Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Okoliczność, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nastąpiło przed ich nabyciem przez indywidualnych nabywców na podstawie decyzji organu administracji państwowej w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. 1974 nr 19 poz. 104 ze zm./ nie zwalnia nabywców wydzielonych z tych gruntów działek leśnych z przeznaczeniem na cele nieleśne od obowiązku uiszczenia na rzecz Skarbu Państwa należności z tytułu nabycia oraz stałej opłaty rocznej z tytułu użytkowania przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. 1971 nr 27 poz. 249 ze zm./.

2. Należności i stałe opłaty roczne wymienione w art. 10 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

1. Czy przy nabyciu od Skarbu Państwa w drodze cywilnoprawnej działek stanowiących teren leśny, przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne letniskowe, mają zastosowanie przepisy art. 10 ust. 1 Ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249; zm. Dz.U. 1974 nr 38 poz. 230 art. 143/, jeżeli przeznaczenie gruntów na cele nieleśne , z obszaru którego były wydzielone działki, nastąpiło przed ich nabyciem przez indywidualnych nabywców na podstawie decyzji organu administracji państwowej wydanej w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. 1974 nr 19 poz. 104; zm. Dz.U. 1975 nr 14 poz. 80/?

2. Czy i na jakiej podstawie prawnej ulegają przedawnieniu lub prekluzji należności i opłaty przewidziane w przepisach objętych punktem pierwszym pytania?

podjął następującą uchwałę:

I. Nie zamierzoną konsekwencją uprzemysłowienia kraju i związanych z nim procesów urbanistycznych jest postępujące zagrożenie środowiska, w tym gruntów rolnych i leśnych.

Konieczność ochrony tych istotnych dóbr ogólnospołecznych jest powszechnie dostrzegana.

Pierwsze próby przeciwdziałania zbyt swobodnej i nie zawsze celowej gospodarce gruntami rolnymi, a przede wszystkim rozrzutnemu przeznaczaniu ich na cele nierolnicze, podjęte zostały w uchwale Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych /M.P. nr 40 poz. 200/.

W odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Państwa stosowne postanowienia zmierzające do utrzymania tych gruntów pod uprawę leśną zawarto w wydanej wcześniej i nadal obowiązującej ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym /Dz.U. nr 63 poz. 494 ze zm./. Charakter prawnej ochrony gruntów leśnych mają w szczególności te przepisy ustawy, które dotyczą ograniczeń co do zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania /art. 7/ oraz wyłączania obszarów leśnych z państwowego gospodarstwa leśnego w celu przekazania ich pod zarząd resortów /art. 14-16/.

Obowiązek trwałego utrzymania gruntów leśnych pod uprawą leśną wprowadzony został również w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych /Dz.U. nr 29 poz. 166/, a po jej uchyleniu - w ustawie z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa /Dz.U. nr 48 poz. 283/.

Jednakże aktem prawnym, w którym w sposób kompleksowy unormowano zasady i środki ochrony gruntów rolnych i leśnych, była ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./.

Wprowadziła ona odrębny reżim prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych. Sformułowane w niej zasady, m.in. dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, miały pozycję nadrzędną w stosunku do zasad określonych przepisami innych aktów normatywnych, w tym również do zasad zawartych w przepisach z zakresu planowania przestrzennego oraz wyznaczania terenów budowlanych na obszarze wsi.

Podstawowe założenia ustawy z dnia 26 października 1971 r. wzbogacone o doświadczenia zdobyte w okresie jej obowiązywania /1 styczeń 1972 r. - 30 czerwiec 1982 r./, uwzględnione zostały w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, zwanej dalej ustawą z dnia 26 marca 1982 r. Istotne novum tej ustawy wyraża się m.in. we wprowadzeniu instytucji wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej /art. 13 i nast./.

Istotne postanowienia dotyczące problematyki ochrony prawnej gruntów rolnych i leśnych, w szerszym kontekście ochrony i kształtowania środowiska, sformułowane zostały w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/, zwanej dalej ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r.

Powołane wyżej ustawy przewidują dwa podstawowe środki ochrony prawnej gruntów rolnych i leśnych oraz środowiska; są to: a/ środki administracyjnoprawne i b/ środki ekonomiczne.

Statuując zasady priorytetu użytkowania gruntów rolnych i leśnych na cele produkcji rolniczej i leśnej oraz zapewnienia współczesnemu pokoleniu i przyszłym pokoleniom korzystnych warunków życia i realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska, ustawodawca określił jednocześnie warunki, na jakich możliwe jest odejście od tych zasad. Jednym z warunków o kapitalnym wręcz znaczeniu, którego brak w ustawie z dnia 26 października 1971 r. powodował negatywne skutki gospodarcze i społeczne, jest warunek zastrzeżony jednoznacznie w ustawie z dnia 26 marca 1982 r., że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może być dokonane wyłącznie w ramach planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz lokalizacji ściśle określonych inwestycji /art. 7 ust. 1 ustawy/.

Przytoczenie powyższych zasad, wskazanie ratio legis powołanych ustaw było konieczne do rozważenia problematyki wynikającej z przedstawionego pytania prawnego.

Pytanie to, zawężone do zagadnień ochrony gruntów leśnych pod rządem ustawy z dnia 26 października 1971 r: i wydanego w jej wykonaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. /Dz.U. nr 19 poz. 104 ze zm./, dotyczy w istocie dwóch różnych materii: a/ prawnych konsekwencji decyzji organów administracji państwowej o przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne i o ich zbyciu w drodze cywilnoprawnej na rzecz ustalonych nabywców indywidualnych, a przede wszystkim konsekwencji wynikających z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r., i b/ charakteru prawnego należności i stałych opłat rocznych przewidzianych w powołanych wyżej przepisie.

II. Decyzja organów administracji państwowej ustalające indywidualnych nabywców "działek stanowiących teren leśny" /takiego sformułowania użyto w pytaniu prawnym/ przeznaczonych pod indywidualne budownictwo letniskowe stanowiły końcowe stadium postępowania. Ich wydanie poprzedziły decyzje organów administracji państwowej o wyłączeniu kompleksu gruntów rolnych z państwowego gospodarstwa leśnego i przeznaczeniu na cele nieleśne oraz wyodrębnieniu czy wydzieleniu w ramach tego kompleksu działek leśnych przeznaczonych na działki letniskowe.

W związku z wymienionymi wyżej decyzjami organów administracji państwowej, poprzedzającymi decyzje administracyjne ustalające indywidualnych nabywców działek letniskowych, rodzi się wątpliwość, czy w następstwie ich wydania grunty leśne utraciły swój dotychczasowy charakter, tzn. przekształciły się - w sensie prawnym - w inny rodzaj gruntów, czy też charakter ten nadal zachowały.

Zdaniem Sądu Najwyższego należy przyjąć drugą alternatywę, że grunty zachowały dotychczasowy, tj. leśny charakter. Jest przy tym bez znaczenia, czy decyzje organów administracji państwowej o przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne wydane zostały w ramach planów zagospodarowania przestrzennego, czy też - jak w stanie faktycznym, na tle którego pytanie prawne sformułowano - poza tymi planami.

Decyzje te miały charakter czynności przygotowawczych do zmiany sposobu użytkowania gruntów leśnych na nieleśny, stwarzały możliwości podejmowania działań prawnych, w następstwie których dopiero grunty leśne utraciły dotychczasowy charakter. Takie rozumienie rozważanych decyzji wynika wprost z istoty aktów normatywnych z zakresu planowania przestrzennego.

W praktyce administracyjnej, a ostatnio również w judykaturze, podnoszono, że na rzecz pierwszej alternatywy /grunty tracą dotychczasowy charakter/ przemawia treść przepisu par. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych /t.j. Dz.U. 1972 nr 31 poz. 215/, według którego nieruchomość rolna traci swój dotychczasowy charakter z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej decyzji organu administracji państwowej ustalające granice terenów budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego przejmowanych na własność Państwa, jeżeli jest położona w rejonie przyszłej zabudowy.

Poglądu tego nie można podzielić, i to z dwóch powodów: po pierwsze, stwierdzenie w powołanym przepisie, zamieszczonym w rozporządzeniu wykonawczym do kodeksu cywilnego, że "nieruchomość rolna traci swój dotychczasowy charakter", oznacza, iż przestaje ona być "nieruchomością rolną" w rozumieniu prawa cywilnego, tj. wyłączone zostają w stosunku do niej ograniczenia wynikające z przepisów kodeksu cywilnego m.in. w zakresie obrotu /art. 160 i nast. Kc/, a po drugie, w ustawie z dnia 26 października 1971 r. użyto celowo pojęcia "grunt rolny", określając przy tym, co przez to pojęcie należy rozumieć /art. 1 ust. 2 ustawy/, a nie pojęcia "nieruchomość rolna".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w dacie wydania decyzji administracyjnych ustalających indywidualnych nabywców działek letniskowych, uprzednio wyodrębnionych z gruntów leśnych, działki te pozostawały gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. Przestały nimi być dopiero po tej dacie.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. nabywca gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne, nabywania m.in. w drodze cywilnoprawnej, uiszcza na rzecz Skarbu Państwa należność z tytułu nabycia tych gruntów, zwaną dalej należnością, oraz stałą opłatę roczną z tytułu ich użytkowania, zwaną dalej opłatą roczną. Z brzmienia tego przepisu wynika, że obowiązek uiszczania przez nabywcę obu świadczeń /należności i opłaty rocznej/ ustawodawca połączył z faktem nabycia gruntów leśnych na cele nieleśne. Oznacza to, że z punktu widzenia powstania obowiązku o jakim mowa, jest bez znaczenia, kiedy nastąpi faktyczna zmiana sposobu użytkowania nabytych gruntów leśnych, np. kiedy nabywca zbuduje dom letniskowy czy inne urządzenia służące rekreacji.

System ten działa w stosunku do każdego nabywcy w drodze cywilnoprawnej gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne, oczywiście jeżeli nabycie nastąpiło pod rządem ustawy z dnia 26 października 1971 r. Uiszczenie należności i opłaty rocznej jest zasadą, zwolnienie z obowiązku ich uiszczenia - wyjątkiem. Za kryterium rozstrzygające o zastosowaniu zwolnienia przyjęto cel społeczny, na jaki wyłączone z produkcji grunty były przeznaczone. Do kręgu osób /nabywców/ zwolnionych z obowiązku uiszczenia należności i opłaty rocznej nie zaliczono osób, które nabywały grunty leśne przeznaczone na działki letniskowe.

Konkludując, nabywcy w drodze cywilnoprawnej gruntów leśnych /"działek stanowiących teren leśny"/ przeznaczonych na działki letniskowe /pod budownictwo letniskowe/ mają obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. także wtedy, gdy przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne nastąpiło przed wydaniem decyzji administracyjnych ustalających indywidualnych nabywców. Wysokość tych świadczeń powinna być ustalona na podstawie przepisów tego z trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy z dnia 26 października 1971 r., które obowiązywało w dacie nabycia gruntów, w konkretnym przypadku na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. /Dz.U. nr 19 poz. 104 ze zm./.

III. Druga część pytania dotyczy, jak już wyżej podkreślono, charakteru prawnego świadczeń /należności i opłaty rocznej/ przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. Rzecz sprowadza się praktycznie do rozstrzygnięcia, czy są to świadczenia o charakterze podatkowym czy cywilnoprawnym, a w konsekwencji - czy w kwestii przedawnienia lub prekluzji mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach podatkowych, w tym przepisy o prekluzji wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego /art. 141 dekretu z dnia 16 maja 1946 r. o postępowaniu podatkowym - t.j. Dz.U. 1963 nr 11 poz. 60 ze zm., art. 7 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych - Dz.U. nr 27 poz. 111/, czy też przepisy kodeksu cywilnego /art. 117 i nast./.

Pogląd, według którego należność i opłata roczna przewidziane w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. mają charakter podatkowy, zasadza się na założeniu, że świadczenia te stanowią daninę publiczną. Przyjęcie takiego założenia nie znajduje jednak uzasadnienia prawnego.

Pojęciem danin publicznych określa się w doktrynie podatki i opłaty razem wzięte. W konsekwencji rozważane świadczenia należałoby zaliczyć bądź do podatków, bądź też do opłat.

Należności i opłaty roczne nie są podatkami. Nie wymienia się ich w każdym razie wśród podatków znanych naszemu systemowi podatkowemu.

Nie są one również opłatami w rozumieniu prawa finansowego. Opłatą w tym rozumieniu jest z reguły obciążenie pieniężne przymusowe na rzecz państwa, powiązane z określonym świadczeniem ze strony państwa, uiszczane zazwyczaj z góry. W przypadku rozważanych należności i opłat rocznych nie wchodzą w rachubę "określone świadczenia ze strony państwa". Zasadniczo różne są również cele obu rodzajów świadczeń pieniężnych: fiskalny - przy opłatach oraz ekonomiczno-interwencyjny /ekonomiczny środek ochrony gruntów/ - przy należnościach i opłatach rocznych.

Należności i opłaty roczne są oczywiście świadczeniami pieniężnymi, nie są, jak wyżej wykazano, zobowiązaniami podatkowymi.

Pod rządem ustawy z dnia 26 października 1971 r.

nie rozciągnięto na te świadczenia, jako na jeden z rodzajów świadczeń pieniężnych nie będących zobowiązaniami podatkowymi, przepisów dekretu z dnia 26 października 1950 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 49 poz. 452 ze zm./, a po jego uchyleniu - przepisów ustawy z dnia 19 marca 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111/. Możliwości takie istniały, wykorzystano je zresztą w odniesieniu do innych rodzajów świadczeń pieniężnych /zob. par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1981 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych na niektóre rodzaje świadczeń pieniężnych oraz określenia właściwości organów podatkowych w zakresie umarzania zaległości podatkowych - Dz.U. nr 23 poz. 119/.

W świetle powyższych rozważań nie można przyjąć, że należności i opłaty roczne przewidziane w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1071 r. mają charakter podatkowy.

Z kolei rozważenia wymaga pogląd, według którego wymienione świadczenia mają charakter cywilnoprawny.

Podkreślono już wyżej, że prócz rolnych i leśnych sposób szczególny chronione jest obecnie również środowisko /ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r./. I w tym przypadku ustawodawca sięgnął do ekonomicznych środków ochrony /art. 82 i art. 86 ustawy/.

W świetle obu ustaw - ustawy z dnia 26 października 1971 r. /obecnie ustawy z dnia 26 marca 1982 r./ i ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. - oczywiste wydaje się stwierdzenie, że grunty rolne i leśne oraz środowisko zostały uznane za dobro ogólnonarodowe. Wszelkie zachowania godzące w te dobra potraktowano jako zachowania przynoszące szkodę również społeczeństwu, jako zachowania wiążące się z jego pokrzywdzeniem. Do tego rodzaju zachowań ustawodawca zaliczył: a/ nabycie, także w drodze cywilnoprawnej, gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne /art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r., a pod rządem ustawy z dnia 26 marca 1982 r. już samo wyłączenie z produkcji gruntów rolnych lub leśnych - art. 13 tej ustawy/ oraz b/ zaniechanie oddziaływań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenia środowiska do stanu właściwego, jak również gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /art. 82 i 86 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r./. Osoby, które podjęły takie działanie lub zaniechały, mimo obowiązku ich podjęcia, osoby nabywające grunty rolne lub leśne przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne, osoby wyłączające takie grunty z produkcji rolniczej lub leśnej, osoby prowadzące działalność gospodarczą - zostały zobowiązane z mocy ustawy do uiszczenia określonych środków pieniężnych na rzecz funduszy celowych /Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, Funduszu Leśnego, Funduszu Ochrony Środowiska/. Obowiązek ten ciąży na osobach zobowiązanych - niezależnie od obowiązku wykonania innych świadczeń - do zapłaty ceny nabycia gruntów, naprawienia szkody majątkowej wynikającej z działań lub zaniedbań wpływających szkodliwe na środowisko.

Świadczenia na rzecz funduszy celowych zostały różnie nazwane: "należność", "stała opłata roczna" /art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r., art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r./, "kwota pieniężna" /art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r./, "opłata" /art. 86 tej ustawy/. Różnie też został określony ich tytuł; stosownie do rodzaju zachowania zobowiązanego jest nim nabycie gruntów, wyłączenie ich z produkcji, użytkowanie gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, zaniechanie działań zmierzających do zachowania właściwego stanu środowiska czy gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzenie w nim zmian. Za podstawę wymiaru wysokości świadczeń przyjęto bądź wartość straty w stanie środowiska /art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r./, bądź wartość korzyści utraconych przez społeczeństwo, np. w wyniku wyłączenia określonego obszaru gruntów z produkcji leśnej /art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r., art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. /.

Gdy chodzi o charakter omawianych świadczeń, rozważenia wymagają dwie koncepcje.

Według pierwszej koncepcji świadczenia mają charakter kompensacyjny. Wypowiedziała się za nią, gdy chodzi o należności i opłaty roczne przewidziane w ustawie z dnia 26 października 1971 r., praktyka administracyjna i judykatura Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym do wyłomu doszło dopiero po uchwaleniu ustawy z dnia 26 marca 1982 r, wobec unormowania zawartego w art. 46 tej ustawy, a mianowicie, że do postępowania w sprawach świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy stosuje się przepisy o zobowiązaniach podatkowych.

Kompensacyjny charakter należności i opłat rocznych wynika - podkreślono - wprost z brzmienia przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r., stanowiącego, że podstawą wymiaru wysokości obu rodzajów świadczeń jest wartość korzyści utraconych w wyniku wyłączenia danego obszaru gruntów rolnych lub leśnych z produkcji rolnej lub leśnej. Za takim rozumieniem charakteru należności i opłat rocznych - stwierdzono - przemawia dodatkowo fakt, że uzyskiwane tą drogą środki pieniężne gromadzone są na specjalnych funduszach celowych i wydatkowane wyłącznie na cele związane z ochroną gruntów.

Na rzecz tej koncepcji przemawiają dalsze argumenty.

Do należności z tytułu nabycia gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne należało doliczyć odszkodowanie z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu /par. 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 kwietnia 1974 r. - Dz.U. nr 19 poz. 104 ze zm./. Unormowanie takie ma sens przy przyjęciu, że również należność ma charakter odszkodowania.

Należności i opłaty roczne, w przypadku nabycia gruntów rolnych lub leśnych przez jednostkę gospodarki uspołecznionej na cele inwestycyjne, stanowią element kosztów inwestycji bądź element kosztów działalności danej jednostki /art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r./.

W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. utrzymany został obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych na rzecz funduszy celowych. Ich istota nie uległa zmianie, a różnica w porównaniu z poprzednim stanem prawnym wyraża się jedynie w tym, że obowiązek świadczenia powiązany został nie z nabyciem gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, lecz z wyłączeniem takich gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Można zatem mówić o tendencji, a skoro tak, należy odwołać się od zasady, według której wyłączenie gruntów powinno być poprzedzone rachunkiem ekonomicznym, a jednym z jego elementów jest suma należności i opłat rocznych /zob. par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 20 poz. 149/.

Według drugiej koncesji świadczenia przewidziane w ustawach o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o ochronie i kształtowaniu środowiska mają charakter represyjny, czy inaczej - satysfakcyjny.

Chodzi zatem o konstrukcję, według której działanie polegające na przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, przez co rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu ich użytkowania, czy też na gospodarczym korzystaniu ze środowiska i wprowadzaniu w nim zmian, aczkolwiek zgodne z prawem i podjęte w społecznie uzasadnionym celu, wiążą się z pewnym uszczerbkiem dóbr ogólnonarodowych, jakimi są grunty rolne i leśne oraz środowisko, przy czym nie jest to uszczerbek majątkowy /szkoda majątkowa/, lecz niemajątkowy /szkoda niemajątkowa, krzywda/. Poszkodowanym /pokrzywdzonym/ jest - według pierwszej koncepcji - społeczeństwo, któremu te szczególnie chronione dobra służą. Przewidziane w powołanych wyżej ustawach świadczenia, w tym należności i opłaty roczne, stanowią swoistą formę zadośćuczynienia za tak rozumiane szkody. Represyjny /satysfakcyjny/ charakter świadczeń wyraża się w tym, że osoby, o jakich wyżej mowa, mają ustawowy obowiązek ich uiszczenia i że świadczone kwoty pieniężne przypadną na rzecz instytucji /podmiotu uprawnionego/ służącej celom godnym powszechnego poparcia. W rozważanym przypadku instytucją tą jest Fundusz Leśny /według ustawy z dnia 26 października 1971 r. należność i opłaty roczne uiszczane są na rzecz Skarbu Państwa, ale z wyłącznym przeznaczeniem na fundusze celowe/. Miernikiem wysokości zadośćuczynienia jest, jak już wyżej wskazano, bądź wartość strat w stanie środowiska, bądź wartość korzyści utraconych w wyniku wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej.

Nie przesądzając kwestii, która z rozważanych wyżej koncepcji co do charakteru prawnego świadczeń przewidzianych w ustawach o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o ochronie i kształtowaniu środowiska jest bliższa intencjom ustawodawcy, należy stwierdzić, że w obu przypadkach chodzi o świadczenia cywilnoprawne - w pierwszym przypadku świadczenia te w tym również należności i opłaty roczne przewidziane w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r., stanowią swoistą formę odszkodowania za szkody majątkowe, w drugim z kolei swoistą formę zadośćuczynienia za szkody niemajątkowe.

Niczego nie zmienia fakt, że należności i opłaty roczne ustalane są co do wysokości w postępowaniu administracyjnym, ani też fakt, iż są one egzekwowane na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Możliwość ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym przewidują również inne ustawy, m.in. ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne - Dz.U. nr 38 poz. 230 /art. 37, art. 61 ust. 1/ i ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26/ art. 160 par. 4, art. 215 par. 3/.

Na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekwowane są różne wierzytelności cywilnoprawne, np. wierzytelności z tytułu czynszu najmu.

Wreszcie, gdy chodzi o charakter prawny należności i opłat rocznych, przepis art. 46 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. nie wprowadza żadnych zmian w porównaniu do stanu dotychczasowego. Przepis ten dotyczy tylko kwestii postępowania w sprawach świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy.

Z przytoczonych powodów Sąd Najwyższy, podzielając stanowisko przedstawione przez Prokuratora Generalnego PRL, rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne jak w sentencji niniejszej uchwały.