Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 317/12 w sprawie ze skargi E. M.-J. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. M.-J. na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., II SA/Go 317/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi E. M.-J. od postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej powoływanego jako "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] marca 2012 r., OA.7721.42.2012.KBoj w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania – uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądził od Inspektora Wojewódzkiego na rzecz skarżącej kwotę 220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli (dalej powoływany jako "Inspektor Powiatowy"), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał M. J. i E. M.-J. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie otworu drzwiowego wraz ze stolarką drzwiową do pomieszczenia gospodarczego na klatce schodowej na poziomie wyjścia na zewnątrz budynku oraz przywrócenie stropu międzykondygnacyjnego pomiędzy pomieszczeniem gospodarczym a skrytką znajdującą się w lokalu mieszkalnym nr 1 na poziom 1,0 m ponad posadzkę lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działce 647/2 przy ul. [...] w Nowej Soli.

E. M.-J. i M. J. wspólnym pismem datowanym na 17 lutego 2012 r. (złożonym osobiście w PINB w Nowej Soli w dniu 21 lutego 2012 r.) wnieśli odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji do Inspektora Wojewódzkiego. Odwołujący się zarzucili, iż decyzja Inspektora Powiatowego jest bezpodstawna i niezgodna z przepisami. Podkreślili, że uprzednia decyzja organu pierwszej instancji, tej samej treści, została uchylona przez organ odwoławczy. Odwołujący zakwestionowali przebieg postępowania, w szczególności prawidłowość dokonanego przez organ pierwszej instancji ustalenia stanu faktycznego, w tym zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Inspektor Wojewódzki, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływana jako "K.p.a.") (obecnie ustawa opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – uw. NSA), stwierdził uchybienie ustawowego terminu do wniesienia od powyższej decyzji odwołania E. M.-J. i M. J.. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja Inspektora Powiatowego z dnia 31 stycznia 2012 r. została przesłana na adres odwołujących się, a następnie skutecznie doręczona w dniu 6 lutego 2012 r. w sposób, o jakim mowa w art. 40 § 1 w związku z 39 K.p.a. – doręczona stronie za pokwitowaniem za pośrednictwem poczty. Organ stwierdził, że świadczy o tym podpis M. J. złożony na zwrotnym poświadczeniu odbioru, potwierdzający odbiór decyzji Inspektora Powiatowego [...] w dniu 6 lutego 2012 r. Strony zostały także prawidłowo pouczone w treści decyzji i o służącym im prawie oraz terminie do wniesienia środka zaskarżenia.

Inspektor Wojewódzki stwierdził, że określony w art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania – 14 dni od dnia doręczenia decyzji upłynął z dniem 20 lutego 2012 r. (poniedziałek – dzień roboczy). Odwołanie E. M.-J. i M. J. zostało natomiast złożone bezpośrednio w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 21 lutego 2012 r., to jest z jednodniowym przekroczeniem ustawowego terminu.

Organ odwoławczy dodał, że odwołujący się nie wnieśli żądania w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nadto w dotychczasowym postępowaniu strony nie kwestionowały sposobu doręczania przez organ pierwszej instancji korespondencji dla nich przeznaczonej poprzez jej adresowanie wspólnie do obojga małżonków.

W skardze E. M.-J. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 40 § 3, art. 77, art. 80, art. 134 i art. 156 K.p.a. oraz błędne ustalenia faktyczne i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi E. M.-J. wskazała, że decyzja PINB nr 61/2012 narusza art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 K.p.a. W ocenie skarżącej stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu Inspektora Wojewódzkiego z [...] marca 2012 r. uchybienie ustawowego terminu do wniesienia od tej decyzji odwołania nie jest zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ decyzja została skutecznie doręczona w dniu 7 lutego 2012 r. w myśl art. 42 § 1 K.p.a., w sposób niezgodny z art. 40 § 3 K.p.a. – "pisma doręcza się wszystkim stronom". W tej sytuacji wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. jest bezpodstawne i niezgodne z prawem, a tym samym nie ma uchybienia terminu.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zarządzeniem z dnia 29 maja 2012 r., na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewodniczący rozdzielił zawarte w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2012 r. skargi E. M.-J. w ten sposób, iż pod dotychczasową sygnaturą prowadzona jest sprawa ze skargi na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, natomiast sprawa ze skargi na decyzję Inspektora Powiatowego 61/2012 z dnia 31 stycznia 2012 r. została wyłączona i zarejestrowana pod nową sygnaturą akt II SA/Go 420/12.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. E. M.-J. podniosła, że organ pierwszej instancji naruszył jej prawa nie doręczając prawidłowo decyzji osobno skarżącej i osobno jej mężowi, tak jak czyni to np. Sąd. Doręczenie decyzji skarżącej przez jej męża, który jest listonoszem, nastąpiło w dniu 7 lutego 2012 r. E. M.-J. złożyła oświadczenie co do okoliczności i sposobu, w jej ocenie skutecznego doręczenia decyzji PINB w Nowej Soli nr 61/2012 jej mężowi M. J. 7 lutego, a następnie przekazania decyzji przez męża – skarżącej.

Uczestnik postępowania M. J. potwierdził powyższe oświadczenie skarżącej i jej stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., II SA/Go 317/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2012 r. Sąd przyznał rację skarżącej, iż każdy z małżonków, którego interesu prawnego dotyczy przedmiot postępowania jest stroną tego postępowania, a więc prawidłowo wszystkie pisma w sprawie powinny być doręczane każdemu z małżonków z osobna (chyba, że jeden z małżonków legitymuje się pełnomocnictwem drugiego, przy czym wówczas prawidłowo należałoby doręczyć pismo w dwóch egzemplarzach, pełnomocnictwa nie można jednak domniemywać tylko ze względu na instytucję małżeństwa). Zdaniem Sądu organy obu instancji uchybiły tym wymogom, jednak uchybienie to nie było na tyle istotne, aby skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skoro bowiem wszelkie pisma adresowane do obojga małżonków uprzednio były skutecznie doręczane na adres ich zamieszkania, a następnie oboje małżonkowie wskazują siebie jako autorów odwołania, mimo że E. M.-J. kwestionuje tryb doręczania pism, należy stwierdzić, iż oboje małżonkowie wiedzieli o toczącym się postępowaniu administracyjnym i oboje mogli w nim podejmować czynności procesowe. Uchybienie art. 40 K.p.a. przez organ pierwszej instancji polegające na zaadresowaniu przesyłki do obojga małżonków wspólnie, zamiast do każdego z nich osobno, nie pociągnęło w okolicznościach niniejszej sprawy za sobą negatywnych skutków i nie może być zakwalifikowane jako naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy (Sąd powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, z dnia 9 grudnia 2010 r., II OSK 1862/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Ol 948/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że w okolicznościach sprawy zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy małżonkowie E. M.-J. i M. J. składając w dniu 21 lutego 2012 r. w siedzibie Inspektora Powiatowego odwołanie od decyzji 61/2012 uchybili terminowi ustawowemu określonemu w art. 129 § 2 K.p.a. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 K.p.a.). Sąd zauważył przy tym że stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu zamyka stronie drogę do ponownego rozpatrzenia jej sprawy, co ingeruje w konstytucyjne prawo każdego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego powodu środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji tego prawa muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością, a wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać należy na korzyść strony kwestionującej prawidłowość ustalenia rzeczywistej daty skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny okoliczności sprawy Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja Inspektora Powiatowego z 31 stycznia 2012 r. została przez organ administracji publicznej doręczona przesyłką adresowaną wspólnie do obydwojga małżonków (M. J. i E. M.-J. ul. [...] 67-100 Nowa Sól) przez pocztę, za pokwitowaniem. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej kwestionowaną przez skarżącą decyzję, co potwierdza numer sprawy umieszczony na tym dokumencie tożsamy z numerem wskazanym na decyzji i innych dokumentach w sprawie tj. SI-F-4002/4/09/689/2/2010 (nr nadawczy (00)459007734274473350). Datownik placówki nadawczej Nowa Sól 1 wskazuje oznaczenie "03021216 DF", na odwrotnej stronie datownik placówki oddawczej Nowa Sól 1 "06021220 BK". Na pokwitowaniu pod wskazaniem imion i nazwisk adresatów i adresu doręczenia widnieje odręczna adnotacja potwierdzająca datę doręczenia przesyłki o treści: "0602 2012 J. M.".

Dalej Sąd stwierdził, że pomimo, iż organ błędnie doręczał 1 egzemplarz pisma wspólnie dla skarżącej i jej męża (także decyzji z 31 stycznia 2012 r.) nie wyszły na jaw fakty, które prowadzić miałyby do zakwestionowania skuteczności dokonywanych w tym postępowaniu doręczeń małżonkom w sposób, który uniemożliwiłby któremukolwiek z nich czynny udział w tym postępowaniu. Małżonkowie E. M.-J. i M. J. zamieszkują wspólnie w Nowej Soli przy ul. [...]. Stąd w ocenie Sądu co do zasady uprawnione było przyjęcie przez Inspektora Wojewódzkiego założenia, że dniem od którego rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji 61/2012 zarówno dla E. M.-J. jak i dla M. J., jako stron niniejszego postępowania, jest dzień, w którym nastąpiło skuteczne prawnie doręczenie decyzji organu pierwszej instancji jednemu z małżonków.

Zdaniem Sądu wobec treści zapisu własnoręcznego potwierdzającego doręczenie decyzji Inspektora Powiatowego adresatowi M. J. w dniu 6 lutego 2012 r. (pokwitowanie odbioru decyzji) oraz przy braku we wspólnym odwołaniu złożonym 21 lutego 2012 r. twierdzeń podważających prawidłowość doręczenia w powyższej dacie doręczenia, organ odwoławczy w sposób uprawniony, na podstawie posiadanego materiału dowodowego ustalił, że odwołanie E. M.-J. i M. J. zostało złożone z jednodniowym uchybieniem ustawowego terminu. Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy uprawniał organ odwoławczy do wydania, na mocy art. 134 K.p.a., postanowienia stwierdzającego powyższą okoliczność.

Dalej Sąd zauważył, że w skardze E. M.-J. zawarła jedynie stwierdzenie, że decyzja 61/2012 została doręczona skutecznie w dniu 7 lutego 2012 r. w myśl art. 42 § 1 K.p.a. Nie podała okoliczności uzasadniających stawiany zarzut, poza tą, iż organ dokonywał z naruszeniem art. 40 K.p.a. wspólnego doręczenia decyzji skarżącej i jej mężowi.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. skarżąca przed Sądem uzasadniła szczegółowo podnoszony w skardze zarzut nieprawidłowego ustalenia przez organ odwoławczy dnia doręczenia jej i mężowi, jako stronom postępowania administracyjnego, decyzji organu pierwszej instancji. E. M.-J. złożyła oświadczenie wskazujące na istnienie uzasadnionych wątpliwości co do tego w jakim dniu i w jaki sposób nastąpiło rzeczywiście skuteczne doręczenie przez pocztę adresowanej wspólnie do małżonków decyzji 61/2012. Oświadczyła, że skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło 7 lutego 2012 r. Stwierdziła, że na okazanym jej zwrotnym potwierdzeniu odbioru spornej decyzji PINB własnoręczna adnotacja i podpis o treści "06 02 2012 J. M." nie jest podpisem jej męża, lecz jest to podpis kolegi męża – również listonosza pracującego w tym rejonie. Skarżąca, powołując się na informacje uzyskane od męża wyjaśniła, że w dniu 6 lutego 2012 r. kolega męża listonosz doręczył mu inną korespondencję za potwierdzeniem odbioru, nie doręczył spornej przesyłki zawierającej decyzję z dnia 31 stycznia 2012 r. Następnie telefonicznie poinformował męża, iż jest do niego jeszcze jedna przesyłka urzędowa. Mąż telefonicznie udzielił koledze zgody na podpisanie zwrotnego potwierdzenia odbioru swoim imieniem i nazwiskiem oraz pozostawienie przesyłki w biurku w miejscu pracy. M. J. odebrał przesyłkę dnia następnego - czyli 7 lutego 2012 r., w tym dniu decyzja została także przekazana skarżącej. Skarżąca podkreśliła, iż wina polegająca na niedochowaniu obowiązku doręczenia decyzji osobno jej oraz mężowi leży po stronie organu pierwszej instancji. Powyższe oświadczenia potwierdził obecny na rozprawie uczestnik postępowania M. J. – mąż skarżącej.

Wskazując na powyższe okoliczności Sąd wyjaśnił, że o skutecznym doręczeniu pisma stronie postępowania administracyjnego można mówić, gdy nastąpi ono z zachowaniem zasad doręczania pism organu uregulowanych w art. 39-49 K.p.a. W przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie wywierało określone skutki prawne. Decyzja jako akt zewnętrzny musi zostać doręczona stronie, to znaczy każda strona musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią. Zgodnie z art. 42 § 1 i § 2 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wyżej określony, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Doręczenie to jest określane mianem doręczenia właściwego, czyli doręczenia bezpośrednio adresatowi pisma. W przypadku doręczenia przesyłki do siedziby miejsca pracy powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata, to do rąk osoby przez niego upoważnionej.

W myśl art. 46 § 1 i § 2 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu.

Kwestie dotyczące doręczeń oraz formę sporządzania dokumentów pocztowych potwierdzających doręczenie przesyłki przez operatora pocztowego regulują przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U z 2008 r. Nr 189, poz. 1159) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5 poz. 34 ze zm.). Usługi pocztowe muszą być świadczone na określonym poziomie, do czego zobowiązuje również dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług z dnia 15 grudnia 1997r. (Dz.Urz.UE.L 1998 Nr 15, str. 14).

Sąd podkreślił, że wymogi dotyczące doręczania przesyłek rejestrowanych (art. 3 pkt 20), jaką niewątpliwie była przesyłka z decyzją, określa w szczególności przepis art. 26 Prawa pocztowego i § 35 rozporządzenia. W przypadku, gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny. Jeżeli wskazują na to zarzuty strony i zaistnieją poważne wątpliwości należy także dopuścić dowody podważające autentyczność i treść dokumentu potwierdzającego doręczenie pisma przez pocztę, w tym zeznania świadków. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może jednak zostać obalone.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji znajdującego się w aktach sprawy nie wynika kto i gdzie (miejscu zamieszkania czy miejscu pracy) dokonał doręczenia decyzji. Nie wynika z niego również, aby w sprawie zaistniała sytuacji o której mowa w art. 46 § 2 K.p.a. Brak jest jakiegokolwiek dowodu jednoznacznie potwierdzającego dzień doręczenia decyzji E. M.-J.. Skoro okoliczności te są kwestionowane, zatem powinny zostać zweryfikowane w drodze stosownych czynności procesowych organu odwoławczego. Wyjaśnienia wymaga zatem kto i w jaki dokładnie sposób dokonał w imieniu placówki pocztowej doręczenia spornej przesyłki. Czy doręczenia upoważniony pracownik poczty dokonał w mieszkaniu adresata, czy w jego miejscu pracy, w jakiej dacie, kto złożył w imieniu M. J. podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Czy dokonał tego adresat osobiście, czy tak jak twierdzi skarżąca, jego kolega z pracy – listonosz. Zdaniem Sądu okoliczności te wymagają między innymi ustalenia danych doręczającego korespondencje w miejscu zamieszkania skarżących i przesłuchania tej osoby w charakterze świadka, podobnie jak przesłuchania skarżącej i jej męża M. J.. Sąd wskazał też organowi na konieczność ustalenia, w jakim dniu nastąpiło skuteczne i zgodne z przepisami doręczenie każdemu z adresatów spornej decyzji organu pierwszej instancji, w taki sposób, że mogli zapoznać się z jej treścią. Organ winien zwrócić się także do właściwej placówki pocztowej celem zweryfikowania wskazanych przez skarżącą nieprawidłowości w doręczaniu przesyłki adresatom M. J. i E. M.-J..

Niezależnie od powyższego, jeżeli przeprowadzone postępowanie wykaże, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż doręczyciel podrobił dokument i podpis M. J. lub poświadczył w nim nieprawdę, organ administracji publicznej –zobligowany będzie zgłosić tę okoliczność organowi właściwemu do ścigania przestępstw. Organ nie ma bowiem obowiązku badania autentyczności podpisu.

W końcowej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że ewentualne ustalenie, że decyzja organu pierwszej instancji została M. J. bądź E. M.-J. doręczona w dniu 7 lutego 2012 r. (a nie jak ustalił organ 6 lutego) będzie bowiem miała zasadnicze znaczenie dla sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej "P.p.s.a.") w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z naruszeniem tego ostatniego przepisu. Organ zarzucił też naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, w sytuacji gdy istniały przesłanki do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty Inspektor Wojewódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a. Zwrócił się również o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy zaznaczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem sądu. Inspektor Wojewódzki powołał się na okoliczność, że pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym. Domniemanie prawdziwości takiego dokumentu może być wprawdzie obalone, jednakże podstawą tego obalenia nie może być samo oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie i nie poparte żadnym dowodem. Inspektor Wojewódzki podkreślił, że stanowisko skarżącej w istocie sprowadza się do twierdzenia, że pracownik poczty podrobił dokument i podpis M. J., a tym samym poświadczył nieprawdę w tym dokumencie. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, nie leży w jego kompetencji badanie tego rodzaju okoliczności. Skoro Państwo Jabłońscy posiadają wiedzę na temat ewentualnych czynów karalnych związanych z doręczeniem im decyzji 61/2012, to powinni zwrócić się do właściwych organów ścigania. Dodatkowo organ nie zgodził się, że względem wydanego postanowienia można twierdzić o istnieniu przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się dołączone do decyzji na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli z dnia 31 stycznia 2012 r. (SI-F/4002/4/09/689/2/2010) zwrotne pocztowe potwierdzenie odbioru podpisane odręcznie "J. M." z datą 6 lutego 2012 r. (na k. 38 akt administracyjnych I instancji).

Mając na uwadze datę doręczenia należałoby przyjąć, że odwołanie powinno być wniesione przez stronę najpóźniej do dnia 20 lutego 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a. "Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie". Odwołanie wniesione przez E. M.-J. i M. J. złożone zostało osobiście przez odwołujących się w siedzibie urzędu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli dnia 21 lutego 2012 r.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. OA.7721.42.2012.KBoj, działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania przez E. M.-J. i M. J.. Organ wskazał między innymi, że uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia w oparciu o art. 134 K.p.a.

Uchylając zaskarżone przez E. M.-J. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił uwagę na wyjaśnienia skarżącej, potwierdzone przez jej męża M. J., złożone w toku rozprawy sądowej. E. M.-J. wyjaśniła, że na okazanym jej zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji własnoręczna adnotacja i podpis o treści "06 02 2012 J. M." nie jest podpisem jej męża, lecz jest to podpis kolegi męża – również listonosza pracującego w tym rejonie. Skarżąca, powołując się na informacje uzyskane od męża dodała, że w dniu 6 lutego 2012 r. kolega męża listonosz doręczył mu inną korespondencję za potwierdzeniem odbioru, nie doręczył spornej przesyłki zawierającej decyzję z dnia 31 stycznia 2012 r. Następnie telefonicznie poinformował męża, iż jest do niego jeszcze jedna przesyłka urzędowa. Mąż telefonicznie udzielił koledze zgody na podpisanie zwrotnego potwierdzenia odbioru swoim imieniem i nazwiskiem oraz pozostawienie przesyłki w biurku w miejscu pracy. M. J. odebrał przesyłkę dnia następnego - czyli 7 lutego 2012 r., w tym dniu decyzja została także przekazana skarżącej. Skarżąca podkreśliła, iż wina polegająca na niedochowaniu obowiązku doręczenia decyzji osobno jej oraz mężowi leży po stronie organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie zaistniała konieczność wyjaśnienia okoliczności doręczenia, złożenia podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru i wreszcie - w jakiej dacie doręczono przesyłkę mężowi skarżącej (czy nastąpiło to 6 czy 7 lutego 2012 r.).

Zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Podkreślił, że dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, który korzysta z domniemania prawdziwości. Organ przyznał, że domniemanie to może być wprawdzie obalone, ale podstawą obalenia domniemania wynikającego z treści dokumentu nie może być samo oświadczenie strony nie poparte innym dowodem.

Dalej Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że nie jest obowiązkiem organu badanie czy dokument zawierający podpis M. J. został podrobiony przez pracownika poczty, który poświadczył w nim nieprawdę. Organ zwrócił też uwagę, że jeżeli E. M.-J. i M. J. posiadają wiedzę na temat sfałszowania dokumentu doręczenia, to kwestię tę powinni zgłosić właściwym organom ścigania. Wyniki postępowania karnego dotyczącego tej kwestii mogą dopiero otworzyć drogę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest trafne. Skarżący organ ma rację, że argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która legła u podstaw wyroku, jest zbyt daleko idąca (zważając na okoliczności tej sprawy).

W pierwszej kolejności przyznać należy, że doręczenie dokonane M. J. i E. M.-J. nie było w pełni zgodne z przepisami. Korespondencja powinna być doręczana każdemu z małżonków osobno, chociażby zamieszkiwali oni pod tym samym adresem (tak: wyrok z dnia 3 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 487/06, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6/2007, s. 133). Wynika to z art. 40 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu pisma doręcza się stronie, a gdy działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy jednak wyjaśnić, że w niniejszej sprawie sposób dokonywania doręczenia decyzji przez organ małżonkom M. J. i E. M.-J. nie miał decydującego znaczenia, jeśli chodzi o datę upływu terminu do wniesienia odwołania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 24 maja 2013 r., II OSK 239/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) i doktrynie (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 494) przyjmuje się, że strona, której nie doręczono lub nie ogłoszono decyzji, a dowiedziała się o wydaniu takiej decyzji, może również złożyć odwołanie, jednak musi być ono złożone nie później niż upłynie termin do wniesienia odwołania dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono decyzję, gdyż nie ma ona własnego, indywidualnego terminu do wniesienia odwołania.

W niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli z dnia 31 stycznia 2012 r. została doręczona stronom postępowania 6 lutego 2012 r., w tym taka data wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru jednej ze stron - M. J.. Żaden dowód nie pozwala na stwierdzenie, aby jakiekolwiek skuteczne doręczenie, którejkolwiek ze stron zostało dokonane po tej dacie. Oznacza to, że nawet przy założeniu wadliwości (bezskuteczności) doręczenia decyzji M. J. i E. M.-J. mogli oni wnieść odwołanie do dnia 20 lutego 2012 r.

Odrębnym zagadnieniem jest kwestia zgłoszonej przez skarżącą wątpliwości, czy doręczenie dokonane M. J. nie nastąpiło po dacie 6 lutego 2012 r. i że nastąpiło ono faktycznie 7 lutego 2012 r. Wątpliwość tę powziął też Wojewódzki Sąd Administracyjny i z tego powodu zdecydował się uchylić postanowienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości tej nie można uznać. Z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru z odręcznym podpisem "J. M." i datą 6 lutego 2012 r. oraz fakt, że na potwierdzeniu znajduje się pieczęć o zwrocie potwierdzenia również z datą 6 lutego 2012 r. przyjąć należało, że M. J. mógł wnieść odwołanie najpóźniej do dnia 20 lutego 2012 r.

Naczelny Są Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zgłoszone przez E. M.-J. i M. J. okoliczności w odniesieniu do skuteczności dokonanego doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli w dacie 6 lutego 2012 r. powinny być przedmiotem badania przez organ i że mają one znaczenie dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania.

Z oświadczeń E. M.-J. złożony na rozprawie wynika, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji nie został złożony przez jej męża, a innego listonosza, a decyzję pozostawiono jej mężowi w szufladzie w miejscu pracy, gdzie odebrał ją dopiero 7 lutego 2012 r.

Zgodnie z art. 46 § 1 i 2 K.p.a. "Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia". "Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu". Mając na względzie cytowany przepis stwierdzić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie pozwala na przypisywanie skuteczności prawnej doręczeniom "nieformalnym" i nie daje podstaw do wiązania rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji z jej niepotwierdzonym wręczeniem czy odbiorem przez adresata, jeżeli nastąpiło to poza procedurą doręczenia uregulowaną w art. 39-49 K.p.a.

W świetle oświadczeń E. M.-J., nawet jeżeli dać im wiarę (patrz niżej), można stwierdzić jedynie tyle, że doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowej Soli z dnia 31 stycznia 2012 r. M. J. nastąpiło z naruszeniem przepisów o doręczeniach, gdyż sprowadzało się do pozostawienia pisma w jego miejscu pracy, w szufladzie dnia 6 lutego 2012 r. W tej sprawie nie miało to jednak wpływu na bieg terminu odwołania. Jak już wyżej wskazano, termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg na skutek prawidłowego doręczenia decyzji, a jeżeli danej stronie decyzji nie doręczono (ewentualnie doręczono ją nieprawidłowo), bieg terminu do wniesienia odwołania biegnie od daty ostatniego prawidłowego doręczenia. "Odebranie" w dniu 7 lutego 2012 r. decyzji przez M. J. pozostawionej dla niego w miejscu pracy w szufladzie nie miało zatem znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu. "Odebranie" to nie było bowiem zdarzeniem, które można by utożsamiać z doręczeniem. Wedle oświadczenia E. M.-J. "doręczenie" dokonane M. J. było formalnie wadliwe i nieskuteczne, zatem M. J. mógł wnieść odwołanie w terminie 14 dni licząc od dnia 6 lutego 2012 r., bowiem w tej dacie zostało dokonane ostatnie prawidłowe doręczenie. Należy też pamiętać, że M. J. przysługiwały też środki w postaci wniosku o przywrócenie terminu, z których jednak nie skorzystał.

Co do skuteczności odwołania E. M.-J. stwierdzić należy, że ono również zostało złożone po terminie. Wobec skarżącej bez wątpliwości nie otworzył się bowiem bezpośrednio termin do wniesienia odwołania, a zatem mogła ona je złożyć w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji innym stronom. Odwołanie złożyła wraz z mężem, ale uczyniła to – podobnie jak on - po terminie.

Zupełnie innym zagadnieniem jest natomiast to, że skarżąca mogła - powołując się na niedoręczenie jej decyzji i późniejsze powięzicie wiadomości o niej - wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu. Mogła też skorzystać z instytucji wznowienia postępowania. Z tych środków prawnych jednak nie skorzystała.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.