Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Dariusz Dudra Anna Robotowska (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Administracji i Cyfryzacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2180/14 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o. w K. na informację zawartą w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od O. Spółki z o.o. w K. na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2014 r. w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w K. na informację zawartą w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w punkcie 1) stwierdził, że postępowanie w przedmiocie oceny projektu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo, w punkcie 2) orzekł o kosztach postępowania.

I

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 lipca 2013 r. O. Sp. z o.o (dalej: Skarżąca lub Wnioskodawca) złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007-2013, Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

M. Agencja Rozwoju Regionalnego w piśmie z dnia 26 września 2014 r. podjęła rozstrzygniecie, że wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny.

Pismem z dnia 16 października 2013 r. Skarżąca złożyła szeroko umotywowany protest.

Pismem z dnia 10 lipca 2014 r. Instytucja Pośrednicząca I Stopnia – Minister Administracji i Cyfryzacji, na podstawie przepisu art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm., dalej u.z.p.p.r.) poinformowała Wnioskodawcę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem nie rozpoznania protestu merytorycznie jest to, że z dniem 4 lipca 2014 r. nastąpiło wyczerpanie alokacji na działanie 8.1 ,,Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej’’ w ramach PO IG 2007-2013. Na dzień 4 lipca 2014 r. stan zakontraktowania środków wyniósł 100,08 % alokacji na ww. działanie, co skutkowało pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia.

Spółka zaskarżyła powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo oraz, że informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że – zgodnie z obowiązującymi przepisami - art. 30b ust. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, termin na rozpatrzenie protestu wynosi 70 dni, a w uzasadnionych przypadkach – może być przedłużony do 90 dni. Spółka podkreśliła, że informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia została wydana po 266 dniach od dnia złożenia protestu; doszło więc, zdaniem Skarżącej, do rażącego uchybienia oraz lekceważenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Termin został przekroczony ponad trzykrotnie. Ponadto Spółka wskazała, że zaskarżona informacja została wydana kilka dni po wyczerpaniu alokacji na przedmiotowe działanie. W ocenie Spółki świadczy to o tym, że Instytucja czekała by nie rozpoznać protestu do momentu aż zostaną wyczerpane wszystkie środki z alokacji. Skarżąca wskazała, iż została pozbawiona realnej możliwości kontroli negatywnej oceny merytorycznej złożonego przez nią wniosku oraz uzyskania ewentualnego dofinansowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż protest został złożony do Instytucji Pośredniczącej w dniu 16 października 2013 r., a informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia wydana została 10 lipca 2014 r. Podejmowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu przez Instytucję Pośredniczącą I Stopnia (Ministra Administracji i Cyfryzacji) trwało 266 dni. W ten sposób, w ocenie WSA, zostało naruszone obowiązujące prawo w sposób rażący, a mianowicie przepis art. 30b. ust. 7 u.z.p.p.r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że podjęcie przez Instytucje Pośredniczącą rozstrzygnięcia o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia w dniu 10 lipca 2014 r., a wiec po 6 dniach od wyczerpania alokacji i po 260 dniach od wpływu protestu do Ministra Administracji i Cyfryzacji, nie jest działaniem prawidłowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie Regionalna Instytucja Finansująca uznał za niespełnione 9 kryteriów oceny merytorycznej i nie wypowiadając się co do prawidłowości tej oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że nie można zaaprobować praktyki polegającej na nierozpatrywaniu środka przewidzianego w procedurze odwoławczej w przewidzianym prawem terminie. W ocenie Sądu taka praktyka prowadziłaby do nierównego traktowania wnioskodawców i spowodowałaby sytuację, w której jedne protesty byłyby merytorycznie rozpoznawane w terminie, a inne w ogóle nie rozpatrywane, mimo, iż procedura odwoławcza daje aplikującym do dofinansowania taką możliwość.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uprawnione są podejrzenia Spółki o celowym zaniechaniu podejmowania działań zmierzających do rozpatrzenia protestu i oczekiwaniu przez organu na moment wyczerpania alokacji na realizację Działania. Sąd pierwszej instancji podsumowując wskazał, że rację ma Skarżąca, iż doszło do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do państwa i sprawiedliwości proceduralnej.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Administracji i Cyfryzacji, zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w razie nieuwzględnienia zarzutów procesowych skargi, wniósł o orzeczenie merytoryczne w sprawie poprzez uchylenie wyroku w całości oraz oddalenie skargi wniesionej przez O. Sp. z o.o. w K. do WSA w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 185 p.p.s.a, w razie uwzględnienia zarzutów proceduralnych, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Minister Administracji i Cyfryzacji zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarzucił naruszenie, poprzez błędną wykładnię, art. 30i pkt 2:

1. w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30a ust. 3, art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 oraz art. 30f u.z.p.p.r. polegającą na tym, że sąd przyjął niezgodność z prawem oceny jedynie ze względu na przekroczenie instrukcyjnego terminu na rozpatrzenie protestu wynikającego z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r., całkowicie pomijając w swoich rozważaniach:

- reguły prawa materialnego (Przewodnik po kryteriach) stosujące się w procesie oceny,

- kwestię braku wpływu uchybienia terminu na rozpatrzenie protestu na wynik sprawy,

co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

2. w zw. z art. 30i pkt 1 poprzez uznanie, że przedmiotem sprawy jest pismo z dnia [...] lipca 2014 r. (znak [...]), w którym przekazano techniczną informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania alokacji, podczas gdy przedmiotem sprawy jest kontrola zgodności z prawem oceny projektu, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. naruszenie, poprzez niezastosowanie, art. 32 p.p.s.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony - Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), z której upoważnienia działała w sprawie w I instancji - Regionalna Instytucja Finansująca – M. Agencja Rozwoju Regionalnego w K. (dalej: RIF), co uniemożliwiło Sądowi I instancji analizę prawnych aspektów merytorycznych oceny i mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie poprzez niezastososowanie art. 141 § 4 p.p.s.a.:

1) polegające na nieprzedstawieniu wykładni przepisu art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., niewskazaniu podstaw prawnych materialnych oceny projektu (reguł wynikających z Przewodnika po kryteriach) oraz braku oceny czy uchybienie terminu rozpatrzenia protestu miało wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia ustalenie motywów prawnych i faktycznych Wyroku i doprowadziło do błędnego wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

2) wyrażające się w pominięciu stanowiska Organu dotyczącego prawidłowości stanowiska RIF w odniesieniu do oceny kryteriów nr 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 i 11, co skutkowało wyrokowaniem w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy i doprowadziło do błędnego wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

3) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na powierzchownym i błędnym przeanalizowaniu akt sprawy, co wyrażało się w ustaleniu, że informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie alokacji została wydana po upływie 266 dni od wpływu protestu do Organu, co mogło wpłynąć, w sposób istotny na wynik postępowania.

4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej: p.u.s.a) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie postanowień opisu Przewodnika po kryteriach odnoszących się do sposobu oceny kryteriów obligatoryjnych:

1) Przedstawiony opis modelu biznesowego uwiarygodnia powodzenie rynkowe projektu (dalej: kryterium nr 2 - numeracja zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach).

2) Projekt będzie rentowny w okresie trwałości, przy przeważającym wpływie przychodów ze świadczenia e-usługi (dalej: kryterium nr 3)

3) Projekt jest zgodny ze zdefiniowanymi potrzebami zidentyfikowanej grupy odbiorców (dalej: kryterium nr 4).

4) Przedstawiono koncepcję promocji e-usługi wśródpotencjałnych odbiorców (dalej: kryterium nr 6).

5) Wnioskodawca zapewnia trwałość rezultatów projektu przez okres minimum 3 łat od zakończenia projektu (dalej: kryterium nr 7),

6) Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (dalej: kryterium nr 8)

7) Środki będą wykorzystanie w sposób efektywny (dalej: kryterium nr 9),

8) Projekt jest wykonalny technicznie i finansowo, a jego przebieg rzeczowo-finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania (dalej: kryterium nr 10),

9) Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia (dalej: kryterium nr 11).

co uniemożliwiło Sądowi I instancji analizę prawnych aspektów merytorycznych oceny i doprowadziło do błędnego wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo ustosunkował się do postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka O. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się być uzasadnione.

Odnosząc się zatem do zarzutów zawartych w punkcie 1 skargi kasacyjnej, należy uznać je za zasadne, z zastrzeżeniem zarzutów naruszenia art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 oraz art. 30f u.z.p.p.r.

Zgodnie z art. 30i u.z.p.p.r. w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana: 1) właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c; 2) sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przepis art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w przypadku wyczerpania alokacji co oznacza, że protest nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Z kolei sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, jednakże nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć w tym miejscu należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest ocena projektu, co wynika z postanowień art. 30c ust. 1 – 3 u.z.p.p.r. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. Nie jest natomiast wyłącznym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r., czyli informacja o wyniku rozpatrzenia protestu. Z art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. wynika, że sąd uwzględnia skargę, stwierdzając - co należy szczególnie podkreślić - iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ustawodawca expressis verbis wskazał zatem, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest ocena projektu. Kryterium tej oceny jest natomiast zgodność z prawem.

Dodać należy, że intencją wprowadzenia przepisu art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. jest bezprzedmiotowość ponownej oceny projektu w postępowaniu protestowym ze względu na niemożliwość jego realizacji. Pozbawienie sądowej kontroli oceny projektu oznaczałoby, że ewentualne naruszenia prawa popełnione przy jego ocenie przez organ pierwszej instancji pozostałyby poza zakresem jakiejkolwiek kontroli, co godziłoby w ustrojowe kompetencje sądu administracyjnego i niweczyło sens ustanowienia regulacji przewidzianej w art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r.

Trafnie zatem zarzuca kasator, że Sąd I instancji naruszył art. 30i pkt 2 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 i art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., gdyż przyjął niezgodność z prawem oceny projektu jedynie ze względu na przekroczenie wynikającego z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r. terminu rozpatrzenia protestu. Sąd zobowiązany był natomiast do dokonania oceny, mając na uwadze zarówno normy prawa procesowego, jak również normy prawa materialnego, w tym w szczególności tzw. "Przewodnik po kryteriach". Na marginesie zauważyć jednak należy, że sąd ma obowiązek skontrolować postępowanie organu oceniającego tylko w tych granicach, które zostały zakreślone w proteście (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast dokonać weryfikacji zaskarżonego orzeczenia w zakresie dokonania wykładni art. 30b ust. 1 i ust. 6 pkt 5 oraz art. 30f u.z.p.p.r., gdyż w skardze kasacyjnej nie zawarto uzasadnienia odnoszącego się do wykładni tych przepisów.

Nie jest również zasadny zarzut ujęty w punkcie 2, a dotyczący naruszenia przepisów art. 30e i art. 32 p.p.s.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony – Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, z której upoważnienia działała w sprawie w pierwszej instancji Regionalna Instytucja Finansująca – Fundacja Małych i Średnich przedsiębiorstw w W..

Otóż stronami postępowania sądowego są wnioskodawca oraz instytucja właściwa do rozpoznania protestu. Właściwą instytucją jest instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, jeśli ta instytucja, na podstawie zawartego porozumienia, była podmiotem uprawnionym do rozpoznania protestu. Natomiast wykluczyć należy udział w postępowaniu sądowym instytucji wdrażającej, kompetencja której obejmuje wyłącznie postępowanie w pierwszej instancji (zob. też J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Komentarz 2013. LEX, komentarz do art. 30c, pkt B). Dla określenia, jaki podmiot jest stroną postępowania w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. nie ma znaczenia to, że sądowej kontroli podlega ocena projektu, czyli de facto działanie organu pierwszej instancji. Zasadniczo sądowa kontrola obejmuje bowiem weryfikację nie tylko działania organu odwoławczego, ale również w pewnym sensie - pośrednio - obejmuje działanie organu pierwszoinstancyjnego. Z tego powodu jednak organ pierwszej instancji nie jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym. Należy również zauważyć, że jak wynika z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. skargę można wnieść po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Już tylko na marginesie wskazać należy, że oba przypadki ("po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją" oraz "w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r.") wyczerpują przesłankę wniesienia skargi do sądu, określoną w art. 52 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Ponadto zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. Skoro zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uzależnione od określonego działania organu odwoławczego, to zatem ten organ powinien być stroną postępowania przed sądem administracyjnym.

Nie jest zasadny zarzut zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyraźnie wynika jakie elementy winno zawierać uzasadnienie, a więc zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie, lub gdy nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do tego zarzutu daje podstawę do zajęcia stanowiska, że Skarżąca kwestionuje w tym zarzucie przede wszystkim wadliwą wykładnię art. 30i u.z.p.p.r., co skutkowało pominięciem w procesie orzekania kwestii, czy ocena projektu była przeprowadzona prawidłowo w aspekcie merytorycznym. Zaznaczyć jednak należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Nie stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera w pełni odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania lub niezastosowania w sprawie, jak ma to miejsce w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. W tej konkretnej sprawie uzasadnienie orzeczenia było jak najbardziej adekwatne do przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. Inną natomiast kwestią jest to, że była to wadliwa interpretacja.

Nie są również zasadne zarzuty zawarte w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Ich niezasadność wiąże się z tym, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie uzasadnił, na czym miało polegać naruszenie art. 30e u.z.p.p.r. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazuje się, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Do naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. nie dochodzi, gdy sąd przeprowadza kontrolę wadliwie, tzn. nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego, czy postępowania (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I GSK 926/10, LEX nr 1133450). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej pośrednio wynika, że autor skargi kasacyjnej zarzucał nie tyle wadliwe kryterium kontroli przyjęte przez Sąd I instancji, co raczej zarzucał fragmentaryczność kontroli dokonanej przez ten Sąd. Zarzut taki nie został jednak poparty stosowną podstawą kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego przedwczesne jest dokonanie kontroli merytorycznej oceny projektu, z uwzględnieniem określonych kryteriów kwalifikacyjnych, gdyż kontroli takiej nie dokonał w ogóle w tej sprawie Sąd pierwszej instancji. Stąd też zarzuty ujęte w punkcie 4 skargi kasacyjnej, a dotyczące tej kwestii, uzasadnione szczegółowo w skardze kasacyjnej na stronach 9-15, nie mogły zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest bezpośrednią kontrolą działalności orzeczniczej sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast zastąpić w działalności kontrolnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, tym bardziej, że w sprawie stwierdzono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., odnoszące się do schematu sprawowania kontroli sądowej w przypadku, gdy na podstawie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy prezentowane w wyrokach tego sądu w sprawach o sygn. akt II GSK 2668/14 z dnia 11 grudnia 2014 r. oraz II GSK 2653/14 z dnia 10 grudnia 2014 r., a dotyczące tożsamego stanu prawnego w których w stanowisku Sąd pierwszej instancji prezentował identyczny pogląd prawny jak w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji rozpatrując sprawę ponownie powinien uwzględnić wykładnię art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd ten powinien dokonać kompleksowej kontroli oceny projektu, zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak również z prawem procesowym, nie ograniczając się wyłącznie do przepisów regulujących terminy załatwiania spraw. Oznacza to, że ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, czy nierozpoznanie protestu w terminie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinno być dokonane dopiero po wcześniejszym zweryfikowaniu oceny projektu ze względu na zgodność z prawem materialnym oraz ze względu na zgodność z innymi, niż dotyczące terminów załatwiania spraw, przepisami procesowymi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).