Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia Z. siedzibą w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżących Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą w L. kwoty po 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przywołując jako podstawę art. 46a ust. 7 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, art. 46 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej zwaną "ustawą Prawo ochrony środowiska" po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku G. na odcinku C. – T. w W. według wariantu II, ustalając warunki realizacji przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie "Z.", zarzucając przede wszystkim wskazanie do realizacji wariantu II. przebiegającego przez obszar [...] Parku Narodowego, podczas gdy powinien zostać wybrany wariant I, brak jednoznacznych wniosków odnośnie zagrożenia gatunków chronionych w wyniku realizacji trasy, wydanie decyzji bez zastosowania zasady przezorności, pominięcie podczas prognozowania stężeń zanieczyszczeń powietrza istniejących źródeł emisji takich jak: cmentarz W., liczne zakłady produkcyjne i usługowe zlokalizowane w rejonie ulic: [...] i [...], składowiska odpadów i kompostowni R., co uniemożliwi realizacji Planu Ochrony Powietrza dla obszaru aglomeracji [...] na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji, wzrost zanieczyszczeń powietrza na skutek przecięcia "[...] klinu napowietrzającego".

Odwołanie złożyła również Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", która zarzuciła, zaakceptowanie realizacji inwestycji pomimo wykazania przekroczenia dopuszczalnego stężenia NOx, brak możliwości pozostawienia wzdłuż inwestycji rezerw terenowych chroniących przed negatywnym oddziaływaniem dwutlenku azotu, ze względu na istniejącą gęstą zabudowę wzdłuż drogi, brak oceny zagrożeń odnośnie wpływu drgań i wibracji na zabudowę mieszkaniową oraz uwzględnienia w rozdziale dotyczącym konfliktów społecznych informacji na temat wszystkich spotkań mieszkańców Spółdzielni z inwestorem. Spółdzielnia wskazywała także na błędy, sprzeczności i nieścisłości zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Ponadto odwołania wniosły Stowarzyszenie O. i Stowarzyszenie Zwykłe O. zarzucając m.in.:

- wskazanie do realizacji wariantu niekorzystnego dla środowiska,

- wydanie decyzji pomimo istniejących wątpliwości, co do możliwego negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 "P.",

- brak zebrania i rozpoznania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego - organ błędnie zakwalifikował wnioski dowodowe składane przez strony, jako uwagi i wnioski w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa, co spowodowało, iż nie rozpatrzył wniosków dowodowych stron postępowania złożonych po upływie 21- dniowego terminu na składanie uwag i wniosków,

- brak zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym stadium postępowania; możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem postanowień uzgadniających i wypowiedzenia się, co do zgłoszonych dowodów i żądań; zarzut, iż w toku postępowań uzgadniających doszło do uzupełnienia i rozszerzenia materiału.

Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., zmienił w części decyzję organu I. instancji, utrzymując w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in., że wnikliwie przeanalizował całość akt sprawy, zbadał Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony przez firmę D. Sp. z o.o. w W., w listopadzie 2008 r. (zwany dalej "Raportem") dokonał oceny wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (zwanej dalej "decyzją środowiskową") i nie znalazł uchybień, które mogłyby prowadzić do jej całkowitego uchylenia. Organ dostrzegł jedynie uchybienia w pkt III.9 ppkt. 2 i ppkt 7 oraz w pkt III.16 ppkt c tiret 1 i 3 i podjął decyzję o ich uchyleniu i umorzeniu postępowania w tym zakresie przed organem I. instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w pkt III.9 ppkt 2 i 7 zostały zawarte informacje na temat konieczności wykonywania górnych przejść dla zwierząt średnich w km 3+550 w P. w rejonie tzw. G. oraz dla zwierząt dużych i średnich w km 4+450 nad trasą [...] i przełożoną ul. [...]. Rezygnacja z budowy przejścia w km 3+550 związana jest z planowaną budową w sąsiedztwie tego przejścia hipermarketu, którego sąsiedztwo uniemożliwiłoby prawidłowe funkcjonowanie przejścia dla zwierząt. Organ odwoławczy uchylił ponadto w pkt III.16 ppkt c tiret 1 i 3 i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, bowiem ww. odnośniki dotyczyły konieczności wykonania zalesień wokół przejść dla zwierząt w km – 3+550 oraz 4+450. Ponieważ przejścia dla zwierząt w ww. kilometrażach nie będą realizowane, z powodów podanych powyżej, nie ma potrzeby stosowania w tych miejscach dodatkowych zalesień. Organ wyraził pogląd, iż "pozostałe przejścia dla zwierząt określone w decyzji powinny umożliwić swobodną migracje zwierząt", zwracając uwagę na nałożony na inwestora obowiązek monitoringu przyrodniczego w zakresie skuteczności przejść.

Odnosząc się do zarzutów odwołań stwierdzono:

- w Raporcie została przeprowadzona szczegółowa analiza wariantowa przedsięwzięcia (przeanalizowano 5 wariantów inwestycyjnych, przy czym wariant II i IV posiadały po 3 podwarianty oraz tzw. wariant "zero" - bezinwestycyjny); brak realizacji przedsięwzięcia wiązałby się ze wzrostem natężenia ruchu samochodowego na istniejącej trasie dlatego go odrzucono; po szczegółowym przeanalizowaniu wariantów proponowanych w Raporcie (pod kątem ochrony zdrowia i życia ludzi, ochrony środowiska, a także warunków technicznych) do realizacji wskazano przebieg trasy wg. wariantu II; wariant ten przebiega na terenie W. w korytarzu zarezerwowanym w dokumentach planistycznych (archiwalnych) dla trasy [...]; wariant ten otrzymał pozytywną opinię Państwowej Rady Ochrony Przyrody, został także pozytywnie zaopiniowany przez Krajową Komisję ds. Ocen Oddziaływania na Środowisko; również zdaniem Dyrekcji [...] Parku Narodowego wybór tego wariantu byłby najkorzystniejszy z punktu widzenia ochrony Parku Narodowego oraz spójności systemu przyrodniczego W. i zachowania wzajemnych powiązań przyrodniczych pomiędzy tymi obszarami; dalej szczegółowo wskazano dlaczego odrzucono pozostałe warianty; i tak warianty IV i V wywierałyby znaczący negatywny wpływ na obszar Natura 2000 "D.", również kolidowałyby z rezerwatami przyrody L., a wariant V także z rezerwatem przyrody K.; wariant II B spowodowałby rozcięcie Lasu B., wariant III również spowodowałby rozcięcie Lasu B. oraz przebiegałby w sąsiedztwie rezerwatów przyrody L. i K.; zauważono, że realizacja przedsięwzięcia wg. wariantu II nie powinna negatywnie oddziaływać na życie i zdrowie ludzi; dokonując oceny wariantów organ stwierdził, że warianty II, IIA, IIB, IIC oraz III na długości ok. 4 km przebiegać będą w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 "P." kod PLC [...]; na odcinku ok. 160 m (w rejonie L., w pobliżu ul. [...] i ul. [...] w D.) droga w każdym z analizowanych wariantów przetnie teren [...] Parku Narodowego, będący jednocześnie obszarem Natura 2000 "P." (planowana w takim kształcie inwestycja zajmie ok. 1,4 ha tego obszaru; wariantami alternatywnymi omijającym obszar Natura 2000 "P." to wariant IV i V, jednak warianty te przecinałyby obszar Natura 2000 "D." kod PLB [...] lub przebiegały w jego bezpośrednim sąsiedztwie; w Raporcie analizowano także wariant I, omijający obydwa ww. obszary Natura 2000; wskazano, że wybór wariantu IV lub jego podwariantów czy wariantu V wiązałby się ze znaczącym negatywnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000 "D."; w przypadku wariantu IV i jego podwariantów trasa na długości ok. 9,5 km przebiegałby po wale przeciwpowodziowym, stycznie do granicy obszaru (a negatywne oddziaływanie na ptaki i ich siedliska przejawiać się będzie zarówno podczas budowy, jak i eksploatacji drogi); wybór wariantu V oznaczałby lokalizację trasy na długości ok. 28 km wzdłuż obszaru Natura 2000 "D.", ale także wiązałoby się z to wkroczeniem w jego granice (zajmując w liniach rozgraniczających ok. 90 ha obszaru); nadto trasa wkraczałby w obszar rezerwatów ornitologicznych: K., L. i wymagałaby zajęcia ok. 4 ha rezerwatu L.; podkreślono, że realizacja inwestycji wg wariantów IV i V spowodowałaby naruszenie artykułu 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 tj. ze zm.), dalej jako "ustawa o ochronie przyrody" - istnieją bowiem warianty alternatywne I-III, które nie będą znacząco negatywnie oddziaływały na obszar Natura 2000 "D."; odnosząc się do wariantu I - omijającego obszary Natura 2000 - wyjaśniono, że realizacja inwestycji wg. tego wariantu wiązałaby się z koniecznością rozbiórki większej liczby budynków mieszkalnych w stosunku do wariantu II (107 budynków a w wariancie II 58 budynków); ponadto wymagałaby budowy większej ilości tuneli i spowodowałaby podział miejscowości L.; podkreślono, że dostosowanie istniejącej drogi nr [...] do parametrów drogi ekspresowej nie zapewni nowego wylotu z W. w kierunku G.; zwrócono uwagę, że w związku ze wzrastającym natężeniem ruchu samochodowego w przyszłości może zostać ograniczona przepustowość planowanej drogi co przyczyni się do pogorszenia warunków ruchu pojazdów i powstawania korków komunikacyjnych; zajęcie obszaru Natura 2000 przy realizacji wariantu nr II nie będzie znaczące w odniesieniu do obszaru Natura 2000 "P." jako całości - stanowi, bowiem zaledwie 0,0037% jego powierzchni i dotyczy obszarów o niskiej wartości przyrodniczej (odległość projektowanej drogi ekspresowej [...] od najbliżej położonego obszaru o kluczowym znaczeniu dla obszaru "P." – rezerwatu S. wynosi ok. 2,0 - 2,5 km); realizacje wariantu II nie wpłynie znacząco negatywnie na funkcjonowanie populacji kluczowych dla tych obszarów gatunków ptaków oraz nie spowoduje fragmentacji ich siedlisk; w oparciu o powyższe stwierdzono, że chybiony jest zarzut dotyczący wyboru niewłaściwego wariantu przebiegu trasy;

- naruszenie granic [...] Parku Narodowego (ok. 1,4 ha) uzasadnione jest potrzebą realizacji inwestycji liniowej celu publicznego, zaś pomimo przeprowadzonej szerokiej analizy wariantowej, brak jest wariantu alternatywnego, który zagwarantowałby ominięcie granic parku, a jednocześnie nie ingerował w inne obszary chronione oraz zapewniał płynność ruchu samochodowego; wskazano, że Minister Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], zezwolił inwestorowi na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, czyli udzielił zgody na wkroczenie trasy realizowanej wg. wariantu II w granice [...] Parku Narodowego, nakładając na inwestora konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej; uzyskanie zgody Ministra po wydaniu decyzji środowiskowej nie ma wpływu na całokształt prowadzonego postępowania;

- trasa w wariancie II nie będzie kolidowała ze stanowiskami roślin podlegającymi ochronie (odległość do najbliżej położonych stanowisk wynosi 900 m od inwestycji); jednocześnie nie mogąc wykluczyć możliwości natrafienia w czasie prowadzenia prac budowlanych na gatunki roślin chronionych, uwzględniając zasadę przezorności Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył na inwestora obowiązek prowadzenia nadzoru przyrodniczego;

- problem ochrony powietrza został szczegółowo przeanalizowany zarówno w Raporcie jak i decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; w decyzji zawarto szereg warunków mających na celu ochronę środowiska oraz zdrowia i życia ludzi przed zanieczyszczeniami, zarówno na etapie realizacji przedsięwzięcia jak i eksploatacji inwestycji (m.in.: lokalizowanie zapleczy budowy i parków maszyn w jak największej odległości od zabudowy mieszkaniowej, budowa ekranów akustycznych); na inwestora nałożono również obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenu zabudowy mieszkaniowej przed hałasem oraz w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, gleby i wód podziemnych;

- nie zgodzono się z zarzutem, że planowana inwestycja zakłóci funkcjonowanie napowietrzającego klinu [...] oraz uniemożliwi realizację programu Plan Ochrony Powietrza dla obszaru aglomeracji [...] - na podstawie wyników uzyskanych przy użyciu pakietu ZANAT stwierdzono, że w rejonie planowanej inwestycji występować będą przekroczenia dopuszczalnych stężeń NOx (w rejonie gdzie droga zbliża się do Lasu B. obszar przekroczeń wychodzi ok. 10 m poza linie rozgraniczające i nie styka się z lasem, w otoczeniu fortu [...] przekroczenia sięgają 150 m od komina wyrzucającego zanieczyszczenia z tunelu); jednakże zastosowanie warunków nałożonych w decyzji środowiskowej ograniczy rozprzestrzenianie zanieczyszczeń powietrza;

- obowiązujące przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed drganiami (wibracjami); ochrona przed drganiami realizowana jest w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz normy budowlane; kompetencje w tym zakresie należą do organów administracji architektoniczno- budowlanej oraz nadzoru budowlanego i zagadnienia związane z tym zjawiskiem powinny być rozstrzygnięte w postępowaniu związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę;

- raport powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, nie zaś wymienienie wszystkich uwag i zarzutów poruszanych w trakcie konsultacji społecznych prowadzonych przez inwestora; nie można żądać od inwestora, aby zamieszczał szczegółowe informacje na temat wszystkich spotkań odbytych z mieszkańcami Spółdzielni W.;

- inwestora trzykrotnie wzywano do uzupełnienia treści Raportu, w wyniku czego w listopadzie 2008 r. opracowano jego jednolitą wersję odpowiadającą wymogom stawianym przez art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska; przedstawione zarzuty dotyczące błędów w Raporcie m.in. zamieszczenia nieaktualnej róży wiatrów, braków podpisów po tabelkami itp., zdaniem organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie, ze względu na to, iż nie dotyczą treści merytorycznych Raportu oraz nie miały wpływu na całokształt prowadzonego postępowania i wydane rozstrzygnięcie;

- zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo ochrony środowiska zapewniono udział społeczeństwa w postępowaniu; z uwagi na uzupełnienia Raportu udział społeczeństwa przeprowadzono trzykrotnie; przed wydaniem decyzji umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednocześnie odwołujące się Stowarzyszenia nie wskazały jednoznacznie, które uwagi i wnioski jakich stron nie zostały rozpatrzone oraz czego one dotyczyły;

- nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było nadrzędnym interesem społecznym (ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz wyjątkowo ważny interes społeczny);

Na powyższą decyzję wniosły skargi: Stowarzyszenie "Z.", Stowarzyszenie Zwykłe "O." oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.".

Stowarzyszenie "Z." zarzuciło m. in: brak rzetelnego i jednoznacznego odniesienia się do kwestii kolizji przebiegu trasy w wariancie II z walorami [...] Parku Narodowego i jego otuliny. Podniosło, iż na str. 155 i 158 Raportu sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji wskazuje się zagrożenia dla P. Dodało, iż wprawdzie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody umożliwia ingerencję tras i autostrad w parki narodowe, ale nie zwalania to organu od odpowiedzialności za zbadanie wpływu inwestycji na ew. naruszenie ww. przepisów. Poza tym, w ww. przepisie jest mowa o sytuacji, w której brak rozwiązań alternatywnych, co w przypadku rozważanej inwestycji nie ma zastosowania, bowiem rozważano szereg rozwiązań alternatywnych, które nie naruszają [...]PN. Stowarzyszenie wskazało na brak rzetelnego i jednoznacznego odniesienia się do kwestii kolizji przebiegu i budowy trasy w wariancie II z siedliskami i gatunkami podlegającymi ochronie prawnej na mocy nie tylko krajowego ustawodawstwa, ale też międzynarodowego. W ocenie Stowarzyszenia prowadzony monitoring oraz analiza porealizacyjna nie mogą być traktowane, jako skuteczne narzędzie zabezpieczające przed istotnym naruszeniem środowiska przyrodniczego. Dlatego też przed wydaniem decyzji powinna zostać przeprowadzona szczegółowa inwentaryzacja przyrodnicza korytarza trasy szczególnie w otulinie i samym Parku Narodowym, która w sposób jednoznaczny i niepodlegający dyskusji wskaże jednoznacznie miejsca występowania chronionych siedlisk i gatunków w obrębie korytarza trasy.

Strona skarżąca podniosła również, iż w sprawie brak jest opinii Komisji Europejskiej niezbędnej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazała na brak rzetelnego i jednoznacznego odniesienia się do kwestii przebiegu trasy przez miejską strefę regeneracji i wymiany powietrza oraz sprzeczność inwestycji z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla strefy aglomeracja [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), dalej zwanym "POP". Uzasadniając zarzut, Stowarzyszenie wskazało, iż w wydanych decyzjach nie wzięto pod uwagę tego, że planowana trasa stanowi wielkoskalowe źródło spalin, także, że trasa ta stanowi wielkoskalową barierę termiczną dla swobodnego spływu mas powietrza. Oba te czynniki naruszają podstawowe zasady zagospodarowania klinów mające na celu optymalne funkcjonowanie dla zdrowia mieszkańców W. Kwestia ta zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nie była rozpatrzona w Raporcie.

Wskazano, iż odnośnie kolizji przebiegu trasy z siedliskami i gatunkami pozostawiono sporo niedomówień, wątpliwości i obaw (co narusza zasadę przezorności). Organ nie określił jednoznacznie miejsc występowania siedlisk i gatunków, przez co nie dokonał rzetelnej analizy wpływu budowy i eksploatacji trasy na te siedliska i gatunki (np. wskazano, że stanowiska roślin chronionych – wymieniono tylko 2 takie rośliny – znajdują się w odległości 900 m od trasy).

W ocenie skarżącego Stowarzyszenia w sposób arbitralny dokonano wyboru wariantu II, podczas gdy możliwy i najbardziej uzasadniony z merytorycznego punktu widzenia był wybór wariantu I. Uzasadniając powyższe Stowarzyszenie podkreśliło, iż z treści obu decyzji wynika, że "wyższość" wariantu II. nad wariantem I. polega w zasadzie na tym, że w wariancie I. niezbędne jest wyburzenie większej liczby budynków mieszkalnych kolidujących z inwestycją oraz budowa większej liczby tuneli i podział L. Stowarzyszenie podniosło jednak, że wspomniany podział L.bw wariancie I. już istnieje ze względu na przebieg ul. [...] - obecna droga krajowa nr [...] (Skarżącemu chodziło prawdopodobnie o ul. [...]) i mimo zrealizowania trasy w wariancie II. ruch wylotowy z W. będzie się nadal odbywał tą ulicą. Stąd realizacja trasy w wariancie II. nie zlikwiduje obecnego podziału L. ze względu na dotychczasową drogę krajową nr [...]. Kwestia wyburzeń nie powinna być rozstrzygana w sytuacja, gdy wybór wariantu II. będzie powodował narażenie na ponadnormatywne oddziaływania w zakresie hałasu i powietrza większą liczbę mieszkańców osiedli wielorodzinnych na [...] i [...], niż liczba przesiedlanych i potencjalnie narażonych na takie oddziaływania mieszkańców L.

Stowarzyszenie "O." zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez brak wykazania w Raporcie metodyki, sposobu i czasu przeprowadzania badań poszczególnych gatunków fauny i flory występujących na trasie realizowanego wariantu;

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 15 w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, art. 10 w zw. z art. 80 oraz art. 138 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy, mimo pominięcia przez organ I. instancji dowodów zgłaszanych przez strony postępowania, a także art. 108 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności mimo, iż jego nadanie w niniejszej sprawie narusza ten przepis.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie podniosło m. in., że w Raporcie nie wskazano metodyki, sposobu i czasu przeprowadzenia badań poszczególnych gatunków fauny i flory w tym w szczególności ptaków, występujących na trasie realizowanego wariantu przyjętego przez inwestora, w związku z czym Raport należy uznać za niewiarygodny i niespełniający wymagań określonych w art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W szczególności, w przedmiotowej sprawie, nie została przeprowadzona inwentaryzacja przyrodnicza, pomimo, że droga budowana będzie nowym śladem, a zatem prawdopodobieństwo dokonania nieodwracalnych zmian w środowisku przyrodniczym jest duże. Oparcie się zatem jedynie na badaniach literaturowych jest niewystarczające i narusza art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Stowarzyszenie wskazało, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy, a jedynie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez odwołujące się strony. Poza tym organ w ogóle nie odniósł się do zgłaszanych przez odwołujące się strony dowodów, zwłaszcza tych pominiętych w toku postępowania przed organem I. instancji. W szczególności nie dokonał ich oceny w zakresie wartości dowodowej dla potrzeb postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." wskazała m. in., że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie ustosunkował się do jej odwołania, a także w wydanej decyzji jest szereg sprzeczności i uchybień. Polegają one na:

- braku możliwości zapoznania się przez strony z decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r., zezwalającą inwestorowi na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody;

- nie odniesieniu się do błędów, sprzeczności i nieścisłości zawartych w Raporcie;

- nałożeniu w decyzji środowiskowej konieczności zastosowania nasadzeń pasów zieleni izolacyjnej, pomimo, iż w rejonie inwestycji brak jest miejsca na tego typu nasadzenia;

- nie odniesieniu się do kwestii: zanieczyszczeń emitowanych do powietrza na skutek realizacji inwestycji, zawarcia w Raporcie nieaktualnych danych; nieuwzględnienia w nim informacji na temat wszystkich konsultacji społecznych przeprowadzonych przez inwestora z mieszkańcami Spółdzielni;

- zaniechaniu przeprowadzenia strategicznej oceny dla całości trasy [...] przebiegającej przez W., czym naruszono art. 3 ust. 2 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 roku w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Urz. UE. wyd. spec. 15 t. 6, s. 157), zwanej dalej "dyrektywą 2001/42/WE";

- podzieleniu inwestycji na trzy odcinki: południowy, miejski i północny, podczas gdy, zgodnie z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska, powinna być ona rozpatrywana w całości na terenie województwa;

- braku spisu zawartości opracowania (ilość tomów i ich zawartość), co uniemożliwia wyszukanie interesujących zagadnień, minimalizuje, a nawet eliminuje rolę społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Szerzej odniósł się do poszczególnych zarzutów skarg.

W piśmie procesowym (k. 148-168) skarżące Stowarzyszenie "O." sformułowało następujące dodatkowe zarzuty:

- zwrócono uwagę, iż organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę odniósł się szczegółowo do argumentacji podnoszonej przez strony na etapie postępowania przed organem I. instancji i odwoławczym; taka ocena na tym etapie nie może konwalidować braków postępowania w tym zakresie (próba uzasadnienia decyzji w piśmie procesowym nie zaś w jej treści),

- nie ustalono we właściwy sposób stron postępowania, przez co nie rozpatrzono wniosków dowodowych składanych przez strony po upływie 21-dniowego terminu do zgłoszenia uwag przez społeczeństwo, strony nie były też w sposób prawidłowy informowane o toczącym się postępowaniu i wydawanych rozstrzygnięciach, nie odniesiono się rzetelnie do uwag,

- brak podstaw prawnych do uchylenia decyzji w części i umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie (w świetle art. 138 K.p.a.); organ nie uzasadnił, z punktu widzenia uwarunkowań przyrodniczych, iż rezygnacja z budowy przejścia dla zwierząt w następstwie budowy w pobliżu supermarketu jest możliwa, nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego – stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji w tym zakresie jest przedwczesne, zwłaszcza, iż ochrona korytarzy ekologicznych ma istotne znaczenie zarówno z punktu widzenia zasad ochrony obszarów Natura 2000 jak i zobowiązań ciążących na Polsce, jako sygnatariuszu szeregu umów międzynarodowych i konwencji,

- przy tworzeniu Raportu pominięto szereg istotnych informacji stanowiących dane literaturowe, uwzględnienie tych danych prowadziłoby do innych wniosków – wyboru wariantu V,

- nie dokonano prawidłowo rozpoznania aktualnego zagospodarowania terenów, przez które ma przebiegać trasa w wybranym wariancie (II.) – teren aktualnie porośnięte lasem kwalifikowano, jako rolne, z map wynika z kolei, iż trasa przecina olszynę ciągnącą się pomiędzy ul. [...] i [...] w L.; z obserwacji przeprowadzonych przez członków Stowarzyszenia wynika, że jest ona siedliskiem kilku gatunków ptaków chronionych: gąsiorka strumieniówki oraz słowika szarego i rdzawego – ta kępa nie został zbadana pod względem przyrodniczym i została całkowicie pominięta w Raporcie,

- wadliwie podano w Raporcie odległość śladu drogi w wariancie II. od Obszaru Ochrony Ścisłej S. (dalej "OOŚ S."), jako 2,0 do 2,5 km. - została ona przytoczona w decyzji organu administracji; w rzeczywistości odległość ta wynosi około 800 m. (załączono wycinek mapy obrazującej granice Obszaru i wrysowany przebieg trasy), już sama błędna ocena tej odległości, poza innymi wadami Raportu może przesądzać o unicestwieniu serca [...]PN, jakim jest Rezerwat S. – jedyny zachowany do dziś fragment prastarej puszczy [...],

- unikalna przyroda OOŚ S. jest uzależniona od właściwego utrzymania stosunków wodnych, przypowierzchniowa warstwa wodonośna pierwszego poziomu posiada swobodne zwierciadło wodne położone na głębokości 0-5 m.n.p.t.; jego zasobność jest stosunkowo mała (potwierdza to Raport – rozdział 3.3.2.) a wrażliwość na wszelkie zmiany ogromna; wobec tego posadowienie trasy, wymagającej poziomu odwodnienia rzędu do 1,5 m.p.p.t. o szerokości kilkudziesięciu metrów może stworzyć zagrożenie dla celów ochrony [...]PN; autorzy Raportu potwierdzają, że prace odwodnieniowe będą prowadzone a w przypadku znacznego pogorszenia stosunków wodnych o zasięgu 400-500 m od drogi maga wystąpić niekorzystne skutki dla roślin chronionych związanych z wilgotnymi lasami – szacunek ten jest optymistyczny, gdyż zasięg może być liczony w kilometrach, zwykły rów spowodował w ciągu kilku lat odwodnienie unikalnego "B.", Raport nie daje pewności, czy z kolei Rezerwat S. w przyszłości nie podzieli losu tych bagien,

- dokonując porównania wariantów tras, V. przyjęto w wersji zmienionej w stosunku do wariantu określanego mianem S. (dalej "S."), przez co zmieniono parametry ruchowe i funkcjonalne trasy (np. węzeł K.) – pełna dokumentacja wariantu samorządowego znajduje się w dyspozycji organu – wnoszący uwagi oczekiwali wyjaśnienia, dlaczego twórcy Raportu wprowadzili zmiany do wersji S.,

- Raport, jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 K.p.a.) jednak organ administracji, wobec zgłaszanych zastrzeżeń, winien przeprowadzić dowód przeciwko jego treści.

W piśmie procesowym z dnia 8 września 2010r. Stowarzyszenie "S." wniosło na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania oraz o uchylenie decyzji organu I i II. instancji w całości. Jako podstawę prawną wniosku wskazało:

- naruszenie art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nieprzeprowadzenie oceny strategicznej oddziaływania na środowisko całego odcinka trasy ekspresowej [...] w granicach województwa [...], w związku z tym, także naruszenie art. 3 ust. 2 dyrektywy 2001/042/WE;

- naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w powiązaniu z art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t.2 s.102 ze zm.), zwanej dalej "dyrektywą siedliskową", przez brak dowiedzenia, że możliwy jest inny wariant przebiegu trasy lub inne rozwiązania techniczne dla zwiększenia przepustowości istniejącej trasy, bez powodowania drastycznego naruszenia samego obszaru i spójności obszarów chronionych Natura 2000;

- naruszenie interesu mieszkańców W.

Na rozprawie (k. 195-199) Sąd dopuścił Stowarzyszenie S. do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Wyrokiem z dnia 27 września 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 839/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi. W następstwie rozpatrzenia skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 2561/10) uchylił orzeczenie Sądu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano:

- w rozpoznawanej sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, gdy chodzi o wydanie decyzji środowiskowej; w tej kategorii nie może być traktowana kwestia konieczności wykonania przejść dla dużych i średnich zwierząt i zalesień wokół tych przejść – jak wynika z Raportu inwestycja będzie przecinała korytarz migracyjny istniejący pomiędzy obszarami Natura 2000 "P." i "D."; istotnym elementem jest rozstrzygnięcie w przedmiocie przejść dla zwierząt; rezygnacja z realizacji konkretnych przejść musi mieć swoje merytoryczne uzasadnienie, pozostające w zgodzie z zasadą przezorności,

- Sąd I. instancji jest obowiązany odnieść się do zarzutów sformułowanych w piśmie Stowarzyszenie "O." (k. 148-168), co do kwestii prawidłowej oceny odległości OOŚ S. do planowanej drogi,

- istotne znaczenie ma ocena czy prawidłowe są ustalenia organu administracji, co do elementów przyrodniczych objętych oddziaływaniem planowanej trasy w szczególności, czy zostały oparte na rzetelnych badaniach w kontekście siedliska ptaków chronionych w olszynie pomiędzy ul. [...] i [...] w L., zwrócono przy tym uwagę, iż uwzględniając prawidłową wykładnię art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody konieczne jest ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie jest działaniem mogącym znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru "Natura 2000" lub planowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty; skoro z Raportu wynika, iż wybrany wariant koliduje z łęgowym lasem jesionowo-olszynowym o kodzie 91E0-3, który znajduje się poza obszarem Natura 2000 "P."; kwestia znaczącego oddziaływania na gatunki priorytetowe powinna być rozważona z punktu widzenia innych siedlisk i gatunków poza tym obszarem, co wymaga ustaleń, czy dany obszar znajduje się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Pismem procesowym (k. 323-325) Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." potrzymała zarzuty zawarte w skardze i podniosła, że:

- w interesie mieszkańców nie można dopuścić do realizacji inwestycji w ostrej granicy z nieruchomościami Spółdzielni, gdzie posadowione są wielopiętrowe budynki wykonane w technologii sprzed kilkudziesięciu lat, kwestie oddziaływań wibracji na budynki nie zostały rozpoznane, o czym świadczy pismo inwestora do Spółdzielni (k. 329),

- wybrany wariant, choć szeroko rozważano aspekty ochrony przyrody, nie jest jednak najlepszym dla ludzi,

- nie jest możliwa realizacja obszarów ograniczonego użytkowania na terenach zamieszkałych przez ludzi,

- nie dochowano wymagań prowadzenia konsultacji społecznych, sprowadzają się one od przeprowadzania spotkań informacyjnych po podjęciu decyzji, rodzi to wątpliwość, jaki jest wpływ społeczeństwa na podejmowane decyzje.

Na rozprawie (k. 341) Pełnomocnik organu oświadczył, iż przekazany z aktami sprawy Raport (dwa niebieskie segregatory) jest materiałem kompletnym, stanowił podstawę orzekania przez organ administracji.

W toku postępowania (k. 342 i 347) Sąd zwracał się do organu o wyjaśnienie na podstawie, jakich dokumentów ustalono odległość OOŚ S. (zwanego też w Raporcie – "Rezerwatem S." – str. 237, 302) od śladu drogi w wariancie II. W odpowiedzi organ wskazał, iż brak stosownej mapy w Raporcie i przekazał mapę (k. 356), która w ocenie organu administracji obrazuje tę odległość – zdaniem organu wynosi ona 2-2,5 km. Wskazano, iż OOŚ S. nie jest rezerwatem w rozumieniu art. 13 ustawy o ochronie przyrody, lecz stanowi OOŚ [...]PN (k. 345).

Wskazano także, iż obszar Natura 2000 kod PLB [...] "O." nie został zgłoszony do Komisji Europejskiej ani nie planuje się jego zgłoszenia (tak samo str. 157 i 196 Raportu). Ochroną w ramach sieci Natura 2000 nie jest objęty (ani planowany do objęcia) teren zadrzewiony stanowiący olszynę pomiędzy ul. [...] i [...] w L.

Organ wyjaśnił (k. 345 verte), iż w Raporcie zamieszczono szereg map, gdzie zaznaczono przebieg drogi w wariancie II. Wskazano, iż różnica pomiędzy wariantami polega na innej lokalizacji węzła M., co obrazuje stosowna przesłana do Sądu mapa.

W piśmie procesowym (k. 382-387) uczestnik postępowania Stowarzyszenie "S." potrzymało stanowisko, iż odległość granic OOŚ "S." od śladu drogi w II. wariancie wynosi mniej niż 2-2,5 km (0,6 od strony wsch., 1,7 km. od strony płn.) załączając m.in. wydruk mapy zamieszczonej na stronie internetowej [...]PN obrazującej granice OOŚ S., wskazano, iż granice od Rezerwatu S. wg map serwisu "Geoportal" wynoszą 0,9 km.

Dalej wskazano, iż z treści Raportu wynika, iż obszar Natura 2000 "O." został wytypowany i zgłoszony przez międzynarodową organizację Bird Life International w ramach tzw. "Shadow List". W ocenie strony potencjalny obszar podlega stosownej ochronie, gdyż wobec przekazania materiałów dotyczących jego utworzenia w 2007 roku w KE trwa postępowanie w przedmiocie włączenia obszaru do sieci Natura 2000.

Na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. skarżące Stowarzyszenia "Z." i "O." były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego. Pełnomocnik obu Stowarzyszeń jak również reprezentant Spółdzielnie "W." wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uwzględniając zasadę związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd II. instancji w myśl art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w pierwszym rzędzie ocenił legalność zaskarżonej decyzji pod kątem kwestii wskazanych w orzeczeniu sygn. akt II OSK 2561/10. Jednocześnie, wobec wyeliminowania z obrotu całego zaskarżonego wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 839/10 Sąd był obowiązany dokonać ponownie pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w świetle postawionych zarzutów, oraz może to zrobić w zakresie po za nie wykraczającym (art. 134 § 1 p.p.s.a.), mając na uwadze, iż Sąd II. instancji rozstrzygał w sprawie wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 w zw. z art. 171 p.p.s.a.).

Skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, swobody, co do jego oceny, oraz uzasadnienia orzeczenia (art. 7, 77 §. 1 art. 80 i 107 § 3 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybiono także wymaganiu rozstrzygnięcia sprawy (104 § 2 K.p.a.) co do istotny w zakresie doprecyzowania, jakiego przedsięwzięcia dotyczyła decyzja oraz wymagań nałożonych na wnioskodawcę wydania decyzji środowiskowej.

Z uwagi na termin wszczęcia postępowania ([...] stycznia 2007 r.), w związku z treścią art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", w sprawie znalazły zastosowanie przepisy dotyczące przeprowadzania procedury ocen oddziaływania na środowisko zawarte uprzednio w ustawie - Prawo ochrony środowiska.

Odnosząc się do kwestii wskazanych w orzeczeniu sygn. akt II OSK 2561/10 trzeba stwierdzić, co następuje.

Jak wskazano w tym orzeczeniu, umorzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej w zakresie obowiązku realizacji określonych przejść dla zwierząt stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.), bowiem kwestia ta musi być rozważana, co do meritum w procedurze ocen oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie uchybienie to mogłoby jednak nie mieć wpływu na wynik sprawy, o ile merytorycznie odstąpienie od stosownego wymagania zostałoby w rozpoznawanej sprawie uzasadnione. W świetle jednak zgromadzonego materiału dowodowego – w szczególności Raportu - wniosek taki nie jest uprawniony. Wskazano w nim bowiem podstawowe szlaki migracji zwierząt (str. 91, 221) konkludując, iż przy zastosowaniu przewidzianych środków (stosownej ilości przejść) nie dojdzie do przerwania istotnego korytarza migracyjnego pomiędzy obszarami Natura 2000 "P." i "D.", co stanowiłoby o uchybieniu wymaganiu art. 33 ust. 1 pkt 3 in fine ustawy o ochronie przyrody (str. 545 i 546 Raportu). Nie negując stwierdzeń organu administracji, iż wobec zmian zagospodarowania terenów (np. budowa supermarketu), określone przejścia dla zwierząt nie spełnią swojej roli, konieczna jest ocena, czy istotnie zmniejszenie liczby przejść, a więc akceptacja naturalnego ograniczenia migracji między obszarami, nie będzie prowadzić do skutków nie do zaakceptowania z punktu widzenia celów ochrony przyrody. W tym zakresie materiał dowodowy nie został uzupełniony, a w każdym razie na żaden dodatkowy nie powołano się, uzasadniając decyzję. Właśnie uzasadnienie decyzji stanowi odzwierciedlenie oceny materiału dowodowego, na podstawie którego są formułowane konkretne wnioski. Precyzyjne wskazanie w uzasadnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia jest warunkiem uznania decyzji za niewadliwą w kontekście oceny jej legalności. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem dokonywanie w znacznym zakresie samodzielnej oceny istotnego w spawie materiału dowodowego, jako przemawiającego za trafnością zaskarżonego orzeczenia, o ile nie uczynił tego organ orzekający w sprawie, a co musiałoby znaleźć wyraz w uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.). Naruszałoby by to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) poprzedzającego sądową kontrolę legalności decyzji (patrz tak samo wyrok NSA sygn. akt II OSK 672/10 – dostępny w CBOSA). Tak samo jak trafnie wskazano w skardze, Sąd nie może brać pod uwagę dodatkowej argumentacji merytorycznej, sformułowanej przez organ administracji na etapie odpowiedzi na skargę. Istotne znaczenie ma bowiem argumentacja, jaką miał na względzie organ orzekając w sprawie, która to musiała być przywołana w uzasadnieniu orzeczenia (ocena legalności aktu na dzień jego wydania).

Należy także zwrócić uwagę na to (co w skargach nie zostało podniesione, lecz Sąd nie jest związany zarzutami skargi – art. 134 p.p.s.a.), iż autorzy Raportu wskazali, jako jedno z podstawowych zagrożeń w ramach realizacji przedsięwzięcia właśnie przerwanie szlaków migracyjnych (np. str. 228 – korytarz dla dyspersji rysi z [...]PN – czy str. 545 Raportu - ogólnie) Z kolei, jako niezbędne elementy kompensacji przyrodniczej, służącej minimalizacji negatywnych dla środowiska skutków realizacji przedsięwzięcia zalecili realizację przejść dla zwierząt nie tylko w poprzek planowanej trasy, lecz również np. w poprzek istniejącej drogi wylotowej z W. (patrz str., 230 i 545 Raportu – np. przejście nad ul. [...] – stanowiącej aktualnie główną arterię wylotową a której rola komunikacyjna zostanie częściowo zachowana). Kwestia ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia zarzutów dotyczących wadliwości wyboru wariantu II. miast I. w kontekście powstania dwu przegród w poprzek korytarza migracji zamiast jednej. Wskazanie potrzeby realizacji dodatkowych przejść dla zwierząt, poza planowaną trasą w nowym śladzie, ma kompensować utrudnienia migracji pomiędzy obszarami Natura 2000 "P." i "D." wynikające z nowej przeszkody. Określenie wymagań w zakresie kompensacji przyrodniczej, w rozumieniu art. 3 pkt 8 w związku z treścią art. 52 ust. 1 pkt 7, art. 56 ust. 4 pkt 1, art. 75 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, dla zapewnienia spójności sieci obszarów jest obowiązkowe, w myśl art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. O ile pozytywna ocena przedsięwzięcia w danym wariancie jest powiązana, jak to wynika z Raportu, w danym przypadku z założeniem zrealizowania określonych przedsięwzięć kompensacyjnych także poza planowanym dotąd obszarem inwestycji, rolą organu administracji jest rozważenie, czy realnie jest możliwe nałożenie na inwestora obowiązków ich podjęcia – np. w kontekście zrealizowania działań na terenie, do którego nie dysponuje on aktualnie tytułem prawnym. W rozpoznawanym przypadku inwestorem jest podmiot publicznoprawny, który może w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 tj. ze zm.), zwanej dalej "specustawą", w następstwie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub na zasadach ogólnych przy zastosowaniu regulacji wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), w wyniku wywłaszczenia uzyskać prawa do gruntów, gdy jest to niezbędne w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji nałożenie na niego obowiązków także realizacji przedsięwzięć na gruntach osób trzecich jest możliwe. Rolą organu jest natomiast ustalenie, czy jest to niezbędne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze, iż także Raport, jako dowód w spawie podlega swobodnej ocenie, w myśl art. 80 K.p.a. Jednak konkluzja o braku potrzeby realizacji innych przejść niż bezpośrednio w poprzek realizowanej drogi w kontekście zagwarantowania nieprzerwania szlaku migracyjnego pomiędzy obszarami Natura 2000 "P." i "D." wymaga podważenia konstatacji Raportu, poprzez przywołanie konkretnych okoliczności czy dowodów prowadzących do przeciwnych konkluzji.

Wskazane wyżej kwestie z zakresu realizacji działań gwarantujących nieprzerwanie korytarza migracyjnego pomiędzy obszarami Natura 2000 - skoro zostały zidentyfikowane jako jedno z głównych zagrożeń w następstwie realizacji planowanego przedsięwzięcia, jak i realna możliwość wykonania przejść poprzez nałożenie konkretnych obowiązków na inwestora, wymagają analizy, gdyż aktualne stanowisko nie zostało właściwie uzasadnione). Wynikające stąd wnioski mogą z kolei w pewnej sytuacji mieć wpływ na zasadność wyboru przedmiotowego wariantu, jako skutkującego powstaniem dodatkowej naturalnej przeszkody na trasie migracji zwierząt. W tym więc przypadku, naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, oceny materiału dowodnego i uzasadnienia orzeczenia mogło mieć wpływ na wynik sprawy zarówno w kontekście właściwego ustalenia zakresu obowiązków inwestora (realizacji przejść dla zwierząt) jak i wręcz wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego trafnym jest zarzut braku właściwego wyjaśnienia kwestii odległości śladu drogi w wybranym wariancie od granic obszarów o szczególnych walorach przyrodniczych – OOŚ S. Analiza materiału dowodowego, a przyznaje to także pośrednio organ administracji (k. 345 – ogólne sformułowanie "informacje [...] nie dawały bowiem podstaw do ich zakwestionowania") prowadzi do konstatacji, iż granice obszaru nie zostały naniesione na mapy przedłożone w ramach Raportu. Z jego treści wynika równocześnie, iż jego autorzy zagadnienie odległości od granic obszaru (zwanego czasem "R." – str. 237 Raportu), uznawali za istotne z punktu widzenia oceny faktycznego oddziaływania wybranego wariantu, gdyż podkreślano znaczną od niego odległość (2-2,5 km.). Kwestię tę, jako istotną w kontekście oddziaływania wybranego wariantu wskazał także organ orzekający w sprawie, gdyż powołuje w treści uzasadnienia odległości wskazane w Raporcie (str. 8 zaskarżonej decyzji). Z kolei w świetle map przedłożonych przez Stronę skarżącą i uczestnika postępowania odległość śladu drogi od granicy OOŚ S. wynosi ok. 900 m. od strony wschodniej [...]PN (k. 368 i 370 akt). Z kolei organ administracji w toku postępowania sądowego, pomimo wezwań, nie przedłożył opracowań, które mogłyby służyć podważeniu tych stwierdzeń. W szczególności za takie nie można uznać mapy (k. 357), gdzie nie naniesiono w ogóle granic OOŚ S. od strony wschodniej (gdzie jest to przedmiotem sporu) lecz opisano je od strony północnej. Wnosić stąd można, iż organ administracji na etapie wydania zaskarżonego orzeczenia nie dysponował stosownym opracowaniami mogącymi służyć weryfikacji treści Raportu, a zagadnienie tej odległości przywołano, jako istotne. Oznacza to, iż sprawa w tym zakresie w istocie nie została właściwie wyjaśniona. Skoro z kolei kwestia odległości od terenów cennych przyrodniczo ma istotne znaczenie w kontekście oceny faktycznego oddziaływania wybranego wariantu na gatunki chronione w ramach obszaru Natura 2000 (patrz także dalsza część uzasadnienia – kwestia potencjalnych oddziaływań zmian stosunków wodnych), nie można uznać, aby sprawa w tym zakresie została należycie oceniona, co stanowi o naruszeniu stosownych przepisów postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle wyjaśnień złożonych przez organ administracji, nie zasadne są zarzuty w zakresie naruszenia przepisów dotyczących ochrony obszarów Natura 2000 w kontekście samego przebiegu planowanej drogi przez teren olszyny pomiędzy ul. [...] i [...] w L., choć zapisy Raportu w tym zakresie nie są zbytnio komunikatywne. Sam fakt występowania siedliska wymienionego w wykazach dóbr przyrodniczych podlegających ochronie w dyrektywie siedliskowej czy stanowisk ptaków wskazanych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. U. UE. L z 2010 r. Nr 20 s.7) - wcześniej dyrektywa Rady 79/409/EWG, zwanej dalej "dyrektywą ptasią" nie przesądza o automatycznym stosowaniu rygorów dotyczących obszarów Natura 2000, bowiem ustanowienie ochrony poprzedza stosowna klasyfikacja, w ramach której ocenia się konieczność objęcia danego obszaru ochroną prawną (art. 27 ustawy o ochronie przyrody, art. 3 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, art. 4 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ptasiej). Generalnie skutki objęcia ochroną następują po utworzeniu obszaru a wyjątkiem od tej zasady jest zgłoszenie obszaru w myśl art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Jednak w rozpoznawanym przypadku bezsporne jest, iż chodzi o zgłoszenie potencjalnego obszaru ochrony ptaków (kod PLB), co podlega notyfikacji na innej niż wskazana na podstawie – art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy. Z kolei w orzecznictwie ETS ukształtował się pogląd o względnej potrzebie ochrony obszarów zgłaszanych przez organizacje pozarządowe, do czasu rozpatrzenia ich wniosków (patrz wyrok ETS o sygn. C-117/03). W rozpoznawanym przypadku regały te nie znajdą jednak zastosowania. Jak wynika bowiem z informacji przedłożonych przez organ obszar olszyny pomiędzy ul. [...] i [...] w L. nie został w ogóle zgłoszony w trybie art. 27 ust. 3. Z kolei zgłoszenie obszaru przez organizacje pozarządowe nastąpiło w 2004 roku. Ze stanowiska organu nie wynika (wbrew wywodom Skarżących) jakoby informacje o tym obszarze zostały przekazane komisji w 2007 roku. Ustanowienie listy specjalnych obszarów ochrony ptaków (kod PLB) jest dokonywane na poziomie prawodawstwa kraju członkowskiego i nie podlega zatwierdzeniu przez Komisję Europejską lecz jest notyfikowane. Polska po raz pierwszy ustaliła tego rodzaju listę na mocy obowiązującego na dzień orzekania w sprawie przez organ odwoławczy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, z 2007 r. Nr 179, poz. 1275 oraz z 2008 r. Nr 198, poz. 1226). W rozporządzeniu tym nie wymieniono obszaru PLB [...] "O.".

W ocenie Sądu ochrona obszarów zgłoszonych przez organizacje pozarządowe nie może być nieograniczona w czasie. O ile nie zostanie wszczęte z inicjatywy Komisji Europejskiej, w rozsądnym terminie, w myśl stosownych procedur (art. 5 dyrektywy siedliskowej) postępowanie przeciwko krajowi członkowskiemu w następstwie nie zgłoszenia przez niego obszaru, którego zasadność ochrony podnoszą przed Komisją organizacje pozarządowe, uprawnione jest domniemanie, iż obszar taki nie podlega rygorom przewidywanym dla sieci Natura 2000. Nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa jest koncepcja zapewnienia względnej ochrony obszarom zgłoszonym przez organizacje pozarządowe niezależnie od upływu czasu od tej czynności.

W rozpoznawanej sprawie wskazane domniemanie, co do braku ochrony wskazanej olszyny pomiędzy ul. [...] i [...] w L. przewidywanej dla obszarów w sieci Natura 2000 nie zostało podważone na etapie postępowania przed organem administracji poprzez przedłożenie przekonywujących dowodów (specjalistycznych opracowań sporządzonych przez osoby o stosownych kwalifikacjach). W świetle zgromadzonej z kolei dokumentacji pomimo, iż siedliska należą do stosownych wykazów w ramach z kolei dyrektywy siedliskowej przedmiotowy fragment lasu określono, jako dość odległą od typu fazę odkształcenia zespołu, który przy bardziej rygorystycznym traktowaniu mógłby zostać zaliczony do lasów nieokreślonych pod względem fitosocjologicznym. (str. 88 Raportu). Konkluzja taka, wyrażona przez autorów o stosownych kwalifikacjach (patrz str. 1 wskazanie tytułów zawodowych i naukowych autorów) nie została podważona w toku postępowania. Jak wskazano z kolei, problematyka występowania stanowisk ptaków, które powinny podlegać ochronie w ramach objęcia siecią obszarów Natura 2000 w myśl dyrektywy ptasiej nie została także dotąd stosownie udokumentowana przez skarżących w toku postępowania. W przypadku przedłożenia nowych dowodów odniesie się do nich organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę.

Brak naruszenia stosownych regulacji dotyczących ochrony sieci Natura 2000 nie oznacza jednak, iż sprawa została prawidłowo wyjaśniona w kontekście podnoszonych kwestii, iż na terenie olszyny pomiędzy ul. [...] i [...] w L. występują siedliska ptaków podlegających dodatkowo rygorom ochronnym przewidzianym prawodawstwem krajowym – objętych ochroną gatunkową w myśl art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie są one bowiem uzależnione do tego, czy znajdują się one na obszarach objętych obszarowymi formami ochrony przyrody (w tym, np. w ramach sieci Natura 2000). Należy wskazać iż ochrona siedlisk gatunków zwierząt chronionych w zakresie niszczenia ich siedlisk (art. 52 ust. 1 pkt 4) nie ma charakteru bezwzględnego, a ich zakres faktycznie wskazany jest w rozporządzeniach Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. Nr 168, poz. 1764) i z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220, poz. 2237). Istnieje również możliwość uchylenia zakazów, lecz uwarunkowana jest od wystąpienia przesłanek wskazanych w ustawie i wymaga wydania stosownej decyzji (zezwolenia). Wobec zgłaszanych zarzutów rolą organu administracji było, więc wyjaśnienie, czy na podstawie materiału dowodowego można ocenić okoliczność występowania siedlisk gatunków chronionych i czy ich niszczenie podlega ograniczeniom. Ostatecznie - w przypadku ustalenia, iż takowe występują - konieczna byłaby ocena, czy spełnione są wymagania wskazane w art. 56 ustawy o ochronie przyrody.

Zasadnych jest także szereg innych zarzutów skarg.

Trafnie podniesiono, iż w świetle materiału dowodowego przywoływanego w orzeczeniu organu, jako materiał dowodowy stanowiący podstawę orzekania, nie można uznać, aby w wystarczający sposób ustalono skutki proponowanej ingerencji dla istniejącego obszaru Natura 2000 "P.". Obszar ten ustanowiony był zarówno w oparciu o przepisy dyrektywy ptasiej – patrz rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, jako obszar specjalnej ochrony ptaków o kodzie PLC[...] (§ 2 pkt 63 rozporządzenia po nowelizacji), jak i dyrektywy siedliskowej – patrz obowiązująca na dzień orzekania decyzja Komisji z dnia 12 grudnia 2008 r. przyjmującą, na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG, drugi zaktualizowany wykaz terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz. Urz. UE z dnia 13 lutego 2009 r. Nr 43, s. 63). W Raporcie wskazano, iż na śladzie drogi mogą występować stanowiska roślin objętych ścisłą ochroną wymienionych w standardowym formularzu danych dotyczących obszaru, PLC[...] jako ważne - fiołek mokradłowy i goryczka wąskolistna mogą się znajdować w rejonie projektowanej drogi (str. 88/89). Jednocześnie na str. 89 sformułowano konkluzję, że droga nie przebiega przez stanowiska roślin podlegających ochronie nie wskazując, co było podstawą sformułowania takiego stwierdzenia. Podając źródła danych w Raporcie wymieniono szereg aktów prawnych, opracowań źródłowych, monografii (str. 10-13 Raportu), gdy chodzi o ustalenia w terenie przywołano generalnie wyniki wizji w terenie (poz. 67). Wskazano jednocześnie, iż występuje szereg gatunków ptaków objętych ochroną na obszarze (derkacz, gąsiorek, świergotek polny, pokrzywka jarzębata, prawdopodobnie lerka) wskazując, iż na przedmiotowym obszarze reprezentowane są przez pojedyncze pary, bez przywołania źródła takich informacji (str. 89).

Gdy chodzi o realizacje przedsięwzięć na terenie obszaru Natura 2000 dla oceny jego wpływu niezbędna jest w pierwszym rzędzie egzemplifikacja na podstawie stosownych formularzy – sporządzanych wg ówczesnego stanu prawnego w myśl decyzji Komisji 97/266/WE z dnia 18 grudnia 1996 r. dotyczącej formularza zawierającego informacje o terenach proponowanych jako tereny Natura 2000 (Dz. Urz. UE. wyd. spec. 15 t.3, s. 162) - danych, co do gatunków chronionych o istotnym znaczeniu z punktu widzenia jego utworzenia, co w niniejszej sprawie uczyniono. Jednak warunkiem rzeczywistej oceny skutków realizacji przedsięwzięcia dla obszaru jest uprzednia inwentaryzacja w terenie stanowisk roślin czy siedlisk lub ostoi zwierząt o istotnym znaczeniu dla obszaru w obrębie spodziewanych oddziaływań. Z treści samego Raportu wynika z kolei, iż stosowne informacje oparto generalnie na danych literaturowych, skoro nie wyklucza się możliwości występowania stanowisk roślin chronionych czy ptaków, a do Raportu nie załączono wyników stosownych inwentaryzacji, nie wskazano, w jakim terminie były wykonywane, na jakich obszarach i przez osoby o jakich kwalifikacjach. Z kolei dane z Raportu stały się podstawą formułowania stosownych wniosków w zaskarżonej decyzji, np. gdy chodzi o objęte ochroną rośliny (str. 10 – odległość od stanowisk chronionych ok. 900 m.). Nie pozwala to na uznanie, iż ta istotna kwestia została prawidłowo wyjaśniona. Podważa to wiarygodność oceny, co do faktycznych skutków dla środowiska realizacji przedsięwzięcia dokonanej na podstawie tego rodzaju informacji. Nie może przesądzać tu okoliczność naturalnej zmienności siedlisk w przyszłości (np. pomiędzy ich inwentaryzacją a faktyczną realizacją przedsięwzięcia). Dane wyjściowe dla oceny skutków ingerencji na obszar Natura 2000, gdy chodzi o siedliska i gatunki, na rzecz których ochrony został on ustanowiony, powinny być bowiem, zgodnie z zasadą prewencji, aktualne co najmniej na czas sporządzania stosownej dokumentacji, stanowiącej podstawę orzekania.

Wskazanej wadliwości nie może eliminować ogólnikowe, (o czym szerzej poniżej) wskazanie w decyzji obowiązku stosowania nadzoru przyrodniczego i postępowania zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Kwestia ta wykracza, bowiem poza grancie oceny skutków ingerencji w środowisko realizacji określonego wariantu.

Zwraca uwagę, iż w treści Raportu (np. str. 60) wskazano, jako jedno z poważniejszych zagrożeń, zmianę stosunków wodnych, zauważając, w jakim przypadku zmiany takie mogłyby mieć poważniejsze następstwa – o ile zmiany będą o zasięgu większym niż 400-500 m. (str. 89). Jednocześnie w treści Raportu nie zaproponowano konkretnych warunków i wymagań, jakie należałoby spełnić w toku realizacji inwestycji, aby stosowne zagrożenia zminimalizować (zakres dopuszczalnych udowodnień, środki techniczne w celu minimalizacji leja depresyjnego, monitoring skutków podejmowanych działań z punktu widzenia potencjalnych zmian stosunków wodnych na gruntach przyległych itp.), a jak zwracają uwagę skarżący chodzi o tereny o znacznej wrażliwości na ewentualne odwodnienie. Uchybiono tym wymaganiu art. 52 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 47 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, co uszło uwadze organu, który jednocześnie nie nałożył żadnych konkretnych wymagań w treści decyzji, w myśl odpowiednio - zależnie od wniosków analizy - art. 56 ust. 2 pkt 2 lub 3 bądź ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Za wymaganie takie nie można bowiem uznać ogólnikowych stwierdzeń - nie powodować zmian lub ograniczeń wielkości przypływu w wodach podziemnych, prace prowadzić tak, aby uniknąć odwodnienia przyległych terenów (pkt II 12 i 132 decyzji organu I. instancji). Celem bowiem prowadzenia postępowania w przedmiocie ocen oddziaływania na środowisko, zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej, jest analiza zagrożeń a następnie ustalenie konkretnych działań, jakie ma podjąć inwestor, aby zminimalizować oddziaływanie na środowisko nie zaś wskazanie, jakie cele mają zostać osiągnięte (naturalnie - generalnie ochrona środowiska przed niekorzystnymi zmianami).

Poza wskazanym przypadkiem, trafne są zarzuty, iż decyzja środowiskowa została wydana z uchybieniem wymaganiu konkretności, co stanowi o naruszeniu art. 104, § 2 K.p.a. i art. 56 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Decyzja środowiskowa, jako indywidualny akt administracyjny, powinna określać obowiązki inwestora jednoznacznie i konkretnie tak, aby były one możliwe do egzekwowania bądź w drodze egzekucji administracyjnej albo też były na tyle skonkretyzowane, aby mogły stanowić konkretne wymaganie do uwzględnienia w projekcie budowlanym, którego wypełnienie może zweryfikować, nie dysponując wiedzą specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska, organ administracji architektoniczno-budowlanej (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 2319/10, WSA sygn. akt IV SA 2094/09, 524/10, 2017/10 – dostępne w CBOSA). W rozpoznawanym przypadku, obowiązujące regulacje nie przewidywały możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej procedury oceny na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (tak np. art. 82 ust. 2 ustawy o ocenach). Decyzja środowiskowa nie powinna wobec tego zawierać powtórzeń, zasad ogólnych lub zapisów o charakterze intencjonalnym. Cała procedura ocen, zakończona w tym przypadku wydaniem decyzji środowiskowej, służy bowiem właśnie skonkretyzowaniu ogólnych wymagań w przypadku indywidualnego przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego konkretnego charakteru, cech, parametrów (tu droga i urządzenia inżynieryjne o określonych cechach) oraz środowiskowych uwarunkowań lokalnych (przecięcie terenów o walorach przyrodniczych, korytarzy ekologicznych, cieków wodnych, obszarów o wysokim poziomie wód podziemnych, terenów wymagających ochrony akustycznej itp.).

W tym kontekście poza przywołanymi wcześniej pkt II, 12 i 13 decyzji organu I. instancji tytułem przykładu wskazać można jej pkt II. 2bis - "wytyczać w miarę możliwości", pkt II.6 – "rozważyć odpowiedni dobór" pkt 17 "zawiesić około"., pkt III 16. pkt a tiret 2 i 4 – "obustronne rzędowe nasadzenia zieleni na innych obszarach cennych przyrodniczo" czy "na obszarach zabudowy mieszkaniowej i szkolnej", pkt. III.17 – "pozostawienie w miarę możliwości obustronnych rezerw". Te ostatnie przykłady czynią zasadnymi zarzuty, iż sprawa nie została właściwie wyjaśniona w kontekście możliwości zastosowania stosownych środków ochronnych dla osiągnięcia zakładanych celów (zarzuty Spółdzielni). Skarżący zwracają uwagę, iż na szeregu odcinków nie ma możliwości realizacji środków minimalizujących uciążliwości, a wobec ogólnikowego charakteru proponowanych środków może budzić wątpliwości, czy kwestia skutków oddziaływania przedsięwzięcia przy ich zaniechaniu była wnikliwie analizowana.

Konkretnego charakteru nie ma również pkt II. 18 decyzji środowiskowej, gdzie zobowiązano inwestora do prowadzenia nadzoru przyrodniczego. Wprawdzie możliwość nałożenia obowiązków w tym zakresie wynikała z art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, skoro sam nadzór przyrodniczy można uznać za formę monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na elementy przyrodnicze na etapie jego realizacji. Sposób jednak sformułowania wymagania jest na tyle ogólnikowy, że decyzja w tym zakresie nie jest możliwa do egzekwowania, bowiem z jej treści nie wynika dla zobowiązanego, w jaki sposób ma uczynić zadość nałożonym obowiązkom. Nie wskazano osobno, o jakim rodzaju kwalifikacji może wykonywać zadania w danym zakresie, oraz na jakich etapach i jakie czynności ma wykonywać.

Trafne są również zarzuty skarg, iż organ administracji w istocie nie odniósł się do szeregu zarzutów podnoszonych w odwołaniu w sposób na tyle konkretny, aby można ocenić, iż sprawa była w istocie rozważana.

W kwestii domniemanej sprzeczności z POP i w tym kontekście przecięcia zakładanych klinów napowietrzających, w celu ustosunkowania do zarzutów, rolą organu administracji było wskazanie, czy jakiekolwiek postanowienia Programu, który ma moc aktu prawa miejscowego (art. 91 w związku z art. 84 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska) a więc jest powszechnie obowiązującym prawem, dotyczą kwestii oddziaływań komunikacyjnych a, o ile tak jest, o jakiego rodzaju wymagania chodzi i wobec jakich okoliczności uznał organ, iż nie ma sprzeczności pomiędzy postanowieniami POP a warunkami realizacji przedsięwzięcia w dopuszczonym do realizacji wariancie (II). Wymaganiu temu nie czyni zadość uzasadnienie decyzji w tym ogólny opis zamierzeń związanych z problematyką ochroną powietrza, wskazanie, iż kwestie oddziaływania zrealizowanej trasy będą monitorowane (str. 11) zakończone konkluzją, jakoby realizacja trasy nie stanowiła przeszkody dla realizacji POP (str. 12).

W kwestii zarzutów skarg, iż w wyniku realizacji przedsięwzięcia dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska (w zaskarżonej decyzji przyznano, iż będzie to miało miejsce w kilku punktach m. in. wyrzutni powierza z tunelu – str. 12) należy podzielić stanowisko organu administracji, iż generalnie sytuacja taka jest dopuszczalna (wprost wskazano w takim przypadku możliwość tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania – art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska), jednak rolą postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest ustalenie, czy proponowane przez inwestora rozwiązania w tym zakresie są optymalne np. lokalizacja wylotów wyrzutni z punktu widzenia obiektów narażonych na oddziaływanie, zastosowanych środków ochronnych np. w celu oczyszczenia powietrza itp. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ocen w tym zakresie, co czyni zasadnym zarzut, iż sprawa nie została w tym zakresie rozpatrzona. Może to budzić dodatkowo uzasadnione wątpliwości, jeżeli uwzględnić, iż w decyzji organu I. instancji wskazano, iż wymagane jest zastosowanie wyrzutni kominowych zabezpieczających otoczenie tuneli przed ponadnormatywnymi poziomami zanieczyszczeń powietrza (pkt III.5). W tym zakresie uzasadnienie organu II. instancji wydaje się niespójne z utrzymanym w tej części w mocy orzeczeniem je poprzedzającym (wskazano, iż spodziewane są przekroczenia), co może rodzić wątpliwości, co do wykonalności utrzymanej w mocy decyzji środowiskowej.

Nie odniesiono się także wystarczająco szczegółowo do konkretnych zarzutów dotyczących dokumentacji, z punktu widzenia jej kompletności i rzetelności. Odniesieniem wystarczającym nie jest wskazanie, iż określone elementy nie mają istotnego znaczenia (str. 14 decyzji). Wyjaśnić bowiem należy także stronom (i uczestnikom na prawach strony), które nie muszą dysponować wiedzą fachową w tym danym zakresie, dlaczego konkretne informacje są nieistotne pomimo, iż znalazły się w opracowaniu zleconym przez wnioskodawcę profesjonalnemu wykonawcy. Uchybienie temu wymaganiu stanowi o naruszeniu zasad ogólnych art. 8 K.p.a. (pogłębianie zaufania do organów państwa – w wersji obowiązującej na dzień orzekania) i art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania).

Sąd dostrzegł także z urzędu pewne istotne w sprawie okoliczności, które nie zostały wyjaśnione przez organ orzekający w wystarczającym stopniu. Uzasadniając wybór wariantu II. organ administracji wskazał m.in., iż jest on korzystniejszy niż wariant I. ponieważ wariant polegający na poszerzeniu dotychczasowej drogi nie zapewni nowego wylotu z W. w kierunku G., w związku ze wzrastającym natężeniem ruchu w przyszłości może zostać ograniczona przepustowość nowej drogi, co przyczyni się do pogorszenia warunków ruchu pojazdów i powstania korków komunikacyjnych (str. 8 decyzji). Kwestia ta wymaga szczególnego wyjaśnienia z udziałem inwestora, skoro rolą organu wydającego decyzję środowiskową, nie jest ocena potrzeb komunikacyjnych Miasta. O ile bowiem w istocie jest tak, iż wariant I. nie realizuje faktycznie potrzeb komunikacyjnych zakładanych przez inwestora dla danego przedsięwzięcia, który jest jednocześnie wyspecjalizowaną agendą rządową właściwą do dokonywania stosownych ocen potrzeb w tym względzie, to zasadna jest wątpliwość, czy może być brany w ogóle pod uwagę, jako wariant alternatywny do porównań w ramach procedury ocen. Poza przypadkiem wariantu polegającego na odstąpieniu od realizacji przedsięwzięcia, który musi być analizowany z mocy prawa (art. 52 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy - Prawo ochrony środowiska) może budzić wątpliwości celowość rozważania wariantów, których realna możliwość realizacji jest wyłączona, skoro nie spełnia faktycznie potrzeb inwestora. Względy racjonalności postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.) przemawiają za poddaniem analizie wyłącznie wariantów, które jako spełniające rzeczywiste oczekiwania inwestora, mogą być faktycznie realizowane.

W ocenie Sądu istotną wadliwością wyeliminowanej niniejszym orzeczeniem z obrotu prawnego decyzji środowiskowej jest także brak precyzyjnego wskazania istotnych cech przedsięwzięcia, dla którego wydano pozytywne orzeczenie.

Organ administracji ustala środowiskowe uwarunkowania realizacji konkretnego przedsięwzięcia o określonych cechach, w tym parametrach technicznych, usytuowaniu, o ile mogą mieć znaczenie dla jego wpływu na środowisko. W przypadku drogi istotną cechą, jest jej konkretny przebieg w terenie. W stosunku do takiego konkretnego przedsięwzięcia są analizowane zarówno zakres oddziaływania, związana z tym sama możliwość realizacji, w końcu wymagane środki ochronne (art. 47 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Odzwierciedleniem tego jest obowiązek załączania do decyzji opisu przedsięwzięcia (art. 56 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska), który powinien zawierać istotne z punktu widzenia wydania konkretnego orzeczenia informacje o cechach inwestycji. W przypadku realizacji drogi zasadnym może być, dla zapewnienia odpowiedniej komunikatywności opisu, zamieszczenie, jako jego części, stosownej mapy obrazującej jej aprobowany przebieg. Mapy sporządzane w toku postępowania, stanowiące podstawę analizy wariantów, do których treści nawiązał organ I. instancji, wskazując zaaprobowany przebieg obwodnicy, nie stanowią integralnej części orzeczenia. Dodatkowo wśród rysunków o większej dokładności zawartych w Raporcie (tom II) nie zamieszczono żadnej mapy obrazującej przebieg drogi w wariancie II. W świetle opracowania kartograficznego przedłożonego przez organ administracji w postępowaniu sądowym (opisane, jako "Północny wylot z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku G." – studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowe, nazwa rysunku: "Projektowane urządzenia ochrony środowiska dla wariantu II i II C") należy stwierdzić, iż bardziej szczegółowy rysunek, na którym zobrazowano rozmieszczenie proponowanych urządzeń ochrony środowiska w Raporcie, dotyczy w istocie wariantu II C a więc nie tego wybranego do realizacji. Wbrew twierdzeniom organu, różnica pomiędzy wariantami nie dotyczy wyłącznie usytuowania samego węzła M. lecz również ilości związanych z nimi łącznic, przy czym wariant przewidziany do realizacji obejmuje ich więcej (2) niż zobrazowano na mapie w części graficznej Raportu. Brak było wobec tego w aktach administracyjnych szczegółowego rysunku, gdy chodzi o wybrany wariant, którego to oddziaływanie jak należy wnosić będzie większe z punktu widzenia generowanego ruchu jak i powierzchni przedsięwzięcia w terenie (dwie łącznice zamiast jednej). Wskazanej oceny nie mogą zmienić dostarczone na wezwanie Sądu dodatkowe mapy, na których naniesiono - przy pomocy naklejek - na innym opisie, iż przeznaczone są dla celów wydania decyzji środowiskowej, czy mapy z których opisu wynika iż były sporządzone do innych celów (patrz wcześniej wymieniona). Jak wskazał Pełnomocnik organu, uprzednio przekazana Sądowi dokumentacja była pełna, gdy chodzi o materiały, jakimi dysponował organ odwoławczy.

Akceptując przebieg drogi w konkretnym wariancie (poprzez wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej) organ administracji winien odwołać się przynajmniej do treści konkretnej mapy (zamieszczając szczegółowy opis umożliwiający jej jednoznaczną identyfikację) bądź też, jak wskazano, taka mapa powinna stanowić część opisu przedsięwzięcia. W sytuacji, gdy przebieg drogi ma być inny niż odwzorowany na mapach zamieszczonych w aktach, niezbędne byłoby sporządzenie odrębnej mapy, jako elementu opisu przedsięwzięcia. Wymaga rozważenia w tym przypadku dodatkowo, czy inwestycja drogowa o określonym przebiegu była faktycznie przedmiotem pełnej oceny oddziaływania na środowisko w kontekście oddziaływania, czy koniecznych środków ochronnych (np. ekranów akustycznych itp.).

Trafnie wskazują Skarżący, iż nie uzasadniono w wystarczającym zakresie nadania decyzji organu I. instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Instytucja natychmiastowego wykonania nieostatecznego orzeczenia, jako wyjątek od ogólnej zasady (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.), może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnych, wykraczających poza ogólną potrzebę szybkiej realizacji przedsięwzięcia z uwagi na rozwój społeczno – gospodarczy kraju, a wyłącznie te kwestie zostały stosunkowo szeroko opisane. Z reguły finansowanie konkretnych przedsięwzięć infrastrukturalnych ze środków publicznych, z uwagi na ich niedostatek i potrzebę selekcji zamierzeń, wynika właśnie z pilnych potrzeb. Szczególną okolicznością mogłoby być np. wykazanie, iż określone opóźnienie (niezawinione przez inwestora) mogłoby prowadzić do poważnych strat z punktu widzenia budżetu (utrata konkretnych środków zagranicznych przyznanych na realizacje itp.). Okoliczności tej nie uprawdopodabnia jednak wystarczająco ogólnikowe stwierdzenie "Nie zrealizowanie tego przedsięwzięcia naraziłoby gospodarkę narodową na straty materialne".

Brak wystarczająco precyzyjnego opisu przedsięwzięcia uchybia przepisom prawa materialnego zarówno w kontekście wymogu konkretności orzeczenia (art. 104 § 2 K.p.a.) jak i obowiązkowi zmieszczenia opisu przedsięwzięcia (art. 56 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów prawa procesowego, w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, bez znaczenia dla jej wyniku są podnoszone w skargach kwestie ewentualnych naruszeń procedury (potraktowanie wniosków dowodowych stron, jako uwag społeczeństwa itp.) czy braku komunikatywności Raportu. Wobec tego ich rozpatrywanie byłoby bezzasadne. Wypada jedynie odnotować, iż zarzuty tego rodzaju mogą mieć wyłącznie znaczenie w przypadku wykazania, iż naruszenia faktycznie mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) np. w kontekście wyjaśnienia jej istotnych okoliczności faktycznych.

Wobec potrzeby wyjaśnienia sprawy w znacznym zakresie, w tym uzupełnienia treści Raportu i ponowienia procedury ocen z udziałem społeczeństwa, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzające ją orzeczenie.

Natomiast nie zasadne są pozostałe zarzuty skarg z następujących powodów:

- bez znaczenia są podnoszone kwestie potrzeby uwzględnienia istniejących źródeł emisji w sąsiedztwie śladu planowanej trasy, istotne znaczenie ma uzyskanie wiarygodnych informacji o ich skutku tj. aktualnej jakości powietrza – jedynie zarzuty dotyczące wadliwości danych w tym zakresie mogą mieć znaczenie w sprawie oceny skutku dla środowiska powstania ciągu komunikacyjnego, jako dodatkowego źródła emisji czy przeszkody dla wymiany powietrza w naturalnych ciągach,

- kwestia zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych chroniących konstrukcje istniejących w sąsiedztwie obiektów budowlanych przed oddziaływaniem nowego obiektu, jako stanowiące element procedury w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (w przypadku danego przedsięwzięcia skonsolidowanej w ramach wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), gdzie dokumentację muszą sporządzać osoby o określonych uprawnieniach zawodowych, wykracza poza przedmiot procedury ocen oddziaływania na środowisko; natomiast w ramach obecnego postępowania wymaga rozważenia jedynie kwestia, czy jest generalnie możliwa realizacja przedsięwzięcia bez potrzeby dokonywania rozbiórki obiektów przyległych (jako narażonych przykładowo na uszkodzenie, prowadzące do zagrożenia katastrofą budowlaną); bowiem jedynie w tym kontekście informacja o wibracjach może mieć istotne znaczenie z punktu widzenia racjonalnego dokonania wyboru wariantu (ocena skutków społecznych, ekonomicznych dla realizacji poszczególnych wariantów),

- nietrafny jest zarzut jakoby aktualne wykorzystanie terenów, jako mieszkaniowe wykluczało, co do zasady, ustanowienie na nich obszaru ograniczonego użytkowania; skutkiem jego powstania może być obowiązek stosowania szczególnych rozwiązań technicznych w obiektach budowlanych (np. okien o podwyższonej izolacyjności akustycznej), przy czym skutki ekonomiczne związane z tym przedsięwzięciem obciążają inwestora (art. 136 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska),

- podnoszona kwestia konsultacji – instytucja ta ma służyć rozpoznaniu preferencji artykułowanych przez poszczególne grupy społeczności lokalnej (np. mieszkańców poszczególnych obszarów zainteresowanych realizacją przedsięwzięć infrastrukturalnych ze względu na wynikające z nich korzyści komunikacyjne oraz przeciwników takich rozwiązań ze względu na wynikające dla nich bezpośrednio uciążliwości) oraz rozpoznania preferowanych przez poszczególne grupy społecznie sposobów rozstrzygnięcia konfliktów (rezygnacja, zmiany, zastosowanie określonych środków ochronnych) tak, aby kwestie te mogły być rozważone na etapie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie; instytucja konsultacji nie sprowadza się jednak do konieczności znalezienia w każdym przypadku konsensusu tj. rozwiązania satysfakcjonującego wszystkich zainteresowanych, gdyż jest to z reguły niemożliwe; oczywiście taka formuła konsultacji nie zwalnia organu administracji z obowiązku uwzględnienia uwag zakwalifikowanych, jako racjonalne oraz uzasadnienia przyczyn nie uwzględnienia innych; gdy chodzi o zawartość Raportu obowiązkiem inwestora jest wskazanie, czego będą dotyczyć spodziewane konflikty społeczne (art. 52 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska) nie zaś szczegółowy opis poszczególnych spotkań i formułowanych tam wniosków, mogą być one zgłaszane w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa po wyłożeniu raportu,

- nie trafne są zarzuty w zakresie w jakim podnosi się w nich naruszenie przepisów postępowania, gdy chodzi o właściwe uzasadnienie orzeczenia w kontekście obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy; sama konstrukcja uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, oparta na stosunkowo szczegółowym odniesieniu do zarzutów odwołań, o ile merytorycznie porusza wszystkie istotne w sprawie kwestie, czyni zadość wymaganiu art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.,

- w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż o ile przedsięwzięcia w zakresie budowy dróg realizowane są faktycznie etapowo w różnych okresach, jako odrębne inwestycje, możliwe jest przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko dla poszczególnych odcinków dróg, z zastrzeżeniem potrzeby uwzględnienia oddziaływania danego odcinka, jako fragmentu w przyszłości większego ciągu komunikacyjnego (patrz np. wyroki WSA sygn. akt. IV SA 2358/07 i 2094/09, NSA sygn. akt II OSK 1807/10 – dostępne w CBOSA); kwestia przeprowadzenia stosownej procedury ocen oddziaływania na środowisko planów i programów w myśl art. 46 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wykracza poza granice niniejszego postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej,

- zarzuty, co do naruszenia poszczególnych przepisów dyrektyw, co do zasady nie mogły być uznane za trafne z uwagi na fakt, iż regulacje tych aktów, jako wymagające implementacji do porządku prawnego stanowionego na poziomie państwa członkowskiego nie są bezpośrednio podstawą orzekania przez organy administracji, a więc nie mogą zostać naruszone; jedynie zasadą wynikającą z regulacji traktatowych jest stosowanie właściwej wykładani prawa stanowionego na szczeblu państwa członkowskiego, tak, aby zapewnić skuteczność dyrektyw,

- bez znaczenia dla wyniku sprawy jest okoliczność czy i kiedy strony miały możliwość zapoznania się z treścią decyzji, którą zezwolono na realizację przedsięwzięcia przez fragment [...]PN, w myśl art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody,

- zarzuty dotyczące przyjęcia przez autorów Raportu innych parametrów dla trasy w tzw. wersji nadwiślańskiej (wariant V.) niż wynikało to z przygotowanych projektów (wersji S.) mogą mieć znaczenie, o ile wykazanoby, iż zmiana tych parametrów miała bezpośredni wpływ na wynik oceny wariantów (odrzucenie S., jako gorszego); o ile tego rodzaju zarzuty zostaną sformułowane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, będzie się musiał do nich odnieść organ orzekający, w kontekście odpowiedzi na pytanie, czy istotne, wobec możliwości określonego oddziaływania preferowanego przez inwestora wariantu II, rozważono obiektywnie faktyczne możliwe alternatywy; o ile zmiany parametrów S. wynikają z uwarunkowań obiektywnych (np. wymagania techniczne przy projektowaniu tras, realizacja faktycznych potrzeb komunikacyjnych inwestora, gdy chodzi o przepustowość itp.) należy wskazać te uwarunkowania wobec faktu, iż mają one wpływ na dobór wariantów poddanych analizie,

- nie trafne jest stanowisko Stowarzyszenia "O." jakoby Raport, nawet sporządzony na zlecenie agendy państwowej (tu GDDKiA) miał moc dokumentu urzędowego, w myśl art. 76 § 1 K.p.a., stanowi on w istocie wyłącznie element wniosku strony postępowania i jest dokumentem prywatnym, podlega on ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, przedwczesna byłaby ocena zarzutów uchybienia szeregu przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody bądź - w razie ustalenia, iż chodzi o realizację przedsięwzięcia, mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 - art. 34 ustawy o ochronie przyrody.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit a i c, oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Orzekając w punkcie 3 wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącym należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W związku z tym, na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz:

- Spółdzielni Mieszkaniowej "W." koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł;

- Stowarzyszenia "Z." koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości 240 zł;

- Stowarzyszenia Zwykłego "O." koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości 240 zł.

Wysokość wynagrodzenia ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Orzekając ponownie w sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.