Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SAB/Wa 51/20 w sprawie ze skargi E. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania zażalenia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić E. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 51/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że: I) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia E. J. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., II) opisana w punkcie I) przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nadto Sąd w punkcie III) oddalił skargę w pozostałej części oraz w punkcie IV) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca E. J. wniosła 1 kwietnia 2020 r. do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r., domagając się stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł oraz zasądzenie od organu - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że za pośrednictwem swojego pełnomocnika w piśmie z 13 lutego 2020 r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy zażalenia skarżącej na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. w terminie określonym w art. 35 K.p.a.

W odpowiedzi z 24 lutego 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki, którą była okoliczność pozyskiwania akt sprawy, wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Podniósł, że nie był bezczynny, ani też nie działał przewlekle w przedmiotowej sprawie, a przesłane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. akta były niewystarczające do załatwienia sprawy. Dalej zaznaczono, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2020 r. rozpatrzył zażalenie skarżącej uchylając w całości postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r.

Zdaniem skarżącej, postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie zmienia tego fakt informowania strony o nowych terminach załatwienia sprawy. Postępowanie było prowadzone w sposób nieefektywny, a co najmniej od 9 listopada 2019 r. ziściła się przesłanka do rozstrzygnięcia sprawy wobec prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Gliwicach o sygn. II SA/Gl 752/19. Natomiast skarżony organ mógł rozstrzygnąć sprawę w oparciu o posiadane akta sprawy nawet już wcześniej. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Nie była to sprawa szczególnie skomplikowana. Informowanie skarżącej o nowych terminach załatwienia sprawy było działaniem pozornym i nieefektywnym. Na wniosek skarżącej, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął zawieszone postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. postępowanie. Podjęcie zawieszonego przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania nastąpiło przed rozpatrzeniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia skarżącej. A zatem rozpatrywanie zażalenia skarżącej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się bezcelowe, a skarżony organ dopuścił się w tej sprawie przewlekłości. Ponadto skarżąca przedstawiła okoliczności uzasadniające żądanie o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego zażaleniem E. J. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, a ponadto zaprezentował argumentację wskazującą, że przeprowadzone postępowanie nie miało cech przewlekłości.

W rozważaniach prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a., skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił jak należy rozumieć pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", po czym stwierdził, że organ prowadził objęte skargą postępowanie przewlekle, jednak opieszałość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zawarł w dalszej części uzasadnienia uwagi dotyczące przepisów art. 12 § 1 i 2, 35 § 1, 2, 3, 5 i art. 36 K.p.a. oraz analizę czynności podejmowanych w toku kontrolowanego postępowania, z konkluzją, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy w terminie dwóch miesięcy, liczonym od dnia 1 lipca 2019 r. kiedy to do organu wpłynęło zażalenie. Jak wynika z akt, orzeczenie załatwiające to zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia 27 lutego 2020 r., czyli po pięciu miesiącach po terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa oraz z jakich powodów nie uwzględnił żądania o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżając wyrok w całości, organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 53 § 2b i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 5, art. 37 § 1 pkt 2, art. 133 i art. 144 K.p.a. przez stwierdzenie przewlekłości - pomimo braku podstaw do takiego uznania - w rozpoznaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, w wyniku rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego, złożonej już po wydaniu postanowienia kończącego to postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację podważającą ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą postępowanie prowadzone było przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób przewlekły. Przede wszystkim podniesiono jednak, że teza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 powinna znaleźć odpowiednie zastosowanie w przypadku skargi na przewlekłość, a więc również w rozpatrywanej sprawie dotyczącej postępowania wpadkowego, zakończonego postanowieniem. Dalej wskazano, że skarga na przewlekłość z 20 marca 2020 r. została wniesiona już po otrzymaniu przez pełnomocnika skarżącej postanowienia z [...] lutego 2020 r. (data odbioru - 17 marca 2020 r.), a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 130/21 Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art.187 § 1 P.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia - powstałe w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej - zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 P.p.s.a., czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a.?". Jednocześnie odroczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 po rozpoznaniu przedstawionego mu w tej sprawie powyższego zagadnienia prawnego orzekł, że: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd drugiej instancji ma więc obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a., tj.: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Podjętą w dniu 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 uchwałą, która zapadła na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości interpretacyjne związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzonej ponagleniem złożonym w jego toku.

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W uzasadnieniu uchwały II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 130/21 należałoby przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji powyższego, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to nie może dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził także, że skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Zdaniem Sądu, z tego powodu, nie można pominąć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 wskazano, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmującego uchwałę II OPS 1/21 przyjęty w powołanej uchwale (II OPS 5/19) pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że Sąd, który skierował pytanie do składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma możliwości odstąpienia od oceny wyrażonej w uchwale stanowiącej odpowiedź na zadane przez ten Sąd pytanie. Dodać należy, że związanie uchwałą podjętą w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny, ponieważ dotyczy tej właśnie sprawy, na tle której doszło do przedstawienia zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto ma ono charakter bezwzględny, ponieważ nie można zastosować trybu określonego w art. 269 § 1 P.p.s.a., pozwalającego na odstąpienie od wyrażonego w niej stanowiska (por. postanowienie NSA z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1117/19).

Mając na uwadze powyższe stanowisko, wskazać należy, że skoro skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona 1 kwietnia 2020 r., a przed jej wniesieniem, tj. 27 lutego 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał postanowienie w sprawie objętej wniesioną skargą, to należało uznać, że skarga była niedopuszczalna i jako tako powinna zostać odrzucona. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez stwierdzenie przewlekłości - pomimo braku podstaw do takiego uznania. Zgodnie bowiem z podjętą w dniu 7 marca 2022 r. uchwałą prowadzenie postępowania sądowego w przedmiocie oceny przewlekłości postępowania administracyjnego po jego zakończeniu nie jest prawnie dopuszczalne. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu prowadzenia sprawy w sposób przewlekły nawet w przypadku wniesienia ponaglenia w toku postępowania. W konsekwencji wniesienie skargi po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowiło przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi a skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.