Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wojewoda W. po rozpoznaniu odwołania M. S., S. W. i I. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty C.-T. z [...] października 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją Starosta C.-T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przebudową zjazdu publicznego, miejscami parkingowymi oraz billboardem i trzema masztami flagowymi w W. na działce nr [...] i [...].

Organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, że badania hałasu emitowanego do środowiska wykonane dla istniejącego pawilonu handlowo-usługowego w G. nie potwierdzają obaw właścicieli sąsiednich działek o przekroczeniu progów dopuszczalnego natężenia hałasu zarówno dla terenów mieszkaniowo-usługowych jak również dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a w 1/3 prób wykonywanych podczas badań, średni poziom dźwięku nie wyróżniał się od poziomu tła akustycznego. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "m.p.z.p") nie nakazują zabudowy dwóch działek budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z usługami w parterze, lecz wskazuje na możliwą lokalizację zarówno funkcji mieszkaniowej jak i usługowej przy zachowaniu pozostałych warunków wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu strony zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z istotnym naruszeniem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w związku z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego emisje hałasu w nocy w przedziale 32-50 dB, tj. przekraczającą dopuszczalne normy (40 dB),

- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej - "Kpa") poprzez brak wskazania przyczyny zmiany stanowiska przez organ I instancji w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy wcześniejszą decyzją, z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchyloną przez Wojewodę W., Starosta odmówił wydania pozwolenia na budowę w niezmienionym stanie prawnym.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie Starosta słusznie przyjął, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. pozwala na zabudowę działki nr [...] wolnostojącym, jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż literalny zapis przepisu § 53 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wielenia, (Dz. Urz. Woj. [...]- dalej -

"uchwała") wskazuje, że na obszarze oznaczonym symbolem [...] przewidziana do zagospodarowania na dwóch działkach (rys. 3 m.p.z.p. str. 2-3 akta II instancji) jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Zapis ten nie przesądza, że dwie działki położone na obszarze [...] powinny być zabudowane wolnostojącym budynkiem jednorodzinnym z wbudowanymi usługami (w tym np. handlu). Drugi człon zdania § 53 pkt 7 wskazuje jedynie na wbudowanie usług w parterze budynku z dwoma funkcjami. Organ podniósł, iż zarzut odwołania, że organ I instancji zatwierdził projekt budowlany, który nie spełnia wymagań obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia opisanych wyżej ustaleń zapisanych w tym planie. Organ zauważył, że z opisu podstawowych elementów struktury przestrzennej obszaru "W. L." (§ 50 ust 1 pkt 3 uchwały) wynika, że przy ul. P. podstawowym zespołem jest zespół zabudowy usługowej i mieszkalnej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej przy ul. D.. Przepis natomiast § 50 ust. 5 pkt 4c uchwały dopuszcza nawet, dla istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na cele usług konsumpcyjnych (tj. handlu § 8 ust. 1 pkt 10 uchwały) pod warunkiem nie powodowania znacznego ruchu samochodowego oraz zapewnienia miejsc postojowych na działce.

Z tego powodu, zdaniem organu, zlokalizowanie na działce nr [...] budynku, w całości przeznaczonego na cele usług konsumpcyjnych, do których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalicza m.in. także handel uznaje się za zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi dla obszaru [...].

Organ podkreślił, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut odwołujących, że obiekt powoduje emisję hałasu przekraczającą dopuszczalne poziomy, określone przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Projekt budowlany zawiera informację o emitowanym poziomie hałasu, z której wynika, że poziom hałasu na sąsiednich terenach zabudowy mieszkaniowej w ciągu dnia nie przekroczy 50 dB, natomiast w ciągu nocy 40 dB.

Zarzut, że organ I instancji dokonał odmiennej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niż we wcześniejszej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] nie może dotyczyć zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na marginesie należy jednak wyjaśnić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ponownie rozpoznający sprawę, nie jest związany swym poglądem prawnym, wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania (patrz uzasadnienie do wyroku NSA sygn. akt II OSK 930/11 z dnia 25 września 2012 r., Lex nr 125237).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M.S. zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414) Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z istotnym naruszeniem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek jego błędnej interpretacji w zakresie możliwości posadowienia na tej nieruchomości wolnostojącego budynku usługowego (dyskont spożywczy, w szczególności § 53 pkt 7 m.p.z.p), który dopuszcza funkcje usługowe na tym obszarze wyłącznie jako wbudowane w parterze budynku mieszkalnego, a także § 50 ust. 5 pkt 4c, który dopuszcza adaptację istniejącego budynku mieszkalnego na celo usługowe, ale wyłącznie przy zachowaniu formy architektonicznej podobnej do sąsiednich budynków mieszkalnych (zasada jednorodnej pierzei ulic), chyba że z treści uchwały wynika inaczej, a tak jest w tym przypadku na mocy § 53 pkl 7, który ogranicza zakres stosowania § 50 ust. 5 pkt 4c,

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414) Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwoleniu na budowę z istotnym naruszeniem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduj przewidującego budowę obiektu naruszającego nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną linią istniejących obiektów (zasada jednorodnej pierzei ulic),

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z istotnym naruszeniem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ II instancji,

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.) w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. Nr 120, poz. 826) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego emisję hałasu w nocy w przedziale 32-50 dB, tj. przekraczającą dopuszczalne normy (40 dB),

- naruszenie art. 9 i 11 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty,

- naruszenie art. 7 i 8 Kpa przez zignorowanie przez organy I i II instancji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w sytuacji, gdy przeciwko planowanej inwestycji oponują zarówno właścicieli sąsiadujących nieruchomości, jak i krytyczne stanowisko przedstawił Burmistrz W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r.,

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- naruszenie art. 8 Kpa poprzez brak pogłębienia obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie przez Starostę dwóch odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych (Starosta początkowo odmówił wydania pozwolenia na budowę, a następnie zmienił stanowisko wydając decyzję pozytywną).

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie skarżący poczynił uwagi natury ogólnej na temat charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego wykładni. Skarżący zauważył, iż zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W.z dnia [...]października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. (§ 53 pkt 7) działka oznaczona nr ewidencyjnym gruntów [...] stanowi obszar oznaczony symbolem [...], który uchwałodawca określił jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, przewidziano) do zagospodarowania na dwóch działkach w budynkach wolno stojących o wysokości do III kondygnacji nadziemnych, ze wskazanymi usługami wbudowanymi w parterze budynku; obowiązuje forma dachu wielospadowego".

Zdaniem skarżącego, gdyby uchwałodawca chciał dopuścić na tym obszarze wolnostojącą zabudowę usługową (w tym handel), wskazałby taką możliwość wprost. Skoro jednak tego nie uczynił, nie ma podstaw, by dokonywać nadinterpretacji i doszukiwać się w treści obowiązującego planu zapisów, których tam nie ma. Katalog potencjalnych inwestycji, na które pozwala plan jest zamknięty. Przykładowo, wolnostojącą zabudowę usługową dopuszcza się na terenie oznaczonym [...], gdzie wyraźnie wskazano, że jest to obszar "zabudowy usługowej, przewidzianej do zagospodarowania w obiektach o wysokości 1 kondygnacji nadziemnej". Dalej, na obszarze oznaczonym [...] dopuszczą się także zabudowę usługową wolnostojącą, nie ma tutaj w ogóle mowy o usługach "wbudowanych w parterze budynku". Dla niektórych terenów opisanych w planie uchwała przewiduje ponadto zabudowę usługową odsyłając do reguł z § 50. W przypadku działki, której dotyczy wniosek, takiego odesłania nie ma. Funkcje usługowe mogą mieć charakter wyłącznie towarzyszący, a nie wiodący i uchwała dopuszcza na tym obszarze wyłącznie dodatkowe funkcje usługowe wbudowane w parterze budynku co do zasady mieszkalnego. Inna interpretacja wyraźnego zapisu jest nieuprawniona.

Skarżący podniósł, iż działka nr [...] jest niezabudowana a działka [...] to wyłącznie droga (wjazd). Spośród działek [...] tylko dwie z nich, właśnie działka [...] oraz działka nr [...] (działka nie związana z inwestycją, zabudowana budynkiem mieszkalnym) oznaczona jest symbolem MN-U, dopuszczającym dodatkową funkcję usługową. Pozostałe z nich przeznaczone są wyłącznie do zabudowy jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. Aktualnie istniejące budynki określają dopuszczalną linię zabudowy, którą projektowany obiekt przekracza. Organ zarówno I i II instancji w ogóle nie odniósł się do tego aspektu sprawy, przez co nadużył zasady zaufania obywateli do władzy publicznej.

Skarżący zauważył, że podobne stanowisko zajął Starosta w poprzedniej decyzji jak również Burmistrz W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazał, że nieprzekonujący jest argument Wojewody, iż § 50 ust. 5 pkt 4c przedmiotowego miejscowego planu przemawia za stanowiskiem organu. Wręcz przeciwnie, jest to argument potwierdzający wprost punkt widzenia skarżącego. Zapis ten stanowi, że dla istniejącej zabudowy mieszkaniowo - usługowej dopuszcza się możliwość przeznaczenia całego budynku mieszkalnego, z prawem do jego rozbudowy - na cele usług konsumpcyjnych niepowodujących generowania znacznego ruchu samochodowego oraz pod warunkiem zapewnienia miejsc postojowych na działce. Przebudowany budynek winien zachować formę architektoniczną podobną do sąsiednich budynków mieszkalnych, chyba że z treści uchwały wynika inaczej. Zapis ten nie ma żadnego wpływu na ustalenie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z mpzp. Wszak po pierwsze projekt nie przewiduje adaptacji istniejącego budynku mieszkalnego na cele usług konsumpcyjnych a posadowienie odrębnego wolno stojącego pawilonu handlowego znacznych rozmiarów. Odrębną kwestią byłoby rozstrzygnięcie, czy inwestycja ta nie spowoduje znacznego ruchu samochodowego. Market spożywczy wraz z parkingiem zwiększy wydatnie ruch samochodowy. Jest to okoliczność nie wymagająca dowodzenia. Po trzecie zaś, plan stawia wymóg jednorodnej formy architektonicznej dla sąsiadujących ze sobą budynków mieszkalnych adoptowanych na cele usług konsumpcyjnych. Nawet, gdyby przyjąć, że nie chodzi tutaj tylko o adaptację istniejących budynków, ale o nowo powstałe, to projektowany obiekt bezsprzecznie narusza tzw. zasadę jednorodnej pierzei ulic, o której stanowi ww. punkt planu. Po czwarte i najważniejsze, zapis ten mówi, że taka adaptacja jest dopuszczalna na całym obszarze objętym § 50, o ile uchwała nie stanowi inaczej. A tutaj, mocą § 53 pkt 7, uchwała pozwala na obszarze oznaczonym jako [...]na usługi jedynie w formie wbudowanej w parterze budynku mieszkalnego, a nie wolnostojgcego budynku hondloweąo, jak chce inwestor. W ocenie skarżącego nie jest trafiony także argument organu, iż § 50 ust. 1 pkt 3 planu dopuszcza zespół zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]) i wielorodzinnej przy ul. D[...] i C.. Wynika to z faktu, iż sam ten zapis ma charakter ogólny i nie wskazuje, o jaką zabudowę mieszkaniową i usługową chodzi. Owszem, skarżący nie przeczy, że plan dopuszcza na tym terenie usługi, ale tylko szczególnego rodzaju (o oąraniczonym zakresie). Dopiero § 53 pkt 7 precyzuje, w jakim zakresie i w jakiej formie zabudowa usługowa na tym obszarze zostaje dopuszczona, a ten wolnostojącego budynku usługowego nie przewiduje (jedynie usługi wbudowone w parterze budynku mieszkaniowego).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska strona wskazała, że organ zatwierdził projekt budowlany przewidujący emisję hałasu w nocy w przedziale 32-50 dB, tj. przekraczającą dopuszczalne normy wynikające z rozporządzenia w wysokości 40 dB. Oczywistym jest, iż urządzenia chłodnicze w markecie pracują także w nocy. Skoro sam inwestor podaje, że ich głośność przekracza znacznie dopuszczalne 40 dB, to nie ma wątpliwości, iż projektowana inwestycja naruszy obowiązujące w tym zakresie przepisy. Jest to odrębna przesłanka odwoławcza, która winna zostać uwzględniona niezależnie od zarzutów związanych z kolizją projektu z m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty podniesione przez skarżącego pomijają w całości akta sprawy i dowody w nich zawarte. Organ podniósł również, iż skarżący zarzucając organom zarzut o prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej nie uwzględnił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie może Stanowic podstawy do formułowania zarzutów o działaniu władzy publicznej niezgodnym z zasadą określoną w art. 8 Kpa.

Postanowieniem z dnia 4 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...]marca 2014 r. inwestor ustosunkowując się do wniesionej skargi wniósł o jej oddalenie wskazując, iż jest ona całkowicie bezzasadna.

Uczestnik wskazał, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawierające ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem, nie mogą być interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 239/06). Ta konstatacja leży u podstaw generalnej zasady, głoszącej, że przepisy ograniczające lub pozbawiające prawa własności, jako przepisy wyjątkowe, nie podlegają wykładni rozszerzającej (S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga druga, Warszawa 2001, s. 41). Odmienna interpretacja ustaleń planów miejscowych, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 199Ir. (sygn. akt IV SA 1024/90), prowadziłaby w istocie, z rażącym naruszeniem zasady praworządności, nie do stosowania, lecz do stanowienia prawa przez organy administracji państwowej. Zdaniem uczestnika brak w treści planu bezpośredniego zakazu budowy samodzielnego budynku handlowo - usługowego na działce nr 1174/3, a ponadto z treści planu nie wynika wprost, iż funkcją wiodącą dla przedmiotowej działki jest funkcja mieszkalna, natomiast funkcję usługową należy traktować jako funkcję uzupełniającą dopuszczoną jedynie na parterze budynku mieszkalnegojednorodzinnego. Trzeba zaznaczyć, iż w sytuacji, gdy istnieją jakakolwiek wątpliwość w kwestii rozumienie zapisów m.p.z.p., organ jest zobligowany do zastosowania wykładni na korzyść uprawnień właścicielskich. Uczestnik podniósł, iż za całkowicie bezzasadne należy uznać powoływanie się na opinię Burmistrza w przedmiotowej sprawie, co słusznie podkreślił organ odwoławczy w decyzji z dnia [...]06.2013 r., wskazując, na rozbieżność działania organu gminnego uzgadniającego pozytywnie projekt zjazdu publicznego i następnie zajęcie stanowiska, że na działce nr [...] może zostać zlokalizowany wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami w parterze.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania S. W. oświadczył, że dokonał pomiaru hałasu i gdy tylko pracowały klimatyzatory hałas wynosił 60 dB, a obecnie gdy market działa hałas wynosi 70 dB.

Uczestniczka postępowania poparła stanowisko skarżącego.

Pismem z dnia 11 lipca 2014 r. inwestor wniósł o otwarcie rozprawy na nowo celem uzupełnienia materiału dowodowego na okoliczność braku dostaw towaru w porach nocnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej – "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią przepisy Prawa budowlanego, a wśród nich przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią, w brzmieniu z dnia wydawania przez organ II instancji decyzji pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z kolei w przepisie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca sprecyzował, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Ponadto podkreślić należy, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie wskazuje się, iż użyty zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ administracji architektoniczno - budowlanej, w razie spełnienia tych przesłanek, jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 32 Prawa budowlanego uniemożliwia podjęcie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższych względów nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia naruszenie art. 7 i 8 Kpa przez zignorowanie przez organy I i II instancji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w sytuacji, gdy przeciwko planowanej inwestycji oponują zarówno właścicieli sąsiadujących nieruchomości, jak i krytyczne stanowisko przedstawił Burmistrz Wielenia.

Przy ocenie przedłożonego projektu budowlanego organ nie ma prawa badać go pod kątek oczekiwań obywateli. Warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie kompletnej dokumentacji projektowej wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, która następnie podlega ocenie właściwego organu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z wymogami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach - niezbędne do wydania pozwolenia na budowę - zostały przez inwestora spełnione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wnioskodawca do wniosku załączył wszelkie wymagane dokumenty takie jak cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wskazać należy, iż projekt budowlany został sporządzony przez osoby do tego uprawnione.

Również przedłożony projekt budowlany nie budzi zastrzeżeń w świetle art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym miejscy wskazać należy, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z ww. przepisu. Wyjaśniono, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego winni dołączyć oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone (k. 5 projektu budowlanego). Zgodnie z wymogami Prawa budowlanego, osoby projektujące i sprawdzające winny się legitymować stosownymi uprawnieniami i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. Jak wynika z akt sprawy osoby te spełniają ww. wymogi. Wszyscy projektanci i sprawdzający w dacie wykonania poszczególnych części projektu budowlanego posiadali ważne zaświadczenia wydane przez izbę o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W tej sytuacji złożony przez inwestora wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uprawniał organy do wydania pozytywnej decyzji.

W szczególności Sąd postanowił odnieść się do kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż zarzuty skargi koncentrują się wokół tego zagadnienia.

Przed przystąpieniem do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucając wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje ład przestrzenny na określonym terenie, tak więc oceniając zgodność planowanej inwestycji pod kątem zgodności z planem organ winien mieć na uwadze wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc ocenić czy inwestycja jest zgodna z celem jakie zakłada plan.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W.z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., (Dz. Urz. Woj. [...]- dalej jako uchwała) teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...].

Zgodnie z postanowieniami planu symbolem MN-U oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Natomiast zgodnie § 53 pkt 7 uchwały na powyższym terenie przewidziano teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, przewidzianej do zagospodarowania na dwóch działkach w budynkach wolnostojących o wysokości do III kondygnacji nadziemnych, ze wskazanymi usługami wbudowanymi w parterze budynku; obowiązuje forma dachu wielospadowego.

Dokonując wykładni postanowień planu należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2a uchwały na terenach o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym przeważająca ma być funkcja usługowa.

Z powyższych względów stanowisko skarżącego o charakterze uzupełniającym zabudowy usługowej pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu.

Ponadto należy mieć również na uwadze postanowienia zawarte w § 50 uchwały. Z opisu podstawowych elementów struktury przestrzennej obszaru "W. L." (§ 50 ust 1 pkt 3 uchwały) wynika, że przy ul. P. podstawowym elementami struktury przestrzennej jest zespół zabudowy usługowej i mieszkalnej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej przy ul. D.. W uchwale dopuszczono możliwość dla istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej:

1. przekształcenia na cele usługowe oraz budowę nowych budynków usługowych (§ 50 ust. 5 pkt 4a uchwały)

2. lokalizowania w istniejących budynkach niemieszkalnych – działalności usługowej (zmiana sposobu użytkowania, rozbudowa, przebudowa) - § § 50 ust. 5 pkt 4b uchwały

3. przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na cele usług konsumpcyjnych pod warunkiem nie powodowania znacznego ruchu samochodowego oraz zapewnienia miejsc postojowych na działce (§ 50 ust. 5 pkt 4c uchwały).

Pod pojęciem usług konsumpcyjnych przedmiotowy plan rozumie handel, usługi bytowe, gastronomię, edukację, opiekę socjalną, kulturę.

Odnosząc się do twierdzeń strony, nie można uznać, że w obszarze oznaczonym symbolem [...] zabudowa usługowa ma stanowić wyłącznie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Postanowienia zawarte § 53 pkt 7 uchwały, biorąc pod uwagę pozostałe postanowienia planu, należy interpretować w ten sposób, że dopuszczalna zabudowa ma wynosić III kondygnacje przy czym w takim budynku zawsze na parterze mają być usługi. Natomiast kwestia przeznaczenia II i III kondygnacji pozostawiona została uznaniu inwestora. Odmienna wykładnia postanowień planu mogłaby doprowadzić do sytuacji gdzie inwestor zrealizowałby zabudową mieszkaniową z wbudowanymi na parterze usługami, a następnie część mieszkalną zgodnie z postanowieniami § 50 uchwały przekształciłby na usługi, co w konsekwencji doprowadziłoby do sytuacji, że cały budynek przeznaczony byłby pod usługi.

Wobec powyższego należy uznać, iż postanowienia planu, jak słusznie zauważyły organy, pozwalają na zabudowę działki nr [...] wolnostojącym, jednokondygnacyjnym budynkiem handlowo-usługowym przy spełnieniu pozostałych wymogów określonych w § 6 ust. 3, § 31 ust. 1 pkt 2, § 29, § 30 ust. 3 pkt 2 uchwały tj. zachowanie maksymalnie nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaprojektowanie odpowiedniej ilości ilość miejsc postojowych oraz zachowania wskaźnika zabudowy i terenów biologicznie czynnych.

Zgodzić należy się z organem, iż w przedmiotowej sprawie wyżej wskazane warunki zostały spełnione. Po pierwsze wskazać należy, iż projektowany budynek nie przekracza wysokości III kondygnacji nadziemnych, budynek zachowuje maksymalnie nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ul. P. i ul. D., zaprojektowano wymaganą ilość 5 miejsc do parkowania samochodów osobowych, wskaźnik zabudowy 42,7 % nie przekracza wskaźnika zabudowy dla terenów sąsiednich ustalonego w wielkości 50 %, pow. biologicznie czynna 19,8 % spełnia wymóg minimalnej powierzchni biologicznej czynnej określonej w § 30 ust. 3 pkt 2 uchwały na min 15 %).

Nie można również podzielić poglądu skarżącego, co do kwestii braku kontynuacji linii zabudowy wskazać należy, iż pogląd, że to obecnie istniejące budynki wyznaczają obowiązującą linię zabudowy jest nietrafny. Linię zabudowy wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przy ustaleniu obowiązującej linii zabudowy odwołać należy się przede wszystkim do części graficznej planu (patrz rysunek planu nr 3). W ocenie składu orzekającego projektowana inwestycja nie przekracza wyznaczonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy. Jak wynika z wyrysuj miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 26 projektu budowlanego) zarówno od ul. D. jak i od jezdni P. linia zabudowy została wyznaczona na 5 m. Przy czym wskazać należy, iż w przypadku linii zabudowy od jezdni P. 5 m liczyć należy w miejscu wcięcia działki. Fakt zlokalizowania zabudowy na działkach sąsiednich w odległości większej od pasa jezdni niż wynika to z ustalonej linii zabudowy nie zmienia faktu, iż linia zabudowy wynosi 5 m i inwestor jest uprawniony do realizacji inwestycji w takiej odległości.

Tym samym zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wskazać należy, iż wbrew wywodom zawartym w skardze obiekt nie powoduje emisji hałasu przekraczającej dopuszczalne poziomy, określone przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku(Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.). W aktach sprawy znajduje się analiza akustyczna (k. 165 akt administracyjnych) z której wynika, że poziom hałasu na sąsiednich terenach zabudowy mieszkaniowej w ciągu dnia nie przekracza 50 dB, natomiast w ciągu nocy 40 dB.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 Kpa poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wskazać należy, iż decyzja organu, w którym zajął on odmienne stanowisko niż w decyzji podgalającej kontroli w niniejszej sprawie została uchylona przez organ odwoławczy. Fakt zmiany stanowiska wiąże się w tym przypadku z wytycznymi organu odwoławczego. Wbrew stanowisku skarżącego nie można przyjąć, iż organ który raz wydał decyzję zawierając w niej określone stanowisko, nie może zmienić poglądu. Łatwo sobie wyobrazić sytuację kiedy organ na skutek błędnej wykładni przepisów prawa wydaje wadliwą decyzję, która zostaje uchylona. Powyższe nie oznacza jednak, iż organ ponownie ma wydać wadliwą decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Oba kontrolowane akty zostały wydane przez organy właściwe do rozpatrzenia sprawy, w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu, spełniają w szczególności wymogi wynikające z art. 7 Kpa, 77 § 1 Kpa, 80 Kpa oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. Treść decyzji organu drugiej instancji świadczy przy tym zarówno o wykonaniu obowiązków kontrolnych, jak i związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.

Odnosząc się natomiast do wniosku uczestnika postępowania o otwarcie rozprawy na nowo wskazać należy, iż nie mógł on zostać uwzględniony ponieważ nowe dowody, na które powołuje się uczestnik postępowania dotyczą kwestii podnoszonych przez skarżącego dotyczących dostaw nocnych, która to problematyka pozostaje poza zainteresowaniem Sądu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego. W tym miejscu wskazać wyłącznie należy, iż wszelkie ewentualne naruszenia norm hałasu o ile występują skarżący ma prawo zgłaszać inspektorowi ochrony środowiska.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.