Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. Z. na bezczynność na bezczynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. do rozpatrzenia punktu 2 wniosku skarżącego C. Z. z dnia 19 listopada 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na rzecz skarżącego C. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga C. Z. na bezczynność A. w rozpoznaniu, złożonego przez skarżącego, wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 19 listopada 2015 r., złożonym drogą elektroniczną, skarżący zwrócił się do A. o podanie następujących informacji:

"1. czy w 2015 r. Spółka zatrudniała nowych pracowników, a jeżeli tak to jaki rodzaj stosunku prawnego Spółka nawiązała z taką osobą, w szczególności czy była to umowa o pracę czy też umowa zlecenia, a ponadto jakie stanowiska i zadania powierzano takim osobom;

2. czy w 2015 r. dotychczasowi pracownicy Spółki otrzymali podwyżkę wynagrodzenia i w jakiej wysokości, a także proszę o podanie stanowisk pracy, które otrzymały podwyżkę wynagrodzenia".

Z uwagi na brak odpowiedzi na złożony wniosek, skarżący złożył skargę w niniejszej sprawie, domagając się stwierdzenia bezprawnej bezczynności A., jako mającej charakter rażący i zobowiązania jej do rozpoznania złożonego przez skarżącego w dniu 19 listopada 2015 r. wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że żądane przez niego we wniosku z dnia 19 listopada 2015 r. informacje są informacją publiczną, a mimo to organ nie udzielił ich, zaś w piśmie z dnia 12 listopada 2015 r. poinformował go, że nie odpowie na żaden ze składanych przez skarżącego wniosków.

W odpowiedzi na skargę A. wniosła o jej oddalenie wskazując, że wnioski skarżącego o udzielenie informacji publicznej były rozpatrywane zgodnie z przepisami ustawy i podkreśliła, że jest spółką prawa handlowego chroniącą swych pracowników, klientów i kooperantów w myśl Kodeksu spółek handlowych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Wniosek C. Z. z dnia 19 listopada 2015 r. podlegał rozpoznaniu w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), z których wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach wymaga jednoczesnego wystąpienia trzech pozytywnych przesłanek: przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy; adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy; żądana informacja, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, musi znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, do jej udostępnienia.

W ocenie Sądu, A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych.

Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne a w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika więc, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest wyłącznie organ władzy publicznej lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotem takim może być więc np. spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 105/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

A. jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem publicznym. Skarżąca jest bowiem spółką prawa handlowego w której, jak wynika z Krajowego Rejestru Handlowego, jedynym wspólnikiem i stuprocentowym udziałowcem jest Gmina (gmina miejska). Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). Z art. 1 tej ustawy wynika, że ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Spółka gminna realizująca zadania o charakterze użyteczności publicznej, jest szczególnym podmiotem, zobligowanym, zgodnie z art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej do określenia w regulaminie zasad korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązków spółki wobec odbiorców usług, a regulamin ten oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek. Art. 43 ustawy o samorządzie gminnym do mienia komunalnego zalicza z kolei własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z o.o. powoduje, w myśl przepisu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, że majątek tej spółki jest mieniem samorządowym, komunalnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. SA/Kr 1288/01, LEX nr 134875).

Ponadto, A. wykonuje zadania publiczne. Jak wynika bowiem z Krajowego Rejestru Sądowego przedmiotem jej działalności jest m.in. działalność związana ze sportem, działalność rozrywkowa i rekreacyjna. W Biuletynie Informacji Publicznej Spółki ([...]) wpisano jednocześnie, że przedmiotem działalności Spółki, zgodnie z jej umową, jest przede wszystkim działalność stadionów i innych obiektów sportowych, działalność szkoleniowa w zakresie sportu, sprzedaż detaliczna odzieży, kosmetyków i artykułów toaletowych, pozostała działalność rekreacyjna i związana ze sportem. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 10 i 15 ustawy o samorządzie gminny do zadań własnych gminy należą sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych a także utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że udostępnieniu, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega nie każda informacja będąca w dyspozycji podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz tylko ta, która dotyczy wykonywania przez niego zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przy czym sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych samorządów: gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 23). Tak więc nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej" tj. odnosi się do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Posługiwanie się bowiem przy wykładni art. 1 ust. 1 ustawy wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest niczym nieuprawnione, zwłaszcza jeżeli zważyć, że ustawa traktuje prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 22).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że informacje wskazane w punkcie 1 wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2015 r. tj.: "czy w 2015 r. Spółka zatrudniała nowych pracowników, a jeżeli tak to jaki rodzaj stosunku prawnego spółka nawiązała z taką osobą, w szczególności czy była to umowa o pracę czy też umowa zlecenia, a ponadto jakie stanowiska i zadania powierzono takim osobom"- nie stanowią informacji publicznej w powyższym znaczeniu. Nie każda bowiem informacja związana z zatrudnieniem w podmiocie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jest informacją publiczną.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, pytanie, zawarte w punkcie 2 wniosku z dnia 19 listopada 2015 r. tj.: "czy w 2015 r. dotychczasowi pracownicy Spółki otrzymali podwyżkę wynagrodzenia i w jakiej wysokości, a także proszę o podanie stanowisk pracy, które otrzymały podwyżkę wynagrodzenia" – stanowiło pytanie o informację publiczną.

Informacja ta dotyczy bowiem dysponowania przez Spółkę posiadanym majątkiem, który to majątek stanowi majątek publiczny, gdyż w sytuacji, gdy gmina zaangażowała w spółkę prawa handlowego środki publiczne w wysokości 100% kapitału to majątek spółki ma charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod kontroli społecznej, w szczególności wówczas, gdy jest on wykorzystywany w celu realizacji przez gminę zadań własnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 10/16). Z kolei, jak stanowi art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej tj. podmioty z art. 4 ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f), a także o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit a – c oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również to, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), i zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu.

Jednakże, pomimo wystąpienia przesłanek podmiotowych i podmiotowych do udzielenia skarżącemu tej informacji, A. nie załatwiła punktu 2 wniosku skarżącego w wymaganej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, formie tzw. faktycznego działania.

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno – technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja, przy czym jeżeli spełniony jest warunek przedmiotowy i podmiotowy możliwe jest również wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Jedynie, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, zobowiązany do jej udzielenia zawiadamia o tym wnioskodawcę w formie pismem informacyjnego. Przy czym, udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Niezałatwienie punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2015 r. w prawidłowej formie i terminie świadczy o bezczynności A. Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Co więcej, z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, lecz także, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 291). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynności podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie usuwa błędne przekonanie, co do jego statusu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia, jak i jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 693/13, LEX nr 1502634).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zobowiązał A. do rozpatrzenia punktu 2 wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ta, była następstwem mylnej oceny wniesionego przez skarżącego wniosku w kontekście charakteru żądanych przez niego informacji a więcej błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, jak również z uwagi na skierowanie do spółki przez skarżącego licznych żądań w trybie tej ustawy. Za rażące naruszenie przepisów można zaś uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11).

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania