Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.N. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. 1. zobowiązuje Komendanta Komisariatu Policji w C. do rozpatrzenia pkt 3, 4, 5 i 6 wniosku J. N. z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że Komendant Komisariatu Policji w C. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku w części wskazanej w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Komendanta Komisariatu Policji w C. na rzecz skarżącego J. N.kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dnia [...] lutego 2016 r. J. N. zwrócił się do Komenda Komisariatu Policji w C. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. Czy Komendant KP w C. potwierdza, że moje pisma w jakimkolwiek zakresie dezorganizowały lub dezorganizują pracę policji w C.? Jeśli tak, to na czym ta dezorganizacja pracy polega?

2. Czy Komendant KP w C. podejrzewa, że moje pisma mają na celu świadome dezorganizowanie pracy policji w C.? Jeśli tak, to na jakiej podstawie? I o jakie pisma chodzi (proszę podać datę pisma i adresata)?

3. Czy funkcjonariusze KP w C. przekazywali p.o. dyrektora gimnazjum Karinie Szatkowskiej lub jej podwładnym jakiekolwiek sugestie o tym, że praca policji w C. jest dezorganizowana przeze mnie poprzez wysyłanie pism w sprawie zasad ustanowienia regulaminu wymiany międzynarodowej, która odbywa się w szkole?

4. Co to było za pismo lub pisma (proszę podać datę pisma i adresata)?

5. Który lub którzy funkcjonariusze przekazali taką lub takie informacje?

6. Komu i kiedy oraz w jakiej formie zostały takie informacje przekazane?

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował wnioskodawcę, iż pisma kierowane do Tutejszej jednostki Policji nie dezorganizowały jak również nie dezorganizują w żaden sposób pracy funkcjonariuszy Komisariatu Policji w C..

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. z uwagi na błędne zaadresowanie poprzedniej korespondencji i jej zwrot do organu, Komendant Komisariatu Policji w C. ponownie poinformował wnioskodawcę, iż pisma kierowane do Tutejszej jednostki Policji nie dezorganizowały jak również nie dezorganizują w żaden sposób pracy funkcjonariuszy Komisariatu Policji w C..

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. J. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w C. wnosząc o:

1) zobowiązanie Komendanta Komisariatu Policji w C. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia wyroku organowi,

2) zobowiązanie Komendanta Komisariatu Policji w C. do ukarania dyscyplinarnego funkcjonariusza winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako Posa) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa,

4) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych od Komendanta Komisariatu Policji w C..

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pismem z dnia [...] lutego 2016r. złożyłem wniosek do Komendanta Komisariatu Policji w C. o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej informacji na temat szczegółów rozgłaszanych na mój temat bezpodstawnych i nieprawdziwych informacji przez funkcjonariuszy tego komisariatu. Dalej skarżący wskazał, iż wniosek ten został doręczony do Komisariatu Policji w C. w dniu [...] lutego 2016r.

Ponadto skarżący wskazał, iż do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), czym naruszył 14-to dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że odpowiedzi na wniosek udzielono w dniu [...] lutego 1016 r.. Jednakże z uwagi na omyłkę pisarską pismo zostało skierowana na błędny adres. Dalej organ wskazał, iż po zwrocie korespondencji niezwłocznie odpowiedź wysłano na właściwy adres.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący wskazał, że odpowiedź organu na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej jest fragmentaryczna oraz, że organ umyślnie pomija milczeniem odpowiedź na szereg fundamentalnych pytań zadanych w tym wniosku.

Skarżący wskazał, że odpowiedzi na pozostałe pytania zostały pominięte milczeniem "w sposób celowy (i znamienity!) przez Komendanta KP w C. i w tym zakresie Komendant KP w C. uchylił się zarówno od udzielenia odpowiedzi na zadane mu pytania, jaki odmowy odpowiedzi na nie. Co dostrzegła także osoba, która jest moją przeciwniczką procesową, a nawet - według mnie - współdziała w jednej grupie przestępczej z komendantem i przynajmniej niektórymi innymi funkcjonariuszami KP w C.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w C. w zakresie udostępnienia informacji wskazanych we wniosku z dnia 15 lutego 2016 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Komendant Komisariatu Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, uznać należy i okoliczności tej nie kwestionuje organ, że Komendant Komisariatu Policji mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy.

Zgodnie z normą art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. W doktrynie wskazuje się, że aktualna wiedza o sprawach publicznych wiąże się z szeroko ujętymi sprawami bieżącymi, włącznie ze sprawami niezakończonymi, będącymi dopiero w przygotowaniu, jakie obywatel może uzyskać od władzy. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja wytworzona i odnosząca się do publicznej sfery ich działalności. Art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i zasadach ich funkcjonowania.

W tym miejscu wskazać należy, iż skarżący domagał się udostępnienia następujących informacji:

1. Czy Komendant KP w C. potwierdza, że moje pisma w jakimkolwiek zakresie dezorganizowały lub dezorganizują pracę policji w C.? Jeśli tak, to na czym ta dezorganizacja pracy polega?

2. Czy Komendant KP w C. podejrzewa, że moje pisma mają na celu świadome dezorganizowanie pracy policji w C.? Jeśli tak, to na jakiej podstawie? I o jakie pisma chodzi (proszę podać datę pisma i adresata)?

3. Czy funkcjonariusze KP w C. przekazywali p.o. dyrektora gimnazjum Karinie Szatkowskiej lub jej podwładnym jakiekolwiek sugestie o tym, że praca policji w C. jest dezorganizowana przeze mnie poprzez wysyłanie pism w sprawie zasad ustanowienia regulaminu wymiany międzynarodowej, która odbywa się w szkole?

4. Co to było za pismo lub pisma (proszę podać datę pisma i adresata)?

5. Który lub którzy funkcjonariusze przekazali taką lub takie informacje?

6. Komu i kiedy oraz w jakiej formie zostały takie informacje przekazane?

Odnosząc się do powyższych kwestii wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczna każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych., wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1774/10 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu cytowanej wyżej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Informacją publiczna jest więc nie tylko dokument urzędowy ale także sporządzone notatki. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że notatki służbowe są informacja publiczną, której ujawnienia i udostępnienia może żądać obywatel. Każda informacja przedstawiciela władzy publicznej utrwalona w jakiejkolwiek formie ma walor informacji publicznej (vide wyrok NSA z 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 11771/12 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że notatki służbowe sporządzane np. przez Straż Miejską czy Policję mają walor informacji publicznej i muszą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjątek stanowią notatki nieoficjalne - tj. projekty notatek lub zapisy w brudnopisie albo notatki włączone do akt postępowania przygotowawczego w sprawie karnej, lub akt sądowych (vide wyroki: WSA w Lublinie z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 2/14, WSA w Bydgoszcz z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 118/14, NSA z 30 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 617/14 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Notatka służbowa jest dokumentem, który został wytworzony przez pracownika organu administracji publicznej i dotyczy sfery faktów, może dotyczyć tez wystąpień, opinii i ocen przez te organy i pracowników dokonywanych i jako taka stanowi informacje publiczną. Z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej treść tych dokumentów (notatek służbowych) jako wytworzonych przez organy władzy publicznej ma charakter informacji publicznej. Z orzecznictwa wynika, że przymiot informacji publicznej posiadają także dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem zadań w ramach realizacji zadań publicznych czy też konkretnych spraw (vide wyrok NSA z 20 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2118/11).

Wyjaśnić należy, iż pytania wskazane w pkt. 3-6 de facto dotyczyły kwestii czy któryś z funkcjonariuszy sporządził jakieś zapisy, notatki lub dokonał oceny funkcjonowania jednostki policji w związku z pismami skarżącego, a zatem w świetle wyżej wskazanego stanowiska stanowią informację publiczną. Natomiast pytania zawarte w pkt 1 i 2 de facto dotyczyły funkcjonowania Komisariatu Policji.

Przechodząc natomiast do oceny czy w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności wskazać należy, iż aktualnie, uwzględniając poglądy orzecznictwa i doktryny, należy przyjąć, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Zatem skoro wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ miał obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu dnia [...] lutego 2016 r., to w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia tej sprawy przez organ.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się ze skarżącym, iż organ udzielił odpowiedzi wyłącznie na pytania 1 i 2 zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. Natomiast w odniesieniu do pozostałych pytań organ pozostaje w bezczynności, ponieważ do dnia rozpoznania sprawy organ takiej odpowiedzi nie udzielił.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 3-6 wniosku z dnia [...] lutego 2016 r.

W pkt 2. Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa. Jednocześnie wskazać należy, iż Sąd nie dopatrzył się w zachowaniu organu odnośnie pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. bezczynności. Jak wynika z akt sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2016 r. Organ już tego samego dnia udzielił odpowiedzi na pkt 1 i 2 wniosku. Jednakże z uwagi na fakt omyłki odpowiedź ta została przesłana na niewłaściwy adres, a przesyłka ją zawierająca została zwrócona do nadawcy. Organ niezwłocznie po zwrocie przesyłki pismem z dnia [...] lutego 2016 r., a więc przed upływem 10 dni od dnia wpłynięcia wniosku, ponownie udzielił odpowiedzi na żądane informacje w zakresie pkt 1 i 2.

Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, co do pkt 3-6 wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., w ocenie Sadu nie miała ona charakteru rażącego. Dokonując powyższej oceny Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że organ działania celem udzielenia odpowiedzi podjął natychmiastowo. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż brak odpowiedzi na pozostałe pytania wynikał wyłącznie z błędnego przekonania organu, a nie z celowego, jak sugeruje to skarżący, działania organu, iż udzielił wystarczającej odpowiedzi.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1a Ppsa Sąd (w pkt 3 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w części pkt 3-6 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż organ udzielił częściowo wnioskowanej przez skarżącego informacji starając się to uczynić niezwłocznie, a brak odpowiedzi na pozostałe pytania nie wynikała ze złej woli organu lecz była wynikiem błędnego przekonania organu, iż udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi.

Z powyższych względów skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny oraz bezczynności co do rozpoznania pkt 1,2 wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. należało oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.