Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1065/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1065/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku K. M., S. B., A. Dz. – G., M. K., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647 ze zm.) i § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa 3 budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej z wybudowanymi miejscami postojowymi na poziomie przyziemia oraz zewnętrznymi miejscami postojowymi na części działki nr A obr. [...] K., rozbudową sieci wod. - kan. i opadowej na części działek nr A, B, C obr. [...] , oraz zjazdem z działki nr B obr. jw. przy ul. M. w Krakowie.

Prezydent wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego należało przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B. i wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przesz organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji .

Organ wskazał, że obszar analizy wyznaczono w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki, która wynosi 27 m, czyli w odległości ok. 90 m. Odległość ta została nieco powiększona, gdyż dokonując pomiaru promienia obszaru północnego na Załączniku graficznym, otrzymuje się odległość ok. 100 m, jednak zauważone powiększenie terenu inwestycji nie można poczytać za uchybienie, bowiem północna część obszaru to teren, który stanowią wał przeciw powodziowy i rzeka Rudawa, czyli teren nie zabudowany, nie mający żadnego wpływu na ustalane parametry i wskaźniki. Analiza urbanistyczno - architektoniczna dokonuje charakterystyki terenu, jak też szczegółowego opisu i charakterystyki działki nr A, stanowiącej teren inwestycji. W obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa służyła za punkt odniesienia przy realizacji obowiązku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Są to działki nr D, E, F, G, H obr. [...] K..

Na terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, drogi publiczne, oraz obiekty infrastruktury technicznej. Ulica M., przy której zlokalizowany jest teren inwestycji zabudowana jest w przeważającej części budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi, oraz w układzie zwartym bliźniaczym. Występują budynki parterowe z użytkowym poddaszem oraz budynki piętrowe z poddaszem, jak i budynek w dachem płaskim o trzech kondygnacjach. Starsze budynki posiadają formę prostą, są budynki z dachem dwuspadowym jak i budynki - kostki z dachem płaskim. Wyznaczając na podstawie istniejącej zabudowy poszczególne parametry i wskaźniki, w zakresie linii zabudowy wyznaczono ją zgodnie z § 4 pkt 4. Ulica M. jest drogą publiczną a teren inwestycji zlokalizowany jest w części ul. M., gdzie działka drogowa ma szerokość ok. 4,8 m do 5 m, i gdzie występuje głęboka lokalizacja zabudowy, z przestrzenią przedogrodu i dystansem do drogi. Istniejąca zabudowa oddzielona jest od ulicy zielenią komponowaną i stąd linia zabudowy nie jest czytelna. Budynki usytuowane są w odsunięciu od granicy z działką drogową o 13,5 m – 14 m dz. B, 16 m dz. nr I, czy nawet 25,5 m dz. nr D. Ponadto, jak wskazano w analizie, występuje także zabudowa położona w dalszej kolejności od ul. M. w kierunku Rudawy, a dostępna drogami wewnętrznymi. Budynek usytuowany na działce nr J położony jest najgłębiej tj. ok. 107 m - 128 m od ul. M. oraz najbliżej, bo 58 - 59 m względem urządzenia wodnego na dz. nr 1. Po zachodniej stronie terenu inwestycji na działkach nr 15 i 16 istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne w układzie bliźniaczym i usytuowane w odległości od działki drogowej w odległości 13,5 - 14 m. Po wschodniej stronie terenu inwestycji na działkach nr K, D, E, L zrealizowany jest zespół zabudowy wielorodzinnej. Budynek usytuowany w pierwszej linii od ul. M. odsunięty jest od granicy działki drogowej o 24 m - 44 m, z uwagi na posiadanie szerokiej i rozrzeźbionej elewacji. Tak więc w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji linia zabudowy ul. M. kształtuje się uskokowo. A odległość od pasa drogowego wynosi minimum 24 m.

Organ pierwszej instancji ustalił linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyznaczoną w odległości 24 m od granicy z działką drogową nr B, w nawiązaniu do istniejącej linii zabudowy na działce nr D obr. [...] K.. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, od strony wału rzeki Rudawy, w odległości 50 m od działki nr 1 obr. [...] , również jako kontynuację linii na działce nr 18/13 oraz zgodnie z opinią środowiskową i ustawą Prawo wodne.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla terenu inwestycji obejmującej część działki nr A obr. [...] K., ograniczony punktami ABCD i posiadający powierzchnie 0,48 ha, dla zabudowy trzema budynkami wielorodzinnymi, został wyznaczony na 16 % -18 %, w oparciu o § 5 ust. 2 w/w przepisów wykonawczych, czyli jako odstępstwo od podstawowej zasady opisanej w ust. 1 § 5. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym został wyliczony na 18 % , przy czym analizie poddano wszystkie działki zainwestowane z obszaru analizowanego. Powierzchnia trzech budynków zgodnie z wnioskiem Inwestora posiadać ma 8255 m2, co stanowi w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem (4800 m2) ok. 17 %. Wyznaczenie dla przyszłej zabudowy wskaźnika w przedziale 16 % - 18 %, ze względów pragmatycznych będzie właściwe, bowiem nie przekracza w górnym zakresie wskaźnika średniego, i obejmuje wartość wnioskowaną.

W kwestii szerokości elewacji frontowej organ drugiej instancji podał, że wykonana analiza zawiera wykaz wszystkich szerokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co pozwala obliczyć średnią szerokość elewacji i ustalić ją na 19,8 m. Średnia szerokość elewacji wyznaczona z tolerancją 20 %, daje przedział 15,8 m - 23,8 m. W kontekście tych obliczeń dla przyszłej zabudowy decyzja wyznacza ten parametr jako przedział 13,5 m - 18,5 m dla każdego z planowanych budynków w widoku od strony ul. M.. Jak stwierdzono w analizie, szerokość elewacji frontowej, a zarazem cała szerokość budynku w widoku równoległym do ul. M. planowanej zabudowy, winna zapewnić kontynuację tej cechy istniejącej w obszarze, którą stanowią odległości wzajemne zabudowy oraz odległości od granic działek, co zapewnia z kolei luźne usytuowanie i ażurowość. Wobec parametrów działki nr A, w tym szerokości jej frontu - ok. 27 m, jak i wolnostojącego charakteru zabudowy, zdaniem autora analizy, możliwe jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w innym przedziale, tj. takim jak wnioskuje inwestor, czyli 13,5 m - 18,5 m. Jest to także możliwe wobec zróżnicowanych szerokości elewacji frontowych w obszarze, które kształtują się w granicach od 11,5 m , przez 13 m, 14 m, 15 m, 16 m, jak i 20 m.

Kolejny wskaźnik niezbędny w sytuacji wydawania warunków zabudowy to wysokość górnej krawędzi elewacji, jaj gzymsu lub attyki. W treści analizy zapisano, iż w elewacjach frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym obserwuje się różnice wysokości związane z rozwiązaniami architektonicznymi, bowiem wysokości elewacji frontowych gzymsu/okapu lub attyki zawierają się w przedziale 3 m (działka nr 12/1) do 10 m (działka nr E, D), a całkowita wysokość budynków do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) wynosi odpowiednio - 8 m (działka nr 12/1) do 13,3 m (działka nr E i D). Natomiast jeżeli chodzi o budynki jednorodzinne to ich wysokości kształtują się - najmniej do okapu - 3 m (działka nr 12/1) - do 6 m (dz. nr 30/15 i 30/20) oraz najwięcej okap, attyka - 7,5 m (dz. nr 15, 16, 13/2). Budynki mieszkalne jednorodzinne położone w głębi ul. M. na dz. Nr 12/1, 12/2, 12/9 i 12/10 posiadają najmniejsze w obszarze wysokości : 3 m - 3,5 m do okapu, zaś do kalenicy 9 m - na dz. nr 15 i 16. Natomiast wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych posiadają wysokość okapu i attyki - 10 m, a kalenicy głównej 13 m - 13,3 m. Organ zauważył, iż wyznaczenie wysokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy nie jest możliwe zgodnie z zasadą podstawową zawartą w 7 ust. 1 rozporządzenia. Planowane budynki na działce nr A będą usytuowane pomiędzy budynkami na dz. nr D, E o najwyższych w obszarze elewacjach frontowych tj. okap i attyka – 10 m, kalenica główna 13 m - 13,3 m, a zabudową jednorodzinna po zachodniej stronie terenu inwestycji, która osiąga wysokości mniejsze, w tym na działkach nr 15 i 16 o wysokości okapu do 7,5 m, kalenicy głównej – 9 m, czyli, że wysokość elewacji przebiega z uskokiem, wobec czego zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia wyliczono średnią wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze, która wynosi 6,5 m, oraz średnią wysokość do najwyżej położonej krawędzi dachu spadzistego tj, kalenicy - 9,8 m. Ta uśredniona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich wynosząca 6,5 m jest mniejsza od niższych z pośród bezpośrednio otaczających teren inwestycji budynków , które osiągają - na działce nr 15, 16 -7,5 m, jak i w budynku na działce nr 13/2. W tej sytuacji występującej w terenie, zdecydowano się na dostosowanie wysokości budynków do wysokości elewacji frontowych budynków otaczających planowaną zabudowę, a występującą na dz. nr 15, 16, 13/2 - 7,5 m oraz na dz. nr D, E, gdzie odnotowano maksymalną wys. 10 m. Zdaniem autora analizy, wysokość budynków usytuowanych na działce nr A, winna odpowiadać charakterystyce zabudowy usytuowanej w podobnej lokalizacji i być ustalona w ten sposób, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od strony zabudowy działek nr 16, 15, 14 winna wynosić 7,5 m , a od strony działek nr D, E – 10 m.

Powyższa projektowana zabudowa zgodnie z wnioskiem charakteryzować się ma dachem płaskim, tak więc całkowita wysokość budynków winna mieścić się w przedziale 7,5 m - 10 m. Taka też wysokość została ustalona w obecnie badanej decyzji, przy czym dodano także możliwość zwiększenia tej wysokości o 50 cm, co podyktowane ma być względami technicznymi.

Ponadto decyzja ustaliła także jeszcze inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, które wynikają z analizy urbanistyczno architektonicznej, jak też określiła szereg warunków, jakie winno spełnić się w toku prowadzenia sprawy. Są to warunki w zakresie ochrony zieleni, w zakresie ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, jak też warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Natomiast jeśli chodzi o warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, to mając na uwadze zaopatrzenie w wodę, według informacji technicznej MPWiK S.A. w Krakowie z dnia 5 marca 2014 r., doprowadzenie wody do działki nr A i do planowanych budynków, można rozwiązać o istniejącą sieć wodociągową w ul. M. 0 150 mm, co wymaga budowy sieci wodociągowej w planowanym na działce nr A układzie komunikacyjnym, w zakresie umożliwiającym realizację przyłączy wodociągowych do poszczególnych budynków. W treści decyzji został zawarty zapis, że w zakresie projektowanej inwestycji znajduje się rozbudowa sieci wod.-kan. i opadowej na części działek nr A, 40/74, C obr. [...] K. i dla projektowanego przedsięwzięcia dysponent wody obiecał ją przyłączyć.

Mając na uwadze zastrzeżenie zawarte w odwołaniu, a dotyczące akapitu z treści informacji technicznej zawartej w cyt. piśmie MPWiK, który stwierdza, że prawidłowe warunki dostawy wody dla tego rejonu będą możliwe po zrealizowaniu dużego zakresu urządzeń wodociągowych, związanych z dosyłem wody z ZUW Rudawa, to należy informację tę czytać łącznie z pozostałymi warunkami dysponenta tego medium, o doprowadzeniu wody w oparciu istniejącą sieć wodociągową, przy konieczności budowy sieci wodociągowej na działce nr A. Również zaopatrzenie w energię elektryczną jest możliwe poprzez przyłączenie planowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej o mocy przyłączeniowej do 40 kW. Podłączenie obiektu będzie wymagało budowy sieci kablowej z rozdzielni.

Zaopatrzenie w energię cieplną jest możliwe poprzez przyłączenie do istniejącego gazociągu niskiego ciśnienia, zlokalizowanego w pasie drogowym. Odprowadzenie ścieków sanitarnych, wg. informacji ZIKiT S.A. w Krakowie, będzie możliwe do miejskiego kanału sanitarnego przebiegającego w ul. M., przy czym odprowadzenie ścieków odbywać się ma poprzez przyłącze kanałowe do miejskiego kanału sanitarnego i wymaga budowy sieci kanalizacji sanitarnej w planowanym na dz. nr A układzie komunikacyjnym. Taka sieć jest przewidziana w zakresie tematu przedmiotowej inwestycji.

Kolegium podkreśliło, iż okoliczność, że dysponenci mediów udzielili Inwestorowi pozytywnych informacji na temat możliwości dostawy poszczególnych mediów do projektowanej zabudowy działki nr A obr. [...] K., mimo, że nie mają oni tytułu prawnego do działki nr C, nie będącej ulicą M., która jest własnością skarżącej, a w której przebiegają media, jest prawidłowe i nie przekreśla możliwości podłączenia się do tych mediów. W postępowaniu tym, nie jest wymagana zgoda Inwestora na dysponowanie terenem wskazanym do zainwestowania, bowiem jak to stanowi art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. B. Zarzuciła naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo braku realizacji przesłanek ku temu,

2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności,

3. naruszenie § 3 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W toku postępowania została sporządzona analiza urbanistyczno- architektoniczna, w której określono obszar zgodnie z § 3 rozporządzenia i następnie ustalono, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuacje funkcji zabudowy i zagospodarowania ternu. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, zaś parametry urbanistyczne zostały ustalone prawidłowo, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w załącznikach (tekstowych i graficznych) stanowiących integralną cześć decyzji organu pierwszej instancji i były przedmiotem szczegółowej analizy decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym, organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd skonstatował, że zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ocenił, że organy administracji publicznej podjęły, zgodnie z art. 7 K.p.a., niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Sąd wskazał, że o ile istotnie ma miejsce dostrzeżona przez skarżącą nieścisłość w zakresie określenia przedmiotu decyzji, a treścią jej Załącznika nr 1, w którym pominięto wskazanie o rozbudowę sieci opadowej, to i tak pozostaje ona bez wpływu na ocenę legalności decyzji poddanych kontroli sądu. O tym co jest przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracyjnego wynika z decyzji, a zwłaszcza z jej części dyspozytywnej. Poza sporem jest, że Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia 31 grudnia 2014 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa 3 budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej z wybudowanymi miejscami postojowymi na poziomie przyziemia oraz zewnętrznymi miejscami postojowymi na części działki nr A obr. [...] K., rozbudowa sieci wod - kan. i opadowej na części działek nr A, B, C obr. K. oraz budowa zjazdu z działki nr B obr. jw. przy ul. M. w Krakowie. Okoliczność, że w Załączniku nr 1 na wstępie nie została wymieniona instalacja opadowa nie ma znaczenia. W dalszej bowiem jego treści, w pkt II.2 dotyczącym warunków pod względem ochrony wód i gospodarki wodnej, został opisany sposób odprowadzania wód opadowych. Ponad wszelką wątpliwość zatem, przedmiotem procedowania była także rozbudowa sieci opadowej.

W zakresie zarzutu niewyjaśnienia istotnych wątpliwości skarżącej co do tego czy istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego Sąd wskazał, że zalegające w aktach sprawy pisma informujące o możliwości dostarczenia dla planowanej inwestycji poszczególnych mediów, pod względem formy i treści, są w ocenie Sądu wystarczające dla przyjęcia, że została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3. Dysponenci mediów wskazują jednoznacznie, że istniejąca sieć gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i elektroenergetyczna umożliwia przyłączenie do nich projektowanych 3 budynków (pismo Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o Oddział w Tarnowie z dnia 26 lutego 2014 r. /k:31/, pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA w Krakowie z dnia 5 marca 2014 r. /k:23, pismo Tauron Dystrybucja z dnia 6 marca 2014 r. /k:29/). Dopiero przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu warunki zabudowy można uzyskać jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Sąd podkreślił, że fakt przebiegu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej po działce nr C stanowiącej własność skarżącej, sam przez się nie decyduje o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji albowiem, w postępowaniu tym nie jest wymagane posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych.

Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powiększenia obszaru analizowanego. Przepisy rozporządzenia nie określają bowiem sztywno wielkości obszaru analizowanego, wskazując jedynie jego minimalną, dopuszczalną wielkość, która w niniejszej sprawie jest zachowana. Dostrzeżone zaś odstępstwo od obszaru analizowanego pozostaje bez wpływu na wyniki analizy, albowiem dotyczy to obszaru, na którym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co również słusznie zauważa organ odwoławczy.

Podobnie Sąd ocenił zarzut nieprawidłowego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poprzez wskazanie możliwości zwiększenia tej wysokości do 50 cm ze względów technicznych, co zdaniem skarżącej daje inwestorowi pełną dowolność. Zdaniem Sądu, nie jest to prawdą. Inwestor nie może bowiem przekroczyć rzędnej wynoszącej 218,00 m n.p.m. Nadto należy zwrócić uwagę, że wysokość elewacji projektowanego budynku jest inna od strony zachodniej ( do 7,5 m), a inna od strony działek D i E (do 10 m). W związku z tym, dopuszczalne było w niniejszej sprawie ustalenie krawędzi elewacji frontowej we wskazanych parametrach ze względów technicznych.

Skargę kasacyjną wniosła M. B. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy braku istnienia w chwili wydania decyzji wystarczającego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu w infrastrukturę kanalizacji wodnej oraz energetyczną, dla ustalenia, że zrealizowane są przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie jest konieczne wykazanie przez inwestora zagwarantowania wykonania tej infrastruktury dysponowaniem umową zawartą przez niego z właściwym przedsiębiorstwem przesyłowym,

2. naruszenie prawa materialnego, a to § 7 ust. 4 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki może wynikać nie tylko wprost z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, ale może być dodatkowo modyfikowana przez organ administracji z powołaniem się na nieprecyzyjne, ogólnikowe, pozaustawowe uwarunkowania, jakimi są w tym wypadku "względy techniczne".

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenie prawa materialnego, a to 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy braku istnienia w chwili wydania decyzji wystarczającego dla planowanej inwestycji uzbrojenia terenu w infrastrukturę kanalizacji wodnej oraz energetyczną, dla ustalenia, że zrealizowane są przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie jest konieczne wykazanie przez inwestora zagwarantowania wykonania tej infrastruktury dysponowaniem umową zawartą przez niego z właściwym przedsiębiorstwem przesyłowym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

W myśl art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Odniesienie się do omawianego zarzutu należy poprzedzić przypomnieniem, że istniejąca sieć gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i elektroenergetyczna umożliwia przyłączenie do nich projektowanych 3 budynków. Stan faktyczny w tym zakresie nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany.

Niezależnie od tego zauważyć można, że celem przepisu art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (patrz: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 537). Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08; z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1298/16).

Raz jeszcze przypominając, że analizowany zarzut nie kwestionuje ustaleń faktycznych oraz nie odnosi się do zastosowania powołanych przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 ustawy, warto jednak odnotować, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające spełnienie przez inwestora warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród tych dokumentów jest pismo Tauron Dystrybucja S.A. z dnia 6 marca 2014 r. gwarantujące podłączenie planowanych budynków do istniejącej sieci elektroenergetycznej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 7 ust. 4 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki może wynikać nie tylko wprost z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, ale może być dodatkowo modyfikowana przez organ administracji z powołaniem się na nieprecyzyjne, ogólnikowe, pozaustawowe uwarunkowania, jakimi są w tym wypadku "względy techniczne".

Określenie w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zostało oparte na analizie urbanistycznej, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W punkcie 3 lit. d części tekstowej "Wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej", który to dokument stanowi Załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 grudnia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy, przedstawiono wyniki analizy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W omawianym fragmencie "Wyników" nie tylko wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z planowanych budynków (w widoku od strony ul. M.), jej gzymsu lub attyki należy wyznaczyć, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, do 7,5 m od strony granicy zachodniej oraz od strony dz. nr D, E obr. [...] K. do 10 m. Nadto stwierdzono, że dopuszcza się zwiększenie w/w wysokości nie więcej, niż o 50 cm, uzasadnione względami technicznymi realizacji nowej zabudowy. Dodano także, że mając na uwadze rzędne istniejącego terenu inwestycji, ustala się całkowity gabaryt nowej zabudowy nie wyżej, niż 218,00 m n.p.m.

Tak więc zwiększenie wysokości o 50 cm uzasadnione względami technicznymi zostało w decyzji przyjęte na podstawie analizy urbanistyczno- architektonicznej. Należy odnotować, że w decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono również wskazanie, aby w celu harmonijnego dostosowania planowanych budynków do zabudowy sąsiedniej o zróżnicowanych wysokościach, cofnąć najwyżej położoną kondygnację projektowanych budynków od strony granicy zachodniej; maksymalna powierzchnia najwyżej położonej kondygnacji każdego z budynków stanowi 70% powierzchni kondygnacji położonej niżej, przy czym w/w powierzchnia powinna znajdować się od strony działek nr E, D obr. K.

Nie tylko więc zarzut niedopuszczalnej modyfikacji "Wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej", ale w ogóle zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest bezzasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.