Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki Akcyjnej w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VI SAB/Wa 75/08 w sprawie ze skargi T. Spółki Akcyjnej w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji do sądu powszechnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 75/08 odrzucił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji do sądu powszechnego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

T. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) polegającą na nieprzekazaniu do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, odwołania od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wniesionego przez skarżącą w dniu 12 maja 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem odnosi się do działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog ten nie jest wyczerpujący, gdyż do właściwości sądów administracyjnych należą również sprawy, w których ustawy szczególne przewidują taką kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz spory o właściwość i spory kompetencyjne (art. 4 p.p.s.a.).

Określona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu przysługuje wyłącznie w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a także wówczas, gdy ustawa odrębna tak stanowi.

Zdaniem Sądu I instancji, pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie określonym w art. 3 p.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w omawianych przepisach. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania spraw o charakterze cywilnym, które zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. dochodzone są w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując dopuszczalność wniesionej skargi stwierdził, że stosownie do art. 4791 § 2 pkt 3 k.p.c. sprawy z zakresu regulacji telekomunikacji, a ściślej sprawy odwołań od decyzji Prezesa UKE określonych w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej: P.t.) uznane zostały za sprawy gospodarcze należące do właściwości sądów powszechnych i jako takie rozpoznawane są w trybie postępowania odrębnego w sprawach gospodarczych. Zgodnie z art. 47958 § 1 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa UKE wnosi się za pośrednictwem organu do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie przed Prezesem Urzędu w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. jest wstępnym etapem postępowania sądowego o szczególnym, "hybrydowym" charakterze, wszczynanym w momencie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa UKE (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt SK 27/03 OTK-A 2005 nr 1, poz. 8 oraz wyrok SN z 14 lutego 2007 r., sygn. akt III SK 19/06, OSNP 2008, nr 3-4, poz. 53). Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów powszechnych na tle art. 1 k.p.c. wyróżnione zostały dwa rodzaje spraw cywilnych a mianowicie sprawy cywilne w znaczeniu materialnym, tj. sprawy wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz z zakresu prawa pracy, a także sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, tj. sprawy, które w istocie nie mają charakteru cywilnego, ale uchodzą za sprawy cywilne z tego względu, że ich rozpoznanie odbywa się według kodeksu postępowania cywilnego bądź z mocy przepisów zawartych w tym kodeksie, bądź zawartych w innych ustawach. Sąd I instancji zauważył, że sprawy z zakresu regulacji telekomunikacji wymienione w art. 206 ust. 2 P.t. określone zostały mianem spraw o charakterze gospodarczym a zatem klasyfikowane są jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym.

W ocenie Sądu, w sprawie brak jest podstaw do uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność organu w zakresie przekazania odwołania od decyzji Prezesa UKE - w sprawach określonych zakresem art. 206 § 1 pkt 2 P.t. - do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Powyższe potwierdza w szczególności właściwość rzeczowa sądu powszechnego do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Zdaniem Sądu, różnicowanie właściwości rzeczowej sądów na właściwe w sprawach, w których organy przekazały odwołanie niezwłocznie i w sprawach dotyczących bezczynności organu w przekazaniu odwołania jest niczym nieuzasadnione.

T. S.A. w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię. Zdaniem skarżącej, naruszenie nastąpiło poprzez przyjęcie, że nie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej polegającą na nieprzekazaniu przez organ środka zaskarżenia od decyzji administracyjnej wnoszonego do sądu powszechnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. S.A. wskazała, że Sąd I instancji wadliwie ustalił, iż czynność polegająca na przekazaniu odwołania od decyzji administracyjnej do sądu powszechnego należy do czynności o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 47959 § 1 k.p.c. Prezes UKE powinien niezwłocznie przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu. Według skarżącej pełna analiza pojęcia bezczynności organu na gruncie art. 47959 k.p.c., wymaga uwzględnienia uregulowania zawartego w art. 47959 § 2 k.p.c. dotyczącego uprawnienia Prezesa UKE do rozpoznania odwołania w ramach tzw. "trybu samokontroli". Zgodnie z art. 47959 § 2 k.p.c., jeżeli Prezes UKE uzna odwołanie za słuszne, może - nie przekazując akt sądowi - uchylić albo zmienić swoją decyzję w całości lub w części, o czym bezzwłocznie powiadamia stronę, przesyłając jej nową decyzję, od której stronie służy odwołanie. Przepisy k.p.c. nie określają terminu, w jakim Prezes UKE może samodzielnie weryfikować swoją decyzję w trybie samokontroli. Skarżąca stoi na stanowisku, że z uwagi na charakter działania podejmowanego w ramach samokontroli, powinny tu znaleźć zastosowanie terminy przewidziane dla administracyjnego postępowania odwoławczego. Pogląd ten, zdaniem skarżącej, znajduje potwierdzenie w wypowiedziach zarówno orzecznictwa jak i doktryny dotyczących trybu postępowania toczącego się w granicach art. 47959 k.p.c.

Według skarżącej, sprawą cywilnoprawną jest dopiero rozpoznanie przez Sąd ochrony konkurencji i konsumentów odwołania od decyzji Prezesa UKE. Na etapie przekazania przez Prezesa UKE odwołania wraz z aktami do sądu ochrony konkurencji i konsumentów, zdaniem Spółki, nie ma do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, bowiem organ nadal jest uprawniony do zmiany decyzji od której wnoszone jest odwołanie w drodze wydania nowej decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżącej, dokonane przez WSA rozróżnienie, którego skutkiem jest przyjęcie, iż skarga na bezczynność organu polegająca na nieprzekazaniu środka zaskarżenia przysługuje w zależności od tego, czy dana decyzja zaskarżalna jest w administracyjnym toku postępowania czy też przysługuje od niej środek zaskarżenia wnoszony do sądu powszechnego jest niezgodne z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przekazanie odwołania zarówno w administracyjnym toku postępowania, jak również do sądu powszechnego sprowadza się do wykonania analogicznych czynności. W obu tych przypadkach są to czynności z zakresu administracji publicznej a ponadto bez wątpienia dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przekazanie odwołania, ma bowiem niewątpliwy związek z prawem strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia jej odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę okoliczności wymienionych w § 2 powołanego przepisu, stanowiących podstawę nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie prawa materialnego skarżąca wskazała na uchybienie przepisom regulującym postępowanie przed sądami administracyjnymi – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ten mankament skargi kasacyjnej nie wykluczał jednak możliwości jej rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota stawianych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - jako niedopuszczalną - skargę, w sytuacji gdy nieprzekazanie odwołania z aktami sprawy do sądu ochrony konkurencji i konsumentów stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z powyższych regulacji wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

W związku z tym należało rozważyć, czy wynikający z art. 47959 § 1 k.p.c. obowiązek Prezesa UKE niezwłocznego przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie przedstawiła w skardze kasacyjnej żadnych argumentów, które przemawiałyby za przyjęciem, że w konkretnym wypadku chodzi o czynność w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu. W szczególności nie wskazała konkretnej normy prawnej, która pozwalałaby na ustalenie jakich uprawnień strony czynność ta miałaby dotyczyć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ogólnikowe stwierdzenie, że przekazanie odwołania "ma niewątpliwy związek z prawem strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia jej odwołania" nie stanowi wystarczającego uzasadnienia stanowiska skarżącej w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazanie przez Prezesa UKE odwołania wraz z aktami sprawy do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez której wprowadzenie rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Nie powinno budzić wątpliwości, że rola powołanego przepisu, co do zasady, nie może być rozumiana jako umożliwienie stronom zaskarżania czynności o charakterze w istocie technicznym, podejmowanych w toku sformalizowanego postępowania. Odmienna interpretacja mijałaby się z sensem uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedstawione uwagi ogólne nabierają szczególnego znaczenia z uwagi na charakter postępowania, w którym zdaniem skarżącej, Prezes UKE pozostawał w bezczynności.

Zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE prowadzone jest na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, taka zmiana dotyczyła między innymi trybu zaskarżania decyzji w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, nałożenie obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar oraz od decyzji wydanych w sprawach spornych, z wyjątkiem decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu przetargu albo konkursu oraz od decyzji o uznaniu przetargu albo konkursu za nierozstrzygnięty. Od wymienionych decyzji przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów (art. 206 ust. 2 P.t.). Stosownie do art. 206 ust. 3 postępowania w sprawach tych odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych. Z przytoczonej regulacji wynika, że sprawy odwołań od decyzji wymienionych w art. 206 ust. 2 P.t. uznane zostały za sprawy cywilne. Postępowanie, w którym sprawa jest na początku rozpatrywana przez organ administracji publicznej, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przez sąd określa się mianem postępowania "hybrydowego" (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01, OTK-A 2003 nr 6, poz. 60 oraz z 31 stycznia 2005 r., sygn. akt SK 27/03, OTK-A 2005 nr 1, poz. 8). Podkreślenia wymaga, że postępowanie przed sądem ochrony konkurencji i konsumentów może być wszczęte dopiero po wyczerpaniu postępowania administracyjnego przed Prezesem UKE, czyli po wydaniu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie wymienionej w art. 206 ust. 2 P.t. Zgodnie z art. 47958 k.p.c. odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wnosi się za jego pośrednictwem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji. Sąd Najwyższy w wyroku z 14 lutego 2007 r., sygn. akt III SK 19/06 (OSNP 2008 nr 3-4, poz. 53) stwierdził, że odwołanie od decyzji Prezesa UKE wszczyna postępowanie procesowe "od początku i na zasadach postępowania kontradyktoryjnego". Podzielając ten pogląd uznać należy, że skoro odwołanie od decyzji Prezesa UKE inicjuje postępowanie przed sądem, to wszystkie czynności podejmowane po wniesieniu odwołania należą do postępowania cywilnego (postępowania w sprawach gospodarczych). Do czynności podejmowanych po wniesieniu odwołania zalicza się, określony w art. 47959 § 1 k.p.c., obowiązek przekazania sądowi ochrony konkurencji i konsumentów przez Prezesa UKE odwołania wraz z aktami sprawy. Dodać należy, że zgodnie z art. 47961 § 1 k.p.c. w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji Prezes UKE jest stroną. Wszczęcie postępowania sądowego, poprzez wniesienie odwołania powoduje, że czynności podejmowane przez Prezesa UKE po tym zdarzeniu nie mogą być zaliczone do "zakresu administracji publicznej". W związku z tym przekazanie odwołania z aktami sprawy nie może być uznane za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przedstawionemu stanowisku nie sprzeciwia się regulacja zawarta w art. 47959 § 2 k.p.c., która ma na celu umożliwienie Prezesowi UKE skorzystanie z możliwości samokontroli zaskarżonej decyzji. Należy bowiem podzielić pogląd wyrażony w powołanym wyroku Sądu Najwyższego z 14 lutego 2007 r., że "Postępowanie przed Prezesem Urzędu w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. jest niewątpliwie wstępnym etapem postępowania sądowego, lecz etapem o szczególnym, "hybrydowym" charakterze (...), ponieważ w zasadzie powinno ono toczyć się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako postępowanie przed organem administracji publicznej, którym jest Prezes Urzędu, z tym wszakże zastrzeżeniem, że decyzje podejmowane po zakończeniu tego etapu mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c.". Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, że Prezes UKE nie działa w tym wypadku jako organ quasi-odwoławczy, który nie jest związany zakresem zaskarżenia i wnioskami odwołania, lecz jako organ administracji publicznej, który wyjątkowo został upoważniony do kontroli wydanej przez siebie decyzji w ramach postępowania sądowego mającego za przedmiot sprawę rozstrzygniętą tą decyzją.

W związku z tym za chybiony należy uznać pogląd skarżącej, że możliwość skorzystania przez Prezesa UKE o ustawowej kompetencji do samokontroli zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że "sprawą cywilnoprawną jest dopiero rozpoznanie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołania od decyzji Prezesa UKE".

Mając na uwadze przytoczone okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przekazanie przez Prezesa UKE odwołania wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 47959 § 1 k.p.c. nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kontroli sądu administracyjnego. W związku z tym stwierdzić należało, że w wypadku gdy Prezes UKE nie wykonuje obowiązku określonego w art. 47959 § 1 k.p.c. stronie nie przysługuje skarga na bezczynność tego organu. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe.

Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.