Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie w którym organ formalnie za każdym razem nie przekroczył terminu załatwienia sprawy, ale w sposób nieuzasadniony korzystał z wyznaczania nowego terminu jej załatwienia. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest także takie postępowanie organu, który konsekwentnie pomimo wielokrotnego braku akceptacji organu odwoławczego, opiera swoje stanowisko na tych samych podstawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. U.-A. A. Sp. z o.o. w B. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta B. do załatwienia wniosku skarżącego P. U.-A. A. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2014 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi Miasta B. grzywnę w wysokości 2.000 (dwóch) tysięcy złotych; 5. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego P. U. – A. A. Sp. z o.o. w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o podanie informacji w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli i jej wynikach w stosunku do przedsiębiorców: U. K. "B.'' z siedzibą w Ł. oraz F. S.A. z siedzibą w W.

2. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. zwrócono się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, poprzez wskazanie czy wniosek dotyczy udostępnienia konkretnych dokumentów z przeprowadzonych kontroli czy może sporządzenia ogólnej informacji o sposobie przeprowadzenia kontroli i jej wynikach w podanych firmach.

3. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Spółka doprecyzowała wniosek wskazując na udostępnienie dokumentów w postaci protokołu wszczęcia kontroli, protokołu dokonania oględzin bazy magazynowo - transportowej oraz ostatecznego rozstrzygnięcia ww. kontroli.

4. W związku z powyższym organ pismami z dnia [...] i [...] lipca 2014 r. wystąpił do przedsiębiorców, których dotyczyły dane zawarte we wniosku o wskazanie, czy treść żądanych dokumentów stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

5. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. zawiadomiono wnioskodawcę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na konieczność ustalenia czy żądane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Nowy termin zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczono do dnia [...] września 2014 r.

6. Przedsiębiorca U. K. "B." z siedzibą w Ł. w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. udzielił odpowiedzi, że nie wyraża zgody na ujawnienie danych zawartych w protokole z kontroli, który został podpisany w dniu [...] maja 2014 r., z uwagi na to, że stanowi on tajemnicę przedsiębiorstwa poprzez zawarcie w nim danych wrażliwych. Dodatkowo zaznaczono, że wszystkie dokumenty związane z prowadzoną działalnością firmy są poufne i udostępniane osobom kontrolującym. W dniu [...] lipca 2104 r. organ zwrócił się do ww. przedsiębiorcy o uzasadnienie tego stanowiska. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. przedsiębiorca jeszcze raz podkreślił, że dane zawarte w protokole są dla firmy strategiczne i nie mogą zostać ujawnione.

7. Przedsiębiorca F. S.A. z siedzibą w W. w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. udzielił odpowiedzi, że zarówno protokół z kontroli, który został podpisany w dniu [...] kwietnia 2014 r. oraz wezwanie do zaprzestania naruszeń z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego względu nie mogą być udostępnione podmiotom trzecim w trybie tej ustawy. Dodatkowo zaznaczył, że informacje zawarte w protokole z kontroli mają charakter techniczny, organizacyjny i handlowy oraz odznaczają się dla firmy istotną wartością gospodarczą, gdyż obejmują m.in. informacje dotyczące bazy magazynowo - transportowej, informacje o jej wyposażeniu oraz rozwiązaniach technicznych zastosowanych w celu dostosowania bazy do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (Dz. U. z 2013 r. poz. 122), informacje o tytule prawnym do dysponowania bazą oraz dane dotyczące posiadanego sprzętu oraz zawierają informację o podmiotach trzecich, z którymi F. S.A. utrzymuje kontakty biznesowe przez co niewątpliwie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlegają udostępnieniu.

8. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ zawiadomił wnioskującą Spółkę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu "protokołu wszczęcia kontroli, protokołu dokonania oględzin bazy magazynowo - transportowej oraz ostatecznego rozstrzygnięcia ww. kontroli" jako odrębnych dokumentów.

9. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. organ odmówił udostępnienia żądanej informacji. O odmowie zadecydował fakt, że żądane informacje nie były publicznie znane a ich ujawnienie zagrażałoby istotnym interesom przedsiębiorstw. Żądane informacje uznawane są za poufne w świetle zwyczajów i praktyki przedmiotowej branży, która może niekorzystne informacje wykorzystać podważając wiarygodność firm. Z danych znajdujących się w protokołach kontroli wnioskodawca mógłby pozyskać informacje, których właścicielem są konkurencyjne podmioty gospodarcze.

10. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji SKO w B. decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] października 2014 r.

11. Prowadząc ponowne postępowanie w sprawie organ pismem z dnia [...] października 2014 r. zawiadomił wnioskującą Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] grudnia 2014 r.

12. Następnie pismami z dnia [...] października 2014 r. wystąpiono do przedsiębiorców, których dotyczyły dane zawarte we wniosku z prośbą o precyzyjne wskazanie, które z informacji zawartych w protokołach z kontroli i z jakiego powodu są danymi poufnymi i strategicznymi, przez co stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i nie mogą zostać udostępnione wraz z prośbą o szczegółowe uzasadnienie stanowiska.

13. W odpowiedzi przedsiębiorcy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko -pisma z dnia [...] i [...] listopada 2014 r.

14. W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. organ zawiadomił wnioskująca Spółkę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

15. W dniu [...] grudnia 2014 r. organ wydał ponowną decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

16. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] stycznia 2015 r.

17. Rozpoznając sprawę ponownie pismem z dnia [...] lutego 2015 r. zawiadomiono wnioskującą Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] marca 2015 r.

18. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. organ zawiadomił wnioskującą Spółkę o zebraniu całości dokumentacji w sprawie i możliwości zapoznania się z nią w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

19. W dniu [...] marca 2015 r. organ I instancji po raz kolejny wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji.

20. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2015 r.

21. Prowadząc kolejne już postępowanie organ I instancji pismem z dnia [...] maja 2015 r. zawiadomił wnioskującą Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] czerwca 2015 r.

22. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. wystąpiono do PUHP "L." Sp. z o. o. w B. - pełnomocnika Zamawiającego - Miasta B. w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego na "Świadczenie usługi odbioru odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach na terenie Miasta B." o potwierdzenie czy żądane informacje zostały ujawnione w dokumentacji przetargowej na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. PUHP "L." Sp. z o. o. w B. poinformowało, że informacja dotycząca bazy magazynowo - transportowej zwierająca lokalizację i tytuł prawny do władania nieruchomością, została zastrzeżona.

23. Następnie organ I instancji w dniu [...] czerwca 2015 r. ponownie odmówił udostępnienia żądanej informacji.

24. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. po raz czwarty uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

25. Prowadząc kolejne postępowanie w sprawie organ I instancji pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawiadomił wnioskującą Spółkę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na konieczność rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji kasacyjnej SKO. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] października 2015 r.

26. Pismami z dnia [...] sierpnia 2015 r. wystąpiono do przedsiębiorców, których dotyczyły dane zawarte we wniosku o wykazanie że protokół kontroli z dnia [...] maja 2014 r. bądź konkretne zapisy zawarte w protokole (ze wskazaniem które) stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, która nie może zostać udostępniona wraz ze szczegółowym uzasadnieniem stanowiska.

27. Pismem z dnia [...] września 2015 r. U. K. "B." podtrzymało dotychczasowe stanowisko, iż nie wyraża zgody na ujawnienie danych zawartych w protokole z kontroli, który został podpisany w dniu [...] maja 2014 r., z uwagi na to, że stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa poprzez zawarcie w nim danych wrażliwych. Na datę złożenia skargi do sądu administracyjnego organ nie posiadał stanowiska firmy F. S.A. z siedzibą w W.

28. W dniu [...] sierpnia 2015 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji stosownie do wniosku, a także przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, polegające na uporczywym, odmawianiu udostępnienia informacji publicznej z tych samych względów, w sytuacji gdy żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa a także uporczywym wskazywaniu nowego terminu załatwienia sprawy pomimo braku zaistnienia stosowanych przesłanek. Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że od dnia złożenia wniosku do dnia złożenia skargi minął już ponad rok a postępowanie nie zostało zakończone. Zdaniem skarżącej Spółki analiza postępowania organu prowadzi do wniosku, iż zamiast realizować ciążące na nim i wynikające z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i obowiązku postanowił uporczywie przekładać załatwienie sprawy w ustawowym terminie 14 dni i wskazywać nowy termin czym doprowadził do przewlekłego prowadzenia postępowania. Tego rodzaju sytuacja, zdaniem skarżącej Spółki, miała już miejsce czterokrotnie. Jedynie w pierwszym zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2014 r. wskazano inny powód załatwienia sprawy w nowym terminie, bowiem podano konieczność ustalenia czy przedmiotowe dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W pozostałych przypadkach powoływano się na te same powody, mianowicie skomplikowany charakter sprawy oraz rozpatrzenie kwestii podniesionych w decyzji SKO. Przedłużając postępowanie organ nie wskazał konkretnie na czym polega złożony charakter sprawy. Nadto wywiedziono, że organ w czasie załatwienia sprawy w nowym terminie nie dokonywał nowych czynności (w tym dowodowych), które by uzasadniały niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym. Każdorazowo w decyzjach SKO wskazane zalecenia, które organ powinien wykonać, nie wymagały żądnych dodatkowych czynności dowodowych a więc ich realizacja była możliwa w terminie 14 dni. Zalecenia te w większości dotyczyły tych samych kwestii a więc wyjaśnienia czy rzeczywiście wszystkie dane protokołów żądanych kontroli stanowią tajemnicę przedsiębiorcy a także zbadania, czy niektóre z żądanych dokumentów nie zawierają informacji podlegających udostępnieniu. Przyjętą przez organ taktykę uznać należy za wyjątkowo naganną także ze względu na podnoszenie w decyzjach o odmowie udostępnienia informacji publicznej kwestii nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy jak również braku wystarczającego odniesienia się swym zakresem do zaleceń SKO. Podejmowane przez organ czynności nie zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, były to czynności pozorne przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

29. Organ w odpowiedzi na skargę po pierwsze wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako przedwczesnej z powodu braku wyczerpania trybu administracyjnego. Wniosek o oddalenie skargi uzasadnił tym, że nie pozostaje w przewlekłości, albowiem jego decyzje były podejmowane w ustawowym terminie (licząc od dnia doręczenia akt sprawy przez organ odwoławczy). W przypadku niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie 14 dni każdorazowo zawiadamiano o tym stronę, informując o przyczynie przedłużenia prowadzonych postępowań i nowym terminie ich zakończenia. Każdorazowe przedłużenie postępowań na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej było niezbędne z uwagi na złożony charakter sprawy oraz konieczność ponownego rozpatrywania kwestii podnoszonych w decyzjach SKO i nie wynikało z bezczynności oraz opieszałości organu. Podejmowane działania nie miały charakteru pozornego i były nakierowane bezpośrednio lub pośrednio na zbadanie stanu faktycznego sprawy, którego niewątpliwe ustalenie jest warunkiem koniecznym do załatwienia wniosku. Każdorazowo organ przeprowadzał kolejne dowody w sprawie celem wyjaśnienia istotnych okoliczności dla jej wyniku. Organ odwoławczy podejmując kolejne decyzje kasacyjne określał zakres postępowania wyjaśniającego. Obligowało to organ każdorazowo do ponownego przeprowadzenia postępowania, uzupełnienia materiału dowodowego oraz jego ponownej analizy przy uwzględnieniu kwestii podnoszonych w kolejnych decyzjach SKO. Najważniejszą do rozstrzygnięcia kwestią było ustalenie czy wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą i czy przedsiębiorcy podjęli niezbędne działania w celu zachowania jej poufności oraz czy nie została ona ujawniona do wiadomości publicznej. Organ podał, że ze zgromadzonych dotychczas rozstrzygnięć jednoznacznie wynika, iż informacje zawarte w żądanych protokołach z kontroli stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa oraz spełniają wszystkie przesłanki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu konkurencji i nie mogą zostać udostępnione. Kwalifikacja ta każdorazowo stanowiła podstawę do odmowy udostępniania żądanych informacji na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części wywodu skargi podano uzasadnienie merytoryczne tego stanowiska.

30. W dniu [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, odwołania od tej decyzji, kasacyjnej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. Nadto podniesiono, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania trwa co najmniej od [...] grudnia 2014 r., tj. od daty wydania przez Prezydenta Miasta B. drugiej z kolei decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Do tego bowiem momentu organ I instancji miał czas na prawidłowe wykonanie zaleceń SKO zawartych w decyzji z dnia [...] października 2014 r., poprzez wyjaśnienie czy żądane informacje w rzeczywistości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. We wszystkich kolejno wydawanych decyzjach SKO wskazuje ciągle na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji jednego i tego samego aspektu. Powyższe, zdaniem skarżącej Spółki, w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ I instancji zaniechał wykonania zaleceń SKO zawartych w decyzji z dnia [...] października 2014 r. W związku z tym uznać należy, iż od momentu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. ponownie odmawiające; udostępnienia informacji publicznej, postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a podejmowane czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, są pozorne. Wydawanie każdej kolejnej decyzji bez wypełnienia zaleceń organu II instancji nasuwa wniosek, że organ I instancji nie chce w ogóle udostępnić wnioskowanej informacji. Nadmieniono przy tym, że organ przed wydaniem każdej z decyzji przedłużał termin załatwienia sprawy do maksimum, lakonicznie uzasadniając to skomplikowanym charakterem sprawy. Tym samym formalnie nie naruszał terminów załatwienia sprawy. Prezentowane przez organ stanowisko nie znalazło aprobaty organu odwoławczego a mimo to konsekwentnie było opierane na tych samych podstawach. Zarzucono także naruszenie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że skarga została złożona do organu w dniu 28 sierpnia 2015 r. a do Sądu została przekazana dopiero w dniu 18 września 2015 r. a więc po upływie 15- dniowego terminu wynikającego z tej regulacji. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa w podwójnej wysokości z uwagi na duży nakład pracy. Nadto zmodyfikowano żądanie skargi w ten sposób, że zamiast wymierzenia organowi grzywny wniesiono o zasądzenie od organu kwoty pieniężnej w wysokości 5. 000 zł. Do akt złożono załącznik do protokołu w którym zawarto uzasadnienie tego wniosku. A mianowicie w ocenie strony skarżącej przyznanie sumy pieniężnej będzie bardziej efektywne niż wymierzenie grzywny. Zapobiegnie to powtórnemu przedłużaniu postępowania w sytuacji, gdy nie istnieją ku temu żadne podstawy, a także stanowić będzie adekwatną dolegliwość dla samego organu, co jednocześnie będzie wpływało dostatecznie mobilizująco również na inne organy.

31. Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oddalenie zmodyfikowanego wniosku dotyczącego przyznania kwoty pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Organ jako przyczynę odrzucenia wskazuje niewyczerpanie środków zaskarżenia. Argument ten nie jest zasadny. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.) w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2. Z regulacji tej wynika nakaz stosowania przepisów K.p.a. do decyzji wydawanych w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostepnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite (m.in. wyroki NSA: z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13, Lex nr 1484848, z 15 lipca 2011 r., I OSK 667/11, Lex nr 969478, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex 236545). To samo należy odnieść do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego podać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 3 P.p.s.a., w: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, nb. 68-69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, pub. CBOSA).

Oceniając postępowanie organu w sprawie niniejszej w kontekście przewlekłości postępowania stwierdzić należy, że nakierowane było ono na nieudzielenie wnioskowanych informacji. Kierując się tym celem organ formułował rozważania i wydawał rozstrzygnięcia wbrew decyzjom kasacyjnym organu odwoławczego. A mianowicie w sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją w której organ 5 razy odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy bez wyjaśnienia czy informacje zastrzeżone przez przedsiębiorcę rzeczywiście stanowią taką informację. Z analizy decyzji kasacyjnych wynika, że za każdym razem SKO zobowiązywało organ do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. I tak:

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. zalecono aby w ponownie prowadzonym postępowaniu ocenić, a następnie wyjaśnić czy rzeczywiście wszystkie dane z protokołu wszczęcia kontroli, protokołu oględzin bazy magazynowo-transportowej oraz ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego podjętej kontroli faktycznie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. zarzucono organowi, że odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji oparł jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy i że ponownie nie dopełnił obowiązku zbadania które z wnioskowanych informacji korzystają z poufności i z jakiego względu stanowią dane strategiczne. Ponownie organ w żaden sposób nie wyjaśnił, które z żądanych dokumentów (albo ich części) dotyczą tajemnicy przedsiębiorcy. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy nakazano ocenić, a następnie wyjaśnić czy rzeczywiście wszystkie dane z protokołu wszczęcia kontroli, protokołu oględzin bazy magazynowo-transportowej oraz ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego podjętej kontroli faktycznie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. zarzucono organowi, że nie wyjaśnił, czy wszystkie żądane informacje posiadają wartość gospodarczą. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano ocenić i - w przypadku uznania że stanowią one wartość gospodarczą - wskazać, dlaczego informacje zawarte w protokołach kontroli mogą mieć wpływ na konkurencję na rynku, stanowiąc tym samym tajemnicę przedsiębiorcy;

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zarzucono organowi I instancji, że po raz kolejny nie wyjaśnił, czy wszystkie wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Nadal nie wyjaśniono, które z żądanych dokumentów (albo ich części) dotyczą tajemnicy przedsiębiorcy. Po raz kolejny organ wymieniał jedynie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy bez oceny ich wartości dla konkurencji na rynku. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano zbadać czy niektóre z żądanych dokumentów nie zawierają informacji podlegających udostępnianiu. Przede wszystkim jednak, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazano ocenić, a następnie wyjaśnić czy rzeczywiście wszystkie dane z protokołu (bądź protokołów) wszczęcia kontroli, protokołu (bądź protokołów) oględzin bazy magazynowo-transportowej oraz ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego podjętych - względem obu przedsiębiorców - kontroli stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

- w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. zarzucono, że organ I instancji po raz kolejny nie wyjaśnił dlaczego wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano ustalić czy w we wnioskowanych protokołach znajdują się informacje o tym jakie - w ramach realizowanych kontroli względem F. i "B." - czynności zostały podjęte oraz jakie ustalenia poczyniono, co do spełniania przez te podmioty kryteriów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a dopiero w następnej kolejności - po ewentualnym ustaleniu, jakie informacje tam się znajdują - ocenić, czy winny zostać udostępnione.

Z powyższych fragmentów uzasadnień decyzji kasacyjnych wynika, że organ I instancji konsekwentnie odmawiał udostępnienia wnioskowanej informacji bez ustalenia i wyjaśnienia czy rzeczywiście stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy. W kontekście powyższego jako szczególnie naganne należy ocenić postępowanie organu polegającego na wyznaczaniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy po każdej decyzji kasacyjnej. Za każdym razem termin załatwienia sprawy był wydłużany o 2 miesiące. Właściwie każde zawiadomienie uzasadnione było w ten sam lakoniczny sposób: skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością rozpatrzenia kwestii podniesionych w decyzji SKO. Jedynie w pierwszym zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2014 r. podano konieczność ustalenie czy wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Jak wynika z przytoczonych powyżej fragmentów uzasadnień SKO wytyczne co do dalszego postępowania nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności dowodowych. Sprowadzały się do nakazania ustalenia czy wszystkie wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy a jeżeli tak to wyjaśnienia dlaczego. Czyli właściwie sprowadzały się do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia. Wytyczne te co do zasady były identyczne od momentu wydania pierwszej decyzji kasacyjnej. O tym, że instytucja przedłużania terminu załatwienia sprawy była stosowana przez organ niejako automatycznie po każdej decyzji kasacyjnej świadczy fakt, że po drugiej decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2015 r. przedłużono termin załatwienia sprawy o 2 miesiące nie podejmując w tym terminie żadnej czynności. Powyższe świadczy też o tym, że organ pozornie przedłużał terminy załatwienia sprawy tylko po to aby formalnie nie naruszać ustawowych terminów a także podejmował pozorne czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Właściwie w każdej swojej decyzji organ odwoławczy podkreślał, że rozstrzygnięcie sprawy nie może być oparte jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy, ale na obiektywnych argumentach przemawiających za zakwalifikowaniem konkretnych informacji objętych wnioskiem do określonych kategorii danych mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Rację ma skarżąca Spółka, że zarzut przewlekłości postępowania można postawić organowi od dnia wydania drugiej decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, tj. od dnia [...] grudnia 2014 r. Od tego momentu organ konsekwentnie pomimo braku akceptacji organu odwoławczego, opierał swoje stanowisko na tych samych podstawach. Takie postępowanie organu skutkuje tym, że od czerwca 2014 r. czyli od ponad roku sprawa nie jest ostatecznie rozstrzygnięta. Organ choć formalnie za każdym razem nie przekraczał terminu załatwienia sprawy, to w sposób nieuzasadniony korzystał z wyznaczania nowego terminu jej załatwienia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., gdyż nastąpiło to wraz z wniesieniem skargi, czyli 28 sierpnia 2015 r., to podstawę orzeczenia stanowią przepisy P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dokonanej nowelizacji ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art.149, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – na datę orzekania przez Sąd organ wydał kolejną decyzję, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (vide: uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Na podstawie natomiast art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należało stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej przewlekłości postępowania zaistniała, albowiem od ponad roku sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta na skutek złej woli organu. W związku z powyższym za uzasadnione Sąd uznał również wymierzenie organowi grzywny - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd ustalił jej wysokość na kwotę 2.000 zł, uznając ją za adekwatną (współmierną) do stopnia naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego wysokość tej grzywny spełni swą rolę represyjną (ukaranie za przewlekłe prowadzenie postępowania), ale i prewencyjną, mającą na celu uniknięcie w przyszłości postępowania organu prowadzącego do przewlekłości w załatwieniu sprawy. Z uwagi na zgłoszenie przez skarżącą Spółkę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej zamiast wymierzania organowi grzywny, podać należy, że zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny jak i przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Wybór zastosowanego środka zależy od uznania Sądu, albowiem ustawodawca zastosował w tym przypadku alternatywę. W ocenie Sądu, jak już wskazano powyżej, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, zamiast przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł spełni swoją rolę represyjno – prewnecyjną. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (240 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2103 r., poz. 490). W ocenie Sądu brak było podstaw do zasądzenia opłaty za czynności radcy prawnego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną. Nie przemawiał za tym nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej jak i fakt, że niniejsza sprawa nie należy do spraw skomplikowanych ani pod względem prawnym, ani pod względem faktycznym.