Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1374/15 w sprawie ze skargi H.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2015 r., [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 1374/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] września 2015 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Międzyzdrojów (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lipca 2015 r., [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Burmistrz, w pkt 1, nakazał H.A., jako posiadaczowi odpadów składowanych na działce [...], obręb [...] w W., usunięcie składowanych odpadów o kodach: 17 05 04 - gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06. W pkt 2 decyzji dopuścił pozostawienie składowanych odpadów do rzędnej terenu 1,5 m n.p.m., w pkt 3 decyzji - ustalił termin wykonania obowiązku do 180 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w pkt 4 ustalił sposób usunięcia odpadów wskazując, iż: a) odpady powinny zostać przekazane do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów zgodnie hierarchią postępowania z odpadami określoną w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności art. 17 ustawy o odpadach (to jest ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., której tekst jednolity obecnie opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 – uw. NSA, dalej "u.o."), b) odpady mogą być poddane odzyskowi na potrzeby własne zgodnie z dopuszczalnymi metodami określonymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

W motywach decyzji Burmistrz wyjaśnił, iż w sprawie wykorzystano materiał dowodowy z postępowań prowadzonych w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oraz w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Podkreślił, iż na terenie, na którym znajdują się odpady obowiązuje plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 21 kwietnia 2005 r., XXXI/302/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzyzdroje na terenie miejscowości W. (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 46, poz. 1092 ze zm.), z którego wynika, m.in. możliwość podniesienia rzędnej terenu do 1,5 m n.p.m. Organ ustalił, że H.A. nie posiada żadnych decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięcia niezgodnego z planem miejscowym. Następnie przytoczył przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędących przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Podał również, że poprzez zagospodarowanie odpadów na działce zostały naruszone przepisy prawa miejscowego - planu miejscowego poprzez podniesienie terenu powyżej dopuszczalnej rzędnej 1,5 m n.p.m.

Dalej Burmistrz ustalił, że na działkę [...] w W. nawieziono odpady w postaci gleby i ziemi w tym kamieni pochodzące z wykopu prowadzonej inwestycji na terenie Gryfa Pomorskiego przez inwestora PKO [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Odpady te nawieziono w latach 2010-2011 w celu wyrównania zagłębienia terenu i wykorzystania terenu pod rolnictwo.

Odwołanie od decyzji Burmistrza złożyła [...]. Zarzuciła, że naruszono art. 26 ust. 1, 2 i 6 u.o. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że na działce [...] składowane są odpady o podanych w pkt 1 decyzji kodach, pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie ustalenie. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (to jest ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., której tekst jednolity opublikowano obecnie w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a."), poprzez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W dalszych motywach odwołania podniosła, że organ nie wykazał, iż na terenie działki znajdują się odpady w rozumieniu art. 26 ust. 1-6 u.o. Nie dokonał czynności, które by pozwalały na ustalenie, że materiał znajdujący się na działce powyżej rzędnej terenu 1,5 m n.p.m. stanowi odpady. Zdaniem odwołującej się dowodu takiego nie mogą stanowić same oględziny z dokumentacją fotograficzną.

Odwołująca się podniosła, że na jej działce nie ma miejsca składowanie, czy też magazynowanie odpadów w rozumieniu u.o., bowiem nie jest ona osobą, która może być traktowana jak podmiot składujący, bądź magazynujący odpady.

H.A. zaznaczyła, że organ wydając decyzję pominął interes społeczny i słuszny interes strony nie uwzględniając faktu, że strona nawiozła materiał na działkę w celu uzupełnienia ziemi na gruncie z uwagi na obniżenie terenu spowodowane osuszaniem działek sąsiednich. Organ nie zbadał tego, czy i w jakim zakresie ewentualne usunięcie części materiału wpłynąć może na stosunki wodne na danym terenie. Wskazała, że obecnie nie występują żadne anomalie stosunków wodnych na działce stanowiącej jej własność, ani też na działkach sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., [...] Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Stwierdziło, że podstawę wydania nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania stanowią art. 26 ust. 1, 2 i 6 u.o. Nakaz usunięcia odpadów wydawany jest z urzędu i ma charakter obligatoryjny. Kolegium wyjaśniło, że przez posiadacza odpadów u.o. rozumie wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.). Do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: istnienia odpadów, zgromadzenia tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów oraz istnienia podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie zgromadzonych odpadów (posiadacza odpadów).

Organ odwoławczy przypomniał, że sprawa usunięcia odpadów przez [...] z terenu działki [...] była wcześniej przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., [...]. Kolegium uchyliło wówczas decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2014 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że organ pierwszej instancji nie ustalił z jakim rodzajem odpadów ma do czynienia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu 25 marca 2015 r. przeprowadzono oględziny na działce [...]. Do akt załączono także operat pomiarowo-obliczeniowy sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że całkowita objętość nawiezionej "masy ziemi" wynosi 10 480 m3, natomiast objętość nawiezionej "ziemi" ponad płaszczyznę 1,5 m n.p.m. wynosi 7 859 m3. Zdaniem Kolegium z obecnie przesłanych akt wynika, że organ pierwszej instancji uzupełnił braki wskazane przez Kolegium w poprzedniej decyzji.

Kolegium stwierdziło, że w toku przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2014 r. oględzin Burmistrz ustalił, że na działce nr [...] nawiezione zostały odpady w postaci gleby, ziemi i kamieni pochodzące z wykopu prowadzonej inwestycji na terenie Gryfa Pomorskiego przez inwestora PKO [...]. Odpady te zostały nawiezione w latach 2010 - 2011 w celu wyrównania zagłębienia terenu w celu wykorzystania terenu na cele rolnicze. Ustalił także, że właściciel nieruchomości nie posiada na tę okoliczność zezwoleń, ani innych dokumentów. W protokole znalazły się także wyjaśnienia H.A., z których wynika, że po wybudowaniu budynków na sąsiednich działkach oraz podniesienia terenu zabudowanego budynkiem szeregowym, wody gruntowe przechodziły na jej działkę i dlatego zdecydowała się na podniesienie terenu. Wyrażając zgodę na nawiezienie ziemi nie zdawała sobie sprawy, że będzie jej taka ilość. Podała, że wielokrotnie sprawę monitowała w firmie, która nawiozła ziemię, ta jednak nie wyrównała terenu zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami.

Kolegium wskazało dalej, że w trakcie oględzin w dniu 25 marca 2015 r. ustalono, że na teren działki zostały nawiezione odpady w postaci gleby, ziemi w tym kamienie - inne niż wymienione w 17 05 03, oraz odpady o kodzie 15 05 04 - nieliczne zmieszane odpady betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 (kod odpadów 17 01 07). W toku oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. Do akt postępowania załączono także materiał dowodowy zgromadzony w innych postępowaniach, w tym w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce 61/1. Z oświadczenia [...] z dnia 5 lipca 2011 r., znajdującego się w aktach tej sprawy wynika, że prowadziła ona roboty ziemne na działce z uwagi na to, że działka ta stanowiła teren podmokły i bagienny, który nie nadawał się do uprawy, ani do innego użytkowania. Wyjaśniła także, że z uwagi na wybudowanie na działce [...] ciągu budynków i podniesienie terenu zostało zmienione nachylenie terenu w stronę jej działki, co spowodowało, że wody opadowe spływają na jej pole. Wyjaśnienia te potwierdziły ustalenia organu poczynione w czasie oględzin w dniu 21 marca 2011 r., Kolejnym dowodem mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest znajdujące się w aktach sprawy pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2012 r., [...], z którego wynika, że odpady o kodzie 17 05 04 stanowiące glebę i ziemię w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, pochodzące z wykopu i wymiany gruntów na terenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków w M., przy ul. G. [...], zostały wywiezione na teren działki [...] w W. należącej do H.A.. Powyższe okoliczności potwierdzają karty przekazania odpadów z dnia 20 listopada 2010 r. oraz z 10 stycznia 2011 r. Wskazują one, że H.A. przyjęła odpady w postaci ziemi, torfu i piasku od [...] sp. z o.o. za pośrednictwem podmiotu prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów - P.M., prowadzącego działalność pod nazwą Usługi Sprzętowo - Transportowe P.M.

Kolegium zaznaczyło, że fakt zgromadzenia na działce [...] odpadów w postaci ziemi i odpadów budowlanych potwierdziła opinia ekologiczna sporządzona przez prof. dr hab. inż. J. K. z dnia [...] lutego 2014 r. przedstawiona przez pełnomocnika B.F-P. oraz T. P. przy piśmie z dnia 18 kwietnia 2014 r. skierowanym do Burmistrza Międzyzdrojów.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy bezspornym jest okoliczność zalegania odpadów 17 05 04 ,17 05 03 ,17 01 07 i 17 01 06 na działce odwołującej się.

Kolegium za nieuzasadniony uznało natomiast zarzut skarżącej podważający przyjęte w sprawie ustalenia i wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz.1206). O tym, co jest odpadem, przesądza zatem u.o. i rozporządzenie. Na marginesie organ dodał, że w myśl art. 2 pkt 3 u.o. przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Z powyższego wynika, że gleba i ziemia z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie jest wykorzystana na terenie budowy. Taki odpad, wywieziony poza teren, na którym został wydobyty, należy odpowiednio zakwalifikować na podstawie katalogu odpadów.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności przyjęcia odpadów na nieruchomość H.A. Kolegium wskazało, że odpady, które może przyjąć osoba fizyczna wymienione zostały w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.). Dla odpadów o kodzie 17 01 07, tj. zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, dopuszcza się metodę odzysku (zagospodarowania) przy wykorzystaniu odpadów do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych natomiast dla odpadów o kodzie 17 05 04 tj. gleby i ziemi, w tym kamieni, inne niż wymienione w 17 05 03 - dopuszcza się zagospodarowanie, poprzez przeznaczenie odpadów do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Zdaniem organu wszelkie inne niż wskazane w rozporządzeniu wykorzystanie odpadów jest sprzeczne z prawem i prowadzi do sytuacji, w której ich umieszczenie na działce wypełnia przesłanki z art. 26 ust. 1 u.o.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Kolegium, nie zostały spełnione przesłanki użycia odpadów do utwardzenia powierzchni z zachowaniem przepisów prawa budowlanego. W istocie bowiem odpady użyto do wykonania podwyższenia gruntu przez wykonanie nasypu w celu podniesienia poziomu terenu, który strona zamierza wykorzystywać rolniczo.

Końcowo Kolegium stwierdziło także, że rozważyło prawidłowość dopuszczenia przez organ możliwości pozostawienia odpadów w ilości do rzędnej 1,5 m n.p.m., co wynika z możliwości podniesienia terenu według postanowień planu miejscowego. W ocenie Kolegium, możliwość taka jest dopuszczalna pod warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. Nałożenie jednak na stronę obowiązku usunięcia odpadów poniżej rzędnej 1,5 m n.p.m. stanowiłoby naruszenie zasady określonej w art. 139 K.p.a.

Skargę na decyzję Kolegium złożyła H.A. zarzucając naruszenie

– art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.o. przez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że na działce [...] składowane są odpady o podanych w decyzji kodach, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że stwierdzone na przedmiotowej działce materiały są takimi odpadami;

– art. 77 § 1 K.p.a., przez wydanie decyzji bez wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów i nierozpatrzenie materiału dowodowego w celu rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki z art. 27 ust. 8 -10 u.o.;

art. 7 K.p.a., przez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej Instancji w całości, stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., II SA/Sz 1374/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że materialnoprawną podstawą kwestionowanego przez skarżącą obowiązku jest art. 26 ust. 1 u.o., który nakłada na podmiot nazwany "posiadaczem odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W ustępie drugim omawiany przepis zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie. U.o. wprowadziła też legalną definicję odpadów - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że z całą pewnością przedmiotem sprawy są odpady. Wskazują na to jednoznacznie karty przekazania odpadu (ziemia, torf, piasek z wykopu), a także wyniki kontroli przeprowadzonych w związku z budową prowadzoną na terenie działki [...], [...] i części działki [...] obr. [...] w M., przy ul. G.P [...] (na działkę skarżącej zostały przewiezione odpady gleba i ziemia, w tym kamienie). Odpady te zostały zakwalifikowane do rodzajów: 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06.

Sąd dalej wyjaśnił, że w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. zawarto definicję legalną "posiadacza odpadów". Jest nim ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, przy czym definicja wprowadziła domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W słowniku pojęć zdefiniowanych ustawą znajduje się także "wytwórca odpadów" (art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.), za którego uznaje się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotnego wytwórcę odpadów) oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów, przy czym wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Ustawa o odpadach nie definiuje natomiast "władającego powierzchnią ziemi", jednakże z innych ustaw oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – jest nim ujawniony jako władający. Domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Skarżąca będąca właścicielką działki [...], na której zalegają odpady, jest ich posiadaczem w rozumieniu u.o., na którym ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Obowiązek skarżącej wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania powyższego skarżąca nie obaliła albowiem między innymi wskazała, że sama zgodziła się na przywiezienie odpadów na jej nieruchomość.

Zdaniem sądu, organom nie można zarzucić naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można także uznać, że organ powinien dodatkowo badać przesłanki zastosowania art. 27 ust. 8-10 u.o., w sytuacji, gdy z powyższych przepisów nie wynika kompetencja organu do wydania decyzji, a nadto, gdy organ w pkt 4 lit. b rozstrzygnięcia decyzji orzekł: "odpady mogą być poddane odzyskowi na potrzeby własne zgodnie z dopuszczalnymi metodami określonymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku". Sąd dodał, że wydane w sprawie decyzje uwzględniają słuszny interes strony.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła H.A. Przedstawiła w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7 K.p.a. przez uznanie, że wydane w sprawie decyzje uwzględniają słuszny interes strony oraz że nie można organom zarzucić naruszenia drugiego z tych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe H.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o raz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Wystąpiła nadto o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Skarżąca na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzekła się rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W motywach skargi kasacyjnej H.A. podniosła, że w skardze przez Sądem pierwszej instancji powołała między innymi zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż sprawa została załatwiona w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem skarżącej; organy rozpoznające sprawę przyznały za prawdziwe twierdzenia skarżącej, iż nawiozła ona materiał na działkę w celu uzupełnienia ziemi na swoim gruncie z uwagi na obniżenie działki spowodowane osuszaniem działek sąsiednich. Nie kwestionowały także twierdzeń strony, iż obecnie usunięcie części materiałów z przedmiotowej działki może negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na danym terenie oraz że obecnie stosunki wodne są prawidłowe dzięki nawiezieniu przez skarżącą materiałów na swoją działkę. Aktualnie zarówno na działce H.A., jak na działkach sąsiednich nie występują wcześniej istniejące anomalie stosunków wodnych. Organy obu Instancji, co zarzuciła skarżąca w odwołaniu oraz w skardze, pominęły jednak przedstawione wyżej okoliczności. Nie zostało to także należycie rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

Odnosząc się do art. 141 § 4 P.p.s.a. H.A. wskazała, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, ze niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Zdaniem skarżącej, w zakresie podanym w zarzucie kasacyjnym uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Za taką nie może być uznana ogólna teza Sądu, iż zaskarżone decyzje uwzględniają słuszny interes strony oraz że nie można zarzucić organom naruszenia art. 7 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie uzasadnienie wyroku jest zdaniem skarżącej wadliwe, gdyż Sąd nie wyjaśnia motywów swojego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby była możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej H.A. jej pełnomocnik będący adwokatem przedstawił jeden tylko zarzut wskazujący na naruszenie powiązanych przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. Zdaniem skarżącej regulacjom tym uchybiono przez uznanie, że wydane w sprawie decyzje uwzględniają interes społeczny i słuszny interes strony oraz że nie można organom zarzucić naruszenia art. 7 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że na powyższą kwestię zwracała już uwagę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazała wówczas, iż organy pominęły interes społeczny oraz słuszny interes strony. H.A. podkreśliła, że zarazem za prawdziwe organy przyznały jej twierdzenia, iż nawiozła materiał na działkę w celu uzupełnienia ziemi na swoim gruncie z uwagi na obniżenie działki spowodowane osuszaniem działek sąsiednich. Nie kwestionowano też, iż obecnie usunięcie części materiałów z działki może negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na danym terenie oraz że obecnie stosunki wodne są prawidłowe dzięki nawiezieniu przez skarżącą materiałów na swoją działkę.

H.A. podkreśliła, że aktualnie zarówno na jej działce, jak i na działkach sąsiednich nie występują anomalie stosunków wodnych. Jej zdaniem organy oraz Sąd pominęły te okoliczności, co doprowadziło do wydania decyzji wbrew interesowi społecznemu oraz wbrew słusznemu interesowi strony.

Odnosząc się do opisanych kwestii należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jej zasadność może być oceniana jedynie w kontekście prawnym przedstawionym przez skarżącego w ramach zarzutów wskazanych przepisów - podstaw kasacyjnych.

Przyjęta przez Helenę Auksel podstawa kasacyjna jest bardzo wąska, a to z kolei – ze względu na wspomniany art. 183 § 1 P.p.s.a. – a priori znacznie zawęża możliwość merytorycznej weryfikacji wyroku pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".

Z argumentacji H.A. przedstawionej w skardze kasacyjnej wynika, że kwestionuje ona zasadność zastosowania w sprawie art. 26 ust. 1 u.o., uznając – jak należy wywnioskować z jej wywodu – że nawiezienie ziemi na jej działkę było uzasadnione względami gospodarczymi, a aktualnie jej usunięcie zaburzy prawidłowe ukształtowane stosunki wodne. Skarżąca przyjmuje więc, że nie rozważając tej okoliczności organ naruszył art. 7 K.p.a., natomiast Sąd z tego samego powodu uchybić miał przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a.

Opisany wyżej zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za skuteczny. Art. 26 ust. 1 u.o. stanowi, że "posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania". W myśl art. 26 ust. 2 u.o. "w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami".

W sprawie nie ulega wątpliwości, że H.A. przyjęła na swoją działkę odpady w postaci gleby i ziemi z wykopu prowadzonej inwestycji na terenie G. P. przez inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Odpady te nawieziono w latach 2010-2011 w celu wyrównania zagłębienia terenu i wykorzystania terenu pod rolnictwo, co potwierdzają choćby karty przekazania odpadu (k. 109 akt administracyjnych).

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.o. przepisów ustawy nie stosuje się do "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 u.o. (gdy są zanieczyszczone, względnie zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Potwierdza to regulacja zawarta w § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923 ze zm.), która do grupy 17 katalogu odpadów zalicza "odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych)". Podobną grupę odpadów wyodrębniano w § 2 pkt 17 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w sprawie doszło z całą pewnością do przyjęcia przez H.A. odpadów na działce [...], obręb [...] w W. W decyzji będącej przedmiotem kontroli, co potwierdzono w zaskarżonym wyroku, uznano, że odpady te znalazły się z miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania. Z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 u.o. – będącego zasadniczą materialnoprawną podstawą decyzji – nie ma natomiast znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych. Nie może być więc uznany za skuteczny zarzut pominięcia przez Sąd (art. 141 § 4 P.p.s.a.) naruszenia przez organy art. 7 K.p.a. – polegający na nie uwzględnieniu tych okoliczności.

Na marginesie sprawy trzeba natomiast podkreślić, że H.A. nie przedstawiła w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu naruszenia przepisu prawa, który dotyczyłby dopuszczalności przyjęcia przez nią spornych odpadów. W szczególności nie powołała przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527) (obowiązującego na datę wydania decyzji obu instancji). Nie sformułowano także żadnych zarzutów naruszenia regulacji odnoszących się do zasad przejścia odpowiedzialności za odpady, określonej w art. 27 u.o.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, związany skargą kasacyjną i badając zaskarżony wyrok tylko w granicach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. nie znalazł podstaw do uwzględnienia tej skargi.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.