natomiast nie uznała tego miejsca za jednostkę organizacyjną pracodawcy". Jednocześnie podano, że strona skarżąca "zatrudnia pracowników, których miejsce wykonywania pracy określone w umowie jest różne i w chwili obecnej jest to 16 miejscowości – C., B., B., G., G., L., S., S. S., S., T., W., W., Ł., M., Z." podkreślając, że w każdej z wymienionych miejscowości "strona skarżąca prowadzi działalność, ponieważ w każdej z nich wykonują swoje obowiązki pracownicy strony skarżącej." Odnośnie drugiego zarzutu zaznaczono, że "dopiero protokół do Konwencji MOP nr 81 przyjęty przez MOP na 82 Sesji w Genewie w dniu 6 czerwca 1995 r. rozszerza jej zastosowanie (tj. Konwencji MOP nr 81) także na działalność w usługach pozahandlowych", a protokołu tego polska nie ratyfikowała. Oznacza to, że na dzień wszczęcia kontroli – zdaniem strony skarżącej – zasady kontroli PIP regulowała ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, która w art. 79 nakazuje zawiadomienie przedsiębiorcy na co najmniej 7 dni wcześniej o zamiarze wszczęcia kontroli, czego inspektor pracy nie dopełnił.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, przy czym w zakresie zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze kontroli organ wskazał na tytuł rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "Kontrola działalności gospodarczej" zauważając, że Państwowa Inspekcja Pracy nie została powołana do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a zgodnie z art. 184 § 1 Kodeksu pracy, Państwowa Inspekcja Pracy sprawuje nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do kontroli podejmowanej przez organy inspekcji pracy. Organ przyznał, że ustawa o PIP reguluje w sposób kompleksowy tryb postępowania kontrolnego PIP.

W piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty skargi zawiadamiając o kolejnej zmianie siedziby Spółki z B. na D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ma rację Inspektor Pracy zajmując w odpowiedzi na skargę stanowisko, że Państwowa Inspekcja Pracy nie została powołana do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania przez organy inspekcji pracy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże z tego stanowiska organ nie wysnuł właściwych wniosków w przedmiocie zaskarżonych postanowień wydanych w oparciu właśnie o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Jest niewątpliwym, że Rozdział 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) zatytułowany jest "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy" i w tym rozdziale zawarty jest przepis art. 79 zobowiązujący organy kontroli do zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, która nie może być wszczęta wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia doręczenia takiego zawiadomienia. Dotyczy to jednak – zdaniem Sądu wyłącznie takich organów kontroli, które uprawnione są do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, a do takich nie należą organy Państwowej Inspekcji Pracy. Przewidziane w tymże Rozdziale 5 ustawy o działalności gospodarczej, a konkretnie w art. 84c możliwość wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli (w ust. 1), rozpatrzenie przez organ kontroli sprzeciwu w formie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 9), zażalenie na wydane postanowienie (ust. 10 zdanie pierwsze), rozstrzygnięcie zażalenia w drodze postanowienia (ust. 10 zdanie drugie), stosowanie do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 16) nie dotyczą kontroli wykonywanej przez Państwową Inspekcję Pracy, a to oznacza, że zaskarżone postanowienia zostały wydane przez organy kontroli Państwowej Inspekcji Pracy bez podstawy prawnej, a więc w warunkach art. 156 § 1 ust. 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd, w ślad za stanowiskiem organu odwoławczego przedstawionym w odpowiedzi na skargę, zwraca uwagę nadto na treść ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), a w szczególności na art. 184 § 1 i § 3 tego kodeksu:

"Art. 184. § 1. Nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy.

§ 3. Organizację i zakres działania inspekcji, o których mowa w § 1 (...) określają odrębne przepisy."

Jest niewątpliwym, że odrębne przepisy dotyczące organizacji i zakresu działania Państwowej Inspekcji Pracy, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie kodeksu pracy to przede wszystkim ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) zwana ustawą o PIP, która w art. 1 stanowi:

"Art. 1. Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie."

Art. 10 ustawy o PIP precyzuje zadania Państwowej Inspekcji Pracy, przy czym ust. 1 pkt 3 i 4 tego przepisu wymienia jako zadanie PIP m.in. kontrolę legalności zatrudnienia. Sąd zwraca uwagę na Rozdział 4 ustawy o PIP, który reguluje – zgodnie z tytułem - postępowanie kontrolne organów PIP i jednocześnie na zawarty w nim art. 21 ustawy, który stwierdza: "postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń". W tej sytuacji Sąd zauważa uprawnienia inspektorów pracy wynikające z art. 24 ust. 1 ustawy o PIP, który stanowi:

"Art. 24. 1. Inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia w zakresie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4.

Niejako na marginesie Sąd wskazuje także na treść art. 26 ustawy o PIP mówiący o tym, że " kontrolę przeprowadza się w siedzibie podmiotu kontrolowanego oraz w innych miejscach wykonywania jego zadań lub przechowywania dokumentów finansowych i kadrowych", przy czym nie wdając się w kwestię merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – zwłaszcza w zakresie właściwości terytorialnej organu – Sąd poddaje pod rozwagę stronom fakt wykonywania przez pracowników Spółki pracy w różnych miejscach (na co strona skarżąca zwróciła uwagę), na terenie właściwości miejscowej różnych okręgowych inspektoratów pracy, a jednocześnie na możliwość częstej (nieograniczonej) zmiany siedziby Spółki i fakt kolejnej zmiany siedziby przez stronę skarżącą, o czym Sąd został powiadomiony także w toku niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że organy inspekcji pracy wydały zaskarżone postanowienia w warunkach art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego - na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I wyroku.

O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania orzeczono w oparciu o spis przedstawionych kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. - jak w pkt II wyroku.