Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Lututowie z dnia 27 marca 2014 roku numer XXVII/196/2014 w przedmiocie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

W dniu 27 marca 2014 r. Rada Gminy Lututów podjęła uchwałę numer XXVII/196/2014 w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, która następnie została zmieniona uchwałą nr XV/101/2019 z 10 grudnia 2019 r. Podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 roku, poz. 260 ze zm.).

W § 2.1. uchwały wskazano, że za każdy dzień zajęcia 1 m² powierzchni jezdni na cele, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4, stawki opłat wynoszą:

1) do 20% szerokości jezdni - 3,00 zł;

2) powyżej 20% do 50% szerokości jezdni - 5,00 zł, z wyjątkiem zajęcia 1m² powierzchni jezdni poza terenem zabudowanym - 3,00 zł;

3) powyżej 50% szerokości jezdni - 8,00 zł.

Zgodnie z § 3. 1. Roczna stawka opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego w celu, o którym mowa w;

1) § 1 pkt 2 lit. "a" i "b";

a) w obszarze zabudowanym - 25,00 zł,

b) poza obszarem zabudowanym - 8,00 zł;

2) § 1 pkt 2 lit. "c":

a) w obszarze zabudowanym - 40,00 zł,

b) poza obszarem zabudowanym - 24,00 zł.

§ 4. 1. Za każdy dzień zajęcia 1 m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu na cele, o których mowa w § 1 pkt 3, przez umieszczenie obiektu budowlanego/stoiska handlowego - 0,60 zł.

2. Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego na cele, o których mowa w § 1 pkt 3, przez umieszczenie:

1) reklam, za wyjątkiem określonym w pkt 2 - 2,0 zł za 1 m² powierzchni reklamy;

2) tablic, plansz, itp. zawierających informacje o gminie, powiecie, województwie - 0,10 zł za 1 m² powierzchni tablicy, planszy, itp.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zróżnicowanie w § 2 ust. 1 pkt 2 oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 lit. a i b uchwały, wysokości stawek opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, w oparciu o kryterium nieznane ustawie tj. w zależności od obszaru zabudowanego lub niezabudowanego,

2. art. 40 ust. 9 u.d.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zróżnicowanie w § 4 ust. 2 pkt 1 i 2, wysokości stawek opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, w oparciu o kryterium nieznane ustawie tj. w zależności od rodzaju umieszczonej reklamy lub tablicy informacyjnej.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Lututów w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu podniósł, że w zaskarżonej uchwale organ uchwałodawczy dokonał istotnego naruszenia przepisów prawa tj. art. 40 ust. 9 u.d.p. W § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, że za każdy dzień zajęcia 1 m² powierzchni jezdni na cele, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4, powyżej 20% do 50 % szerokości jezdni - stawka wynosi 5,00 zł, z wyjątkiem zajęcia 1 m² powierzchni jezdni poza terenem zabudowanym, która wynosi 3,00 zł. Kolejno w § 3 uchwały w ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz w pkt 2 lit. a i b wskazano, że roczna stawka opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego w celu, o którym mowa w §1 pkt 2 lit a i b w obszarze zabudowanym wynosi 25,00 zł, a w obszarze niezabudowanym - 8,00 zł, natomiast w celu o którym mowa w § 1 pkt 2 lit. c, stawka wynosi, w obszarze zabudowanym 40,00 zł, a poza obszarem zabudowanym 24,00 zł. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ gminy zastosował w uchwale kryterium zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nieznane i nieprzewidziane w ustawie. W art. 40 ust. 9 ustawy wśród kryteriów, jakie uwzględnia się przy ustalaniu stawek nie ma bowiem kryterium obszaru zabudowanego lub niezabudowanego. Za niedopuszczalne i nieuprawnione uznać należy zatem różnicowanie stawek opłat poprzez wprowadzanie do uchwały dodatkowych kryteriów, niewynikających z przepisów ustawy. Tym samym, w ocenie skarżącego, organ uchwałodawczy przekroczył delegację ustawową.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał dalej, że z podobnym naruszeniem przepisu art. 40 ust. 9 u.d.p., mamy również do czynienia w art. w § 4 ust 2 pkt 1 i 2 uchwały, który stanowi, o wysokości stawek opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, na cele o których mowa w § 1 pkt 3 i ustala w punkcie 1) w przypadku reklam, za wyjątkiem określonym w pkt 2 - stawkę 2,00 zł za 1 m² powierzchni reklamy oraz w punkcie 2) w przypadku tablic, plansz itp. Zawierających informacje o gminie, powiecie, województwie - 0,10 zł za 1 m² powierzchni tablicy, planszy itp. Również w tym przypadku zastosowano w uchwale kryterium zróżnicowania wysokości stawek nieprzewidziane w ustawie, czyli w zależności od rodzaju reklamy lub tablic informacyjnych, zatem doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lututów w całości uznała skargę, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy.

Pismem procesowym z 8 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego w świetle norm konstytucyjnych jest zakaz domniemania kompetencji.

Podstawa prawna do stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, dalej jako: "u.d.p."). Stosownie do tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 9 u.d.p., przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Powyższy przepis wprowadził zatem możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych.

W konsekwencji, należy opowiedzieć się za poglądem (p. wyrok NSA z 18.12.2014 r., sygn. II GSK 1829/13; II GSK 593/14 - CBOSA), zgodnie z którym opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych.

Tym samym zróżnicowanie wysokości stawek jest możliwe, jednakże wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p. Żadne zaś z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego na terenie zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). Podkreślić zaś należy, że delegację ustawową należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco i nie można jej domniemywać. Nie jest dopuszczalne też stosowanie analogii.

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem Rejonowym w Wieluniu, że Rada Gminy Lututów, wprowadzając w § 2 ust. 1 pkt 2 oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 lit. a i b przedmiotowej uchwały odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, przekroczyła przysługujące jej kompetencje do określania stawek opłat określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. W powołanym przepisie nie ma bowiem odniesienia do terenu zabudowanego lub niezabudowanego (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, CBOSA).

Sąd podziela także zarzut skargi, iż Rada Gminy Lututów nie mając do tego uprawnień wynikających z delegacji ustawowej zróżnicowała wysokość stawek opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, w oparciu o kryterium nieznane ustawie, tj. w zależności od rodzaju umieszczonej reklamy i tablicy informacyjnej zawierające informacje o gminie, powiecie lub województwie (§ 4 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały). Zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od treści reklamy oraz tablicy informacyjnej nie znajduje uzasadnienia w normie art. 40 ust 9 u.d.p. bowiem jedynie wskazane w powołanym przepisie elementy mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego, a wśród nich brak jest w/w elementów którymi posłużono się w treści spornej uchwały.

W ocenie Sądu, analiza kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące w § 2 ust. 1 pkt 2 oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały, należy uznać za zasadne.

Należało więc wyeliminować zaskarżone przepisy uchwały ze skutkiem od daty jej podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie zostały podjęte, bowiem pozostają one w sposób oczywisty niezgodne z przepisem rangi ustawowej i nie powinny mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Dlatego nawet podjęcie przez Radę Gminy Lututów uchwały zmieniającej treść kwestionowanych skargą przepisów zaskarżonego aktu, nie mogłoby mieć znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku

R.T.