Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr. ) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia 5 października 2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Decyzją z dnia 5 października 2009 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 84 ust.3 pkt 1 oraz art. 83 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. orzekł o cofnięciu imiennego uprawnienia diagnosty nr [...] wydanego przez Starostę na nazwisko J. S.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż J. S. podczas kontroli przeprowadzonej w stacji kontroli pojazdów nr 10, w której jest zatrudniony jako diagnosta, dopuścił do ruchu dwa pojazdy [...] nr rej. [...] i [...]nr rej. [...] z kierownicą umieszczoną po prawej stronie.

Cofając wydane uprawnienia organ odwołał się do przepisów art. 84 i art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia i wskazał, że wydanie zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania samochodu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie rażąco narusza powołany przepis art. 66 ustawy, albowiem pojazd taki nie odpowiada warunkom wynikającym z § 9 ust. 2 wym. rozporządzenia. Wydanie pozytywnego zaświadczenia co do takiego pojazdu jest też niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach bowiem w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia w punkcie 5 wskazano, że kierownica w pojeździe o liczbie kół większej niż trzy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości przekraczającej 40 km/h umieszczona po prawej stronie pojazdu stanowi podstawowe kryterium uznania jego stanu technicznego za niezadowalający.

Starosta nadto wskazał, że działania diagnosty nie może determinować interpretacja przepisów dokonana przez organ lub upoważnionych przez organ pracowników. W ocenie organu, w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych.

W odwołaniu od w/w decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie w całości jako wydanej z naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący podniósł, iż pojazd z kierownicą po prawej stronie, spełnia wymagania techniczne określone zarówno w art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jak i w przepisach unijnych określonych dyrektywach Wspólnoty Europejskiej i art. 28-30 Traktatu UE. W ocenie odwołującego użyty w przepisie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia wyraz "powinna" oznacza oczekiwanie, że coś istnieje, a nie obowiązek. Prawidłowość takiego rozumowania – zdaniem odwołującego - potwierdza przepis art. 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia, odwołujący się do Konwencji o ruchu drogowym podpisanej w Wiedniu 8 listopada 1968 r. Odwołując się do postanowień Konwencji J. S. wyjaśnił, że te uregulowania prawne pozwalają na uczestnictwo w ruchu na terenie RP pojazdów wyposażonych w kierownicę po prawej stronie. Zdaniem składającego odwołanie skoro w prawie unijnym istnieje norma, która dopuszcza do ruchu pojazdy z kierownicą po prawej stronie to wynikający pośrednio z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach zakaz dopuszczenia takiego pojazdu do ruchu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest sprzeczny z wyrokiem wydanym przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie C-170/07. Wskazał także, że pojazdy będące przedmiotem kwestionowanych badań zostały już zarejestrowane przez Starostę i dopuszczone do ruchu, której to okoliczności organ nie wziął pod uwagę. W uzupełnieniu odwołania J. S. wskazał na rażące naruszenie art. 84 ust. 3 pkt 1 i art. 83 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na nie dokonaniu żadnych czynności kontrolnych oraz art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający wynikający z tych przepisów zasady, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej. Odwołując się do przeprowadzonych rozmów, statystyk wypadków oraz innych argumentów wywodził, że położenie kierownicy w pojeździe nie ma decydującego wpływu na bezpieczeństwo ruchu na drodze. Dodatkowo wskazał również na interpretację przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie, przedstawioną w piśmie Starosty z dnia 3 listopada 2007 r. wskazując przy tym, że jest to pismo pochodzące od organu sprawującego nadzór nad Stacjami Kontroli Pojazdów. Wskazał, że praktyka dopuszcza do ruchu samochody z kierownicą po prawej stronie. Kontrolowane przez niego pojazdy były zarejestrowane przez Starostę, a ich pierwsze badanie techniczne, które wykonał inny diagnosta, zostało przeprowadzone zgodnie z sugestiami pisma z dnia 3 listopada 2007 r. i miały adnotacje "kierownica po prawej stronie". Ponadto przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu przeprowadzenia badań technicznych pojazdów pozostawiają diagnoście możliwość interpretacji przepisów albowiem nie zawierają żadnych wskazówek co do tego jak diagnosta ma zachować się w sytuacji gdy kierownica w pojeździe znajduje się po prawej stronie.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 3 pkt 2 i art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, w myśl którego starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.

Organ wyjaśnił, iż na zebrany w sprawie materiał dowodowy składa się protokół zatrzymania dowodu rejestracyjnego pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], który został sporządzony 26 maja 2009 r. przez zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w P. i protokół zatrzymania dowodu rejestracyjnego pojazdu marki [...] rejestracyjny [...], który został sporządzony 24 lipca 2009 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w K. W protokołach znajdują się adnotacje o niespełnieniu warunków technicznych z powodu umieszczenia kierownicy po prawej stronie. Do każdego z tych protokołów załączono kserokopie dowodów rejestracyjnych, z których wynika, że ostatnie badania techniczne w dniu 3 kwietnia i 6 kwietnia 2009 r. wykonał diagnosta o numerze uprawnień [...].

W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że J. S., posiadający uprawnienia diagnosty w dniu 3 i 6 kwietnia 2009 r. dokonał badania technicznego pojazdu marki [...] nr rej. [...] i samochodu [...] nr rejestracyjny [...], w których kierownice znajdowały się po prawej stronie. Diagnosta J. S. potwierdził w dowodach rejestracyjnych przedmiotowych pojazdów wykonanie badania okresowego z wynikiem pozytywnym, uznając, iż samochód spełnia wszelkie kryteria umożliwiające dopuszczenie go do krajowego ruchu drogowego. Ta okoliczność nie była kwestionowana przez stronę.

Zgodnie z przepisami art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, regulującymi warunki techniczne pojazdów, pojazd uczestniczący w ruchu ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę (pkt 1) oraz zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu (pkt 5). Stosownie natomiast do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 z późn. zm.) kierownica w pojeździe o liczbie kół większej niż trzy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości przekraczającej 40 km/h, nie powinna być umieszczona po prawej stronie pojazdu. Przy czym użyty w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. zwrot "powinna" oznacza istnienie określonego obowiązku.

Organ wyjaśnił, iż stosownie do objaśnienia zawartego w tomie II Słownika Języka Polskiego wyraz "powinna" w połączeniu z podmiotem nieosobowym wskazuje na konieczność spełniania pewnego warunku, odpowiadania pewnym wymaganiom, oczekiwaniom wyrażonym w orzeczeniu. Także w piśmiennictwie przyjmuje się, że wyrażenie, w którym użyto zwrotu "powinien" w sensie normatywnym, jest równoznaczne z wyrażeniem, przez które w sposób bezpośredni coś się komuś nakazuje (zakazuje).

Nadto w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (obowiązującego w dacie wykonania przez diagnostę badań okresowych wym. pojazdów), zawierającym wykaz czynności kontrolnych oraz podającym metody i kryteria oceny stanu technicznego pojazdu podczas przeprowadzania badania technicznego w kolumnie "Podstawowe kryteria uznania stanu technicznego za niezadowalający" znajduje się zapis: "kierownica umieszczona z prawej strony w pojazdach o liczbie kół większej niż trzy, których prędkość jest większa niż 40 km/h". W kontekście powołanych wyżej przepisów należy uznać, iż umieszczenie kierownicy po prawej stronie pojazdu o liczbie kół większej niż trzy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości przekraczającej 40 km/h, zagraża bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu i narusza porządek ruchu na drodze, a także nie zapewnia dostatecznego pola widzenia kierowcy oraz łatwego, wygodnego i pewnego posługiwania się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu.

W ocenie Kolegium potwierdzając w dniach 3 i 6 kwietnia 2009 r. wykonanie okresowych badań technicznych wymienionych pojazdów, w których kierownice znajdowały się po prawej stronie J. S., działał niezgodnie z cytowanymi wyżej przepisami prawa.

Organ wskazał również, że w praktyce orzeczniczej prezentowany jest także pogląd, że redakcja art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że ustawodawca w sposób wyczerpujący określa zachowania diagnosty, które mogą powodować możliwości zastosowania w stosunku do niego określonej sankcji. Treść wyżej przywołanego przepisu a zwłaszcza użyte w nim sformułowanie "cofa" jednoznacznie wskazują iż cofnięcie uprawnień nadanych diagnoście jest obligatoryjne.

Ustosunkowując się do zarzutu konieczności zastosowania przez organ dyrektyw prawa europejskiego organ wskazał, iż kwestię tę rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2009 r. w sprawie sygn. akt IIGSK 80/09. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że w treści powołanych przez skargę kasacyjną unormowań Dyrektywy Rady z dnia 8 czerwca 1970 r. i Dyrektywy Komisji z dnia 26 stycznia 1999 r. nie wymieniono diagnostów jako adresatów formułowanych norm prawnych. Normy prawne zawarte w omawianych unormowaniach nie zostały skonstruowane w formie określenia postępowania (zachowań) diagnostów i nie są ukierunkowane na kształtowanie zakresu ich praw.

Organ podniósł, że w praktyce organów administracji i orzeczniczej podkreśla się, że Dyrektywa Komisji 1999/7/WE z dnia 26 stycznia 1999 r. dostosowująca do postępu technicznego Dyrektywę Rady 70/311/EWG z dnia 8 czerwca 1970 r. odnoszącą się do układów kierowniczych pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz Dyrektywa Komisji z dnia 30 października 1990 r. dostosowującą do postępu technicznego Dyrektywę Rady Europy 77/649/EWG w sprawie zbliżenia ustawodawstwa Państw Członkowskich odnoszącą się do pola widzenia kierowców pojazdów silnikowych nie mają zastosowania bezpośredniego, gdyż wymagają, inkorporacji do porządku prawnego poszczególnych krajów. Dyrektywy skierowane są do państw członkowskich i określają cel do osiągnięcia w wyznaczonym terminie. Warunkiem związania podmiotów przepisami dyrektywy jest wdrożenie jej przepisów do krajowego porządku prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji. Skarżący podniósł, iż w toku postępowania dopuszczono się naruszenia art. art. 7, 8, 9, 10, 12, 35, 36, 75, 77, 78, 128, 136, 139 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż oba pojazdy były zarejestrowane z kierownicą po prawej stronie, miały dowody rejestracyjne i wystawione przez Starostę Karty Pojazdów. W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organu obu instancji powinny z urzędu wszcząć postępowanie, uchylić wydaną decyzję i wydać nową decyzję o odmowie rejestracji pojazdu na podstawie art. 162 k.p.a. Skoro zaś tego nie uczyniły oznacza to, że pojazdy te nie naruszają wymogów art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia i Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzenia badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach w taki sposób, aby nie mogły poruszać się po polskich drogach.W ocenie skarżącego Starosta dopuszczając do ruchu pojazdy z kierownicą po prawej stronie powinien dokonać odpowiednich adnotacji w dowodzie rejestracyjnym, karcie pojazdu i wprowadzić informację o fakcie posiadania kierownicy po prawej stronie do systemu informatycznego.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, iż pojazd z kierownicą po prawej stronie, spełnia wymagania techniczne określone w art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego użyty w przepisie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia wyraz "powinna" oznacza oczekiwanie, że coś istnieje, a nie obowiązek. Zaś z postępowania Starosty, SKO i Ministra Infrastruktury nie wynika, aby wykonanie badania z wynikiem pozytywnym lub zarejestrowanie pojazdu z kierownicą po prawej stronie było "rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego".

J. S. wskazał nadto na rażące naruszenie prawa tj. art. 84 ust. 3 pkt 1 i art. 83 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na nie dokonaniu żadnych czynności kontrolnych oraz art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający wynikające z tych przepisów zasady, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej. Dalej wywodził, że położenie kierownicy w pojeździe nie ma decydującego wpływu na bezpieczeństwo ruchu na drodze.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3 maja 2011 r. skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego. Wskazał nadto, że z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie. Skarżący podniósł, iż pojazd posiadał numery polskie i był dopuszczony do krajowego ruchu przez Starostę rok wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli ( ...) stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe. Z art. 71 ust. 2 ustawy wynika, że pojazdy określone w ust. 1 są dopuszczone do ruchu, jeżeli odpowiadają warunkom określonym w art. 66 ustawy. Zatem to dowód rejestracyjny, będący materialnym dowodem wydania decyzji o zarejestrowaniu samochodu, a tym samym jego dopuszczenia do ruchu, jest urzędowym dokumentem potwierdzającym spełnianie przez pojazd warunków określonych w art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący przeprowadził badanie techniczne dwóch samochodów, które wprawdzie wyposażone były w kierownicę po prawej stronie, lecz były już uprzednio zarejestrowane na podstawie badania wykonanego przez diagnostę. Bezspornie Starosta wydał decyzje o zarejestrowaniu tych pojazdów, a zatem o ich dopuszczeniu do ruchu – zgodnie z powyższymi przepisami – dysponując wiedzą o tym, że kierownica w tych samochodach umieszczona jest po prawej stronie. Takiego wpisu we właściwych dokumentach dokonał bowiem diagnosta wykonujący badanie samochodów przed ich zarejestrowaniem. Art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Skoro, jak słusznie twierdzi skarżący nie zaszły żadne zmiany w stanie faktycznym dotyczącym położenia kierownicy w okresie od daty zarejestrowania samochodów, to ten stan faktyczny korzystał z domniemania legalności – związanego z uznaniem przez właściwy organ w drodze decyzji o zarejestrowaniu obu samochodów, że odpowiadają one warunkom określonym w art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przyjęcie przez Starostę, który uprzednio dokonał rejestracji obu samochodów, że stwierdzenie przez diagnostę spełnienia wymogów z art. 66 ustawy Prawo o ruchu drogowym narusza prawo w ten sposób, że akceptuje umieszczenie kierownicy po prawej stronie prowadziłoby do ewidentnego naruszenia art. 110 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać za niezgodne z prawem, skutkujące pozbawieniem diagnosty uprawnień niezbędnych do wykonywania pracy zawodowej – jego działań polegających na opisaniu rzeczywistego stanu faktycznego i dokonaniu wpisu zgodnego z rozstrzygnięciem zawartym w pozostającej w obrocie prawnym, ostatecznej decyzji o zarejestrowaniu samochodu.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, sąd uchylił zarówno tę decyzję jak i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Podstawą dla orzeczenia o dopuszczalności wykonania zaskarżonej decyzji był przepis art. 61 §3 p.p.s.a.