Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

|Sygn. akt III SA/Kr 1187/11 | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.), SO del. Janusz Bociąga, , Protokolant Renata Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013r., przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B. O., sprawy ze skarg Wojewody, F. Ł., W. Z. oraz E. J., na uchwałę Rady Miasta w pierwotnym brzmieniu, z dnia 6 lipca 2011r. nr [...], w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: -§5 ust. 2 uchwały w zakresie słów "jednak nie dłużej niż do dnia 31.12.2011r.", -punktu 1 Załącznika Nr 2, -punktu 2.6 Załącznika Nr 2 , -punktu 3.2.1. Załącznika Nr 2 - punktu 3.2.2a Załącznika Nr 2 w zakresie słów "na pobyt stały", -punktu 3.2.2a tiret pierwszy Załącznika Nr 2 w zakresie słowa "pierwszy" oraz tiret drugi w całości, -punktu 3.5.1a tiret pierwszy Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej, a także" oraz "w sytuacji gdy nie jest to prawo własności, wraz z umową udostępnienia lokalu oraz zaświadczeniem z właściwego organu skarbowego za poprzedni rok podatkowy o zaliczeniu przychodu osiąganego przez udostępniającego lokal do podstawy opodatkowania lub złożenia deklaracji albo stosownego zaświadczenia od płatnika w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 września 2000r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2010r. Nr 101 poz. 649 z późn. zm.)", -punktu 3.5.1a tiret drugi Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej, a także zaświadczeniem z właściwego organu skarbowego za poprzedni rok podatkowy o zaliczeniu przychodu osiąganego z tytułu udostępniania lokali do podstawy opodatkowania", -punktu 3.5.1a tiret trzeci Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "które to okoliczności udokumentuje stosowanym zaświadczeniem właściwego organu skarbowego", II. w pozostałym zakresie skargi oddala, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz F. Ł. kwotę 300 zł ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013r.

Dnia 6 lipca 2011 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3-4 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

W toku postępowania nadzorczego Wojewoda stwierdził, iż § 3 ust. 9 uchwały narusza obowiązujący porządek prawny i realizując swój ustawowy obowiązek – stwierdził jej nieważność w tym zakresie. Organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu, że niedopuszczalne jest przekazanie na rzecz innego podmiotu kompetencji, które z mocy ustawy przyznane zostały Radzie Miasta.

W dniu 26 sierpnia 2011r., po wygaśnięciu możliwości realizacji uprawnień nadzorczych za pomocą środków władczych (art 91 ust. 1 u.s.g.), Wojewoda, wniósł skargę na tę Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszej części skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności przepisów Uchwały dotyczących abonamentów postojowych typu P1, P2, P3, poprzez:

1) stwierdzenie nieważności punktu 3.2.2a tiret pierwszy w zakresie słowa "pierwszy" oraz tiret drugi Załącznika Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011 r. – jako naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz równości wobec prawa. Zakres zaskarżenia Wojewoda uzasadniał zasadą minimalnej koniecznej ingerencji nadzorczej;

2) stwierdzenie nieważności Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011 r. w całości, w przypadku gdyby Sąd uznał, iż powyższy zakres zaskarżenia mógłby spowodować skutek w postaci nieuprawnionych zmian legislacyjnych, lub w przypadku uznania kryterium zameldowania warunkującego uzyskanie uprawnień do możliwości skorzystania z abonamentu postojowego za prawnie niedopuszczalne;

3) w przypadku, gdyby Sąd uznał, iż obydwa sformułowane powyżej wnioski pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem, stwierdzenie nieważności Uchwały w takiej jej części, w jakiej rozstrzyga zagadnienie abonamentu postojowego typu P1, P2, P3, tj.:

-§ 3 ust. 8 w całości

-Punktu 3.2 Załącznika Nr 2 do Uchwały w całości

-Punktu 3.4.2 oraz punktu 3.4.2c Załącznika Nr 2 do Uchwały w zakresie słów: "typu: P1, P2, P3".

Argumentując swoje wnioski Wojewoda podniósł, iż ograniczenie prawa do abonamentu postojowego wyłącznie do pierwszego pojazdu stanowi naruszenie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). W ocenie Skarżącego kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na liczbę posiadanych samochodów – posiadanych nie tylko przez jedną osobę, ale i przez inne osoby zameldowane pod tym samym adresem - jest dalece krzywdzące i niezgodne z przepisami prawa. Skarżący wskazał, iż w sposób odmienny traktowani będą np. członkowie rodziny zameldowani pod jednym adresem, w sytuacji posiadania więcej niż jednego samochodu. Ponadto jako przykład braku równości wskazał sytuację osób pozostających w separacji lub rozwiedzionych, będących jednocześnie zameldowanych na pobyt stały i posiadających samochody – a nie prowadzących wspólnego gospodarstwa domowego. Wątpliwości Skarżącego wzbudziło także ograniczenie możliwości korzystania z abonamentów postojowych typu P1, P2 i P3 wyłącznie przez osoby zameldowane na pobyt stały na terenie strefy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2008 r. IV SA/Wa 75/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gl 874/08), Skarżący podniósł, iż instytucja zameldowania nie może być podstawą warunkującą nabycie praw.

W drugiej części skargi wniesiono o:

1) stwierdzenie nieważności punktu 3.5 Załącznika Nr 2 lub ewentualnie,

2) jeżeli w ocenie Sądu treść tego punktu jest na tyle istotna, że Uchwała nie mogła by bez niej funkcjonować, Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Skarżący zarzuca, iż przepis ten stanowi naruszenie norm prawa odnoszących się do ograniczenia barier administracyjnych, w szczególności przepisu art. 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). W ocenie Skarżącego niedopuszczalnym jest żądanie od obywatela zaświadczeń, jeżeli organ sam jest w stanie pozyskać informację w drodze jej wymiany z innym podmiotem publicznym. Ponadto podniesiono, iż organ administracji publicznej, żądający zaświadczenia, jak również oświadczenia, jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający takiego urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego (ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, Dz. U. z 2011 r. Nr 106, poz. 622). W ocenie Skarżącego takie uregulowanie stanowi ustalenie procedury dla uzyskania możliwości skorzystania z preferencyjnych stawek opłat za parkowanie, a to wykracza poza zakres upoważnienia przyznanego Radzie Miasta w przepisach ustawy o drogach publicznych. Wątpliwości Wojewody budzi także posługiwanie się pojęciem mikroprzedsiębiorców, w sytuacji gdy w systemie prawa istnieje już legalna definicja tego pojęcia o innym zakresie przedmiotowym i podmiotowym. Ponadto wątpliwości Skarżącego budzi – z punktu widzenia zasad przyzwoitej legislacji - sposób ujęcia przepisu zawartego w punkcie 3.5.1 litera a, poprzez nieprawidłowe umieszczenie łącznika "lub", co może budzić uzasadnione wątpliwości w interpretacji tego przepisu.

W trzeciej części skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części § 5 ust. 2 w zakresie słów: "jednak nie dłużej niż do dnia 31.12.2011 r.". W ocenie organu sytuacja, w której mieszkańcy, którzy nabyli abonamenty na okres dłuższy niż do 31 grudnia 2011 r. na dotychczasowych zasadach, utracą – wbrew swoim usprawiedliwionym oczekiwaniom - swoje uprawnienia z powodu wprowadzenia nowych regulacji, stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podniosła, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja charakteryzująca się odmiennym traktowaniem adresatów normy prawnej jest dopuszczalna, o ile zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną. W ocenie organu wymóg braku ingerencji w zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji zostaje spełniony, jeżeli zbiór uprawnionych do wykupienia ulgowych abonamentów będzie zakreślony w oparciu o przesłankę natury obiektywnej i nie będzie miał charakteru indywidualizującego. Ponadto Rada Miasta powołała się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt. II SA/Wa 2258/09), zgodnie z którym z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Od tej zasady – jedynie w drodze wyjątku – właściwy organ może wprowadzać odstępstwa (jak na przykład ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową). Organ podniósł, iż ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi Rada Miasta powinna kierować się ustalając krąg użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Tym samym Rada Miasta działa w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu służyć ma wprowadzenie opłat za parkowanie. Rada Miasta podniosła, iż w jej ocenie ograniczenia w możliwości zakupu ulgowego abonamentu przez mieszkańca pozostają w logicznym i bezpośrednim związku z celami ustanowienia strefy, będąc przy tym środkiem proporcjonalnym pozostającym przy tym w związku z zasadami ochrony życia (art. 38 Konstytucji), prawa do własności (art. 64 Konstytucji), prowadzenia polityki bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1-2 Konstytucji) i nie mając charakteru dyskryminacyjnego. Organ zauważa jednocześnie, iż wprowadzenie ściśle zakreślonej grupy uprawnionych do wniesienia opłaty w ulgowej wysokości stanowi środek niezbędny do ochrony takich wartości jak środowisko naturalne i zdrowie publiczne, ograniczania zjawiska powstawania zatorów drogowych i oraz pozostawiania w centrum miasta samochodów przez osoby mieszkające poza nim. W odniesieniu do zarzutów dotyczących wymogu zameldowania, organ podnosi, iż zarówno ustawa o drogach publicznych, jak i Uchwała Nr [...] nie odnosi się do pojęcia "mieszkańca gminy", a do użytkowników dróg lub strefy. Na zarzut w przedmiocie postanowień dotyczących mikroprzedsiębiorców organ podnosi, że obejmowanie czynności wydania abonamentu zakresem art. 220 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje podstawy prawnej, gdyż w jego ocenie jest to czynność materialno-techniczna. Ponadto organ zauważa, iż w przedmiotowym przypadku nie doszło do powielenia ustawowej definicji mikroprzedsiębiorcy, a do sformułowania jego nowej legalnej definicji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia praw nabytych organ stwierdził, iż nabycie abonamentu postojowego w strefie płatnego parkowania dokumentuje jedynie fakt wniesienia opłaty za parkowanie, a nie skutkuje powstaniem jakiegokolwiek uprawnienia po stronie wykupującego abonament. Z uwagi na brak powstawania uprawnienia w wyniku wykupienia abonamentu postojowego, nie może dojść do jego naruszenia. W związku z powyższą argumentacją Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Organ zwrócił również uwagę na to, że Uchwałą z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Rada Miasta zmieniła treść części przepisów Uchwały Nr [...] oraz jej Załączników.

Dnia 29 sierpnia 2011 r. Rada Miasta została wezwana przez F. Ł. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i uprawnienia, spowodowanego podjęciem Uchwały Nr [...]. Wzywający podniósł, iż będąc mieszkańcem K (w obszarze strefy płatnego parkowania) zameldowanym na pobyt czasowy, a także współwłaścicielem samochodu osobowego, został pozbawiony możliwości nabycia abonamentu mieszkańca strefy płatnego parkowania. Zaskarżona uchwała uchyliła bowiem obowiązującą uprzednio Uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2003r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K, w strefie płatnego parkowania. Na jej podstawie Skarżący był uprawniony do wykupu abonamentu umożliwiającego parkowanie na terenie strefy płatnego parkowania po preferencyjnej cenie. Skarżący zarzucił, że Uchwała z dnia 6 lipca 2011r. narusza art. 32 Konstytucji poprzez niedozwolone i nieuzasadnione rozróżnienie pomiędzy osobami zameldowanymi na terenie strefy płatnego parkowania na pobyt stały lub czasowy, a także poprzez odmienne traktowanie właścicieli i współwłaścicieli pojazdów. Rada Miasta nie odpowiedziała na wezwanie Strony, przesyłając jedynie stanowisko Prezydenta Miasta będącego projektodawcą Uchwały Nr [...].

W związku z powyższym dnia 27 października F. Ł. wniósł skargę na tę Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący zarzucił, iż Uchwała Nr [...] narusza zawartą w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa. Skarżący powtórzył zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszeń, że Uchwała oraz Załącznik Nr 2 wprowadzają niedopuszczalne rozróżnienie praw posiadaczy samochodów z tytułu własności i współwłasności oraz różnicowanie uprawnień osób zameldowanych na pobyt stały i czasowy na terenie objętym strefą płatnego parkowania. Skarżący wskazał, że uchwała odmawia prawa do nabycia abonamentu współwłaścicielom pojazdu, choćby obaj współwłaściciele zamieszkiwali na terenie strefy płatnego parkowania. Ponadto podniósł, iż niedopuszczalne jest różnicowanie współwłaścicieli pojazdu samochodowego z tytułu ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej oraz współwłaścicieli pojazdu z innych tytułów. Skarżący wskazał, za orzecznictwem sądów administracyjnych, że instytucja zameldowania na pobyt stały lub czasowy nie powinna pełnić funkcji prowadzącej do różnicowania praw podmiotowych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2010r., sygn. akt II SA/Gl 271/09). Skarżący przypomniał jednocześnie, iż problematyka różnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie była przedmiotem wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2004 r. (sygn. akt II SA/Sz 48/04), w którym Sąd uznał, iż wprowadzenie odmiennego traktowania osób zameldowanych na pobyt stały i innych mieszkańców określonego terenu jest niedopuszczalne. W związku z przywołanymi argumentami Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011 r. w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o połączenie tej sprawy ze sprawą ze skargi Wojewody z dnia 26 sierpnia 2011r. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz doktryny, które w jednoznaczny sposób opowiedziały się za obowiązywaniem w polskim porządku prawnym zasady równości w ujęciu materialnym. W wyroku z dnia 29 czerwca 2001r. (K 23/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 124), Trybunał Konstytucyjny interpretuje zasadę równości odczytując ją jako nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Podobnie jak w odpowiedzi na skargę Wojewody, Rada Miasta wskazała na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 2258/09), który przywileje w postaci ulgowych opłat abonamentowych traktuje jako wyjątek od generalnej zasady odpłatności za parkowanie. Ponadto organ podniósł, iż określenie grupy uprawnionych do nabycia abonamentu mieszkańca zostało dokonane w sposób obiektywny, w odniesieniu do podstawowych potrzeb użytkowników dróg i w ścisłym związku z celami ustanowienia strefy płatnego parkowania. Odpowiadając na zarzut niedopuszczalnej kategoryzacji pod względem kryterium zameldowania organ wskazał, iż ustawa o drogach publicznych oraz przedmiotowa Uchwała odnoszą się nie do mieszkańców gminy, a do użytkowników dróg i strefy. Z uwagi na przedstawione argumenty Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego.

Dnia 3 stycznia 2012r. Rada Miasta została wezwana przez W. Z. do usunięcia naruszeń wynikających z przedmiotowej Uchwały. Skarżący zarzucił sprzeczność z zasadą sprawiedliwości społecznej, poprzez kategoryzowanie osób niepełnosprawnych na takie, które mogą korzystać z abonamentu postojowego typu "N" oraz takie, którym taki przywilej nie przysługuje. Rada Miasta nie odpowiedziała na to wezwanie, jednakże pismo do Strony skierował, z upoważnienia Prezydenta Miasta, jego Zastępca.

Zachowując przepisany termin do wniesienia skargi, W. Z. zaskarżył Uchwałę Nr [...] do WSA w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602), a także art. 2 Konstytucji. Skarżący podniósł, iż punkt 3.3.1 Załącznika Nr 2 do Uchwały zawęża grupę uprawnionych do nabycia abonamentu typu "N" tylko do części osób niepełnosprawnych. Powołując się na treść art. 8 ustawy prawo o ruchu drogowym, Skarżący poddał w wątpliwość zasadność rozróżniania – w kontekście możliwości nabywania abonamentu postojowego typu "N" - osób o obniżonej sprawności ruchowej i osób o umiarkowanym lub znacznym stopniu upośledzenia narządów ruchu. W związku z powyższym, rozwiązanie zawarte w punkcie 3.3.1 Załącznika Nr 2 do Uchwały narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Z uwagi na przytoczone zarzuty, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 3.3.1 Załącznika Nr 2 do Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podniosła, iż w jej ocenie zaskarżone postanowienia Uchwały, wprowadzone na podstawie i w granicach zawartego w art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, spełniają wymogi stawiane przez unormowania powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie organu należy wyraźnie rozróżniać instytucję kart parkingowych, które mają na celu umożliwienie osobom dotkniętym niepełnosprawnością poruszanie się po strefie ograniczonego ruchu, od strefy płatnego parkowania, którą ustanawia się na obszarze charakteryzującym się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu. W ocenie organu, z uwagi na rozłączność powołanych rozwiązań, nie ma prawnych podstaw do wywodzenia obowiązku ukształtowania grupy uprawnionych do wnoszenia opłat za parkowanie w obniżonej wysokości w granicach zakresu beneficjentów kart parkingowych. Rada Miasta podniosła, iż wyznaczenie grupy uprawnionych do nabycia abonamentu typu "N" zostało dokonane w ścisłym powiązaniu z celami istnienia strefy, takimi jak zwiększenie rotacji parkujących pojazdów oraz ograniczenia dostępności tego obszaru dla samochodów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, organ podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie podkreślał, iż zasada ta ma również wymiar publiczny, co daje podstawę do przedkładania interesu publicznego nad interes jednostki. W związku z przytoczoną argumentacją Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 26 marca 2012 r. E. J. wezwał Radę Miasta do zaniechania naruszeń prawa spowodowanych przedmiotową Uchwałą, poprzez wygaszenie ważności dotychczasowych abonamentów postojowych do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz zobligowanie do ich zwrotu. Z uwagi na bezskuteczność dokonanego wezwania, dnia 27 maja 2012r. złożona została skarga do WSA w Krakowie. Wnosząc o uchylenie Uchwały w całości oraz wstrzymanie jej wykonania Skarżący zarzucił, iż § 5 przedmiotowej uchwały narusza art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady lex severior retro non agit, naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podniósł, iż będąc posiadaczem abonamentu postojowego, którego ważność wygasała po dniu 31 grudnia 2011 r., został zobowiązany do jego zwrotu i nabycia abonamentu nowego, według ceny ustalonej Uchwałą Nr [...]. W ocenie Skarżącego naruszone zostało jego słusznie nabyte uprawnienie. Odniósł się tym samym do niezrozumiałego w jego opinii stanowiska Prezydenta Miasta, który twierdzi, iż wykupienie abonamentu jest jedynie sposobem uiszczenia opłaty, nie statuując jednocześnie po stronie nabywcy jakiegokolwiek uprawnienia. Zdaniem Skarżącego, nabycie abonamentu postojowego, za który wniesiono z góry opłatę, którą Urząd Miasta mógł swobodnie dysponować, tworzyło u nabywcy uprawnienie do korzystania ze strefy płatnego parkowania w okresie ważności abonamentu. Takie działania nie przyczyniają się do budowania zaufania obywateli do państwa, co jest obowiązkiem organów władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 612/2008), Skarżący zauważył, że istotą zasady nieretroakcji prawa jest jej bezwzględny charakter w odniesieniu do sytuacji, w których nowy akt normatywny miałby pogorszyć dotychczasową sytuację, korzystniejszą dla adresata normy. Ponadto, w ocenie Skarżącego, zmiana opłat abonamentowych przy jednoczesnym określeniu daty wygaśnięcia abonamentów dotychczasowych na dzień 31 grudnia 2011r. jest zmianą arbitralną, co narusza istotę praw słusznie nabytych, znajdując potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 12 marca 2012 (sygn. akt I FSK 12/2009). Skarżący podniósł, że linia orzecznicza sądów administracyjnych, przyjmująca w ramach strefy płatnego parkowania dominację interesu publicznego nad prywatnym, nie może stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta podniosła, iż nabycie abonamentu postojowego dokumentuje jedynie fakt wniesienia opłaty za parkowanie, nie powoduje powstania uprawnienia po stronie nabywcy, gdyż jest to tylko sposób wniesienia opłaty, nie zaś znak legitymacyjny wskazujący na nabycie uprawnienia. Z uwagi na powyższe nie mogło dojść do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych. Organ zauważył, iż wprowadzenie stref płatnego parkowania służy realizacji celów wskazanych w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a także realizacji funkcji ochronnych wskazanych w Konstytucji, takich jak ochrona życia, prawo do własności, zasada prowadzenia polityki bezpieczeństwa ekologicznego. Istotą tych działań jest wprowadzenie nacisku ekonomicznego na użytkowników dróg, który ma prowadzić do pełniejszej realizacji ich funkcji. W ocenie organu poprzednio obowiązujące stawki opłat nie zapewniały skutecznej realizacji wskazanych w aktach prawnych celów, wobec czego konieczne było możliwie szybkie podjęcie działań, czego wyrazem są również postanowienia § 5 ust. 2 Uchwały Nr [...]. Mając na uwadze powyższe organ wnosi o oddalenie skargi, oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania Uchwały Nr [...] oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto organ wniósł, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zawieszenie postępowania, z uwagi na toczące się już postępowanie ze skargi Wojewody.

W dniu 12 października 2011r. udział w toczącym się postępowaniu zgłosiła, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), Prokurator Prokuratury Apelacyjnej.

Ponadto, w dniu 6 lutego 2012r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania zgłosiło Stowarzyszenie "A". Po rozpoznaniu wniosku na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012r. Sąd postanowił odmówić Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Sąd uznał, iż wynik tego postępowania nie dotyczy interesu prawnego samego Stowarzyszenia, a cel statutowy Stowarzyszenia nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu brak jest wykazania ścisłego powiązania celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem toczącego się postępowania.

Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawę ze skargi Wojewody ze sprawą ze skargi F. Ł. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod sygn. III SA/Kr 1187/11.

Dnia 3 października 2012r. Stowarzyszenie "A", z uwagi na zmiany jakie zaszły w jego regulaminie, ponownie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi Wojewody w charakterze jego uczestnika.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2012r. Sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie "A" do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Ponadto, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd postanowił połączyć sprawę ze skargi W. Z. ze sprawą z połączonych spraw ze skarg Wojewody i F. Ł. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 1187/11. W toku rozprawy pełnomocnik Wojewody wskazał, że intencją Skarżącego jest zakwestionowanie wszystkich przepisów uchwały, które dotyczą abonamentu postojowego typu P1, P2, P3.

Uczestnicząca w postępowaniu Prokurator na rozprawie w dniu 8 listopada 2012r. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części:

-§ 5 ust. 2 w zakresie słów: "jednak nie dłużej niż do dnia 31.12.2011 r.",

-Punktu 1 Załącznika Nr 2 do Uchwały

-Punktów 3.2.1 i 3.2.2a Załącznika Nr 2 do Uchwały

-Punktu 3.5 Załącznika Nr 2 do Uchwały.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2012r. Stowarzyszenie "A" przedłożyło pismo, w którym wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie nieważności ust. 1 i pkt 2.6 załącznika nr 2 oraz § 4 ust. 5 do 7 tej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie nieważności ostatniego zdania w ust. 1 oraz pkt 2.6 załącznika nr 2, a także orzeczenie, że ust. 1 i pkt 2.6 załącznika nr 2 nie mogą być wykonywane. W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło Radzie Miasta naruszenie art. 94 w związku z art. 7 i w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji poprzez nieprawidłowe wprowadzenie opłat za parkowanie, do czego Rada nie była upoważniona przez ustawę. Rada Miasta nałożyła w rezultacie daninę publiczną, która może być nałożona wyłącznie w drodze ustawy i to właśnie ustawa o drogach publicznych w art. 13 ust. 1 pkt 1 wprowadza opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania.

Zdaniem Stowarzyszenia naruszenie przepisów Konstytucji nastąpiło również poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały postępowania reklamacyjnego. Zdaniem Stowarzyszenia, brak jest upoważnienia ustawowego do wprowadzenia tego typu postępowania. Opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłat za parkowanie w strefie parkowania powstaje bowiem z mocy prawa, zgodnie z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych i może być kwestionowana wyłącznie w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Korzystający z drogi publicznej, który nie uiścił opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania i kwestionuje zasadność powstania opłaty dodatkowej ma zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty) z żądaniem wykazanej należności. Oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, a jego ocena podlega kontroli organu II instancji, a następnie sądu administracyjnego.

Zarzucono też, iż w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały część tekstowa nie zgadza się z częścią graficzna, bowiem w części tekstowej granica strefy od Mostu [...] do Mostu [...] jest ograniczona rzeką W, a na części graficznej jest ograniczona ul. S, ul. B, ul. P, ul. P i ul. Z.

Ponadto w załączniku nr 2 do uchwały w ust. 1 wprowadzono zwolnienia z opłat, do czego Rada Miasta nie była upoważniona. W ocenie Stowarzyszenia, stanowi to naruszenie art. 7 w związku z art. 217 Konstytucji, gdyż Rada Miasta nie może nikogo zwolnić z opłat. Dodatkowo w punktach 1.1 do 1.5 tego ustępu powtórzono co prawda treść art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a-d i pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ale dodano pkt 1.6, tj. zwolniono z opłat pojazdy będące własnością przedstawicielstw państw obcych oznaczone symbolami CD lub CC, czym naruszono art. 94 w związku z art. 7 i w związku z art. 87 ust. 2 i art. 217 Konstytucji. Znajdujące się na końcu ust. 1 załącznika nr 2 sformułowanie, że identyfikacja pojazdów zwolnionych z opłaty, ujętych w punktach 1.1 oraz 1.2, odbywa się na podstawie zezwolenia wydanego przez zarząd dróg, narusza art. 94 w związku z art. 7 i w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji, gdyż z opłat zwalnia ustawa o drogach publicznych, a identyfikacja pojazdów odbywa się na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Tylko bowiem na podstawie dowodu rejestracyjnego można określić uprawnienie do zwolnienia z opłat za parkowanie konkretnego pojazdu. Brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej i upoważnienia ustawowego do nadania zarządowi dróg uprawnienia do wydawania zezwoleń identyfikujących pojazdy zwolnione z opłat.

Zarzucono także, że w punkcie 2.6 załącznika nr 2 ustalono zerową stawkę opłat dla oznakowanych pojazdów, pogotowia energetycznego, wodnokanalizacyjnego, gazowego i ciepłowniczego, Straży Miejskiej oraz pojazdów służb miejskich posiadających zezwolenie zarządu dróg, tymczasem ustawa o drogach publicznych nie upoważnia Rady Miasta do przeniesienia uprawnień do ustalenia stawki zerowej na inny podmiot – w tym przypadku zarząd dróg. Tylko bowiem Rada Miasta, zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 może wprowadzić zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników dróg. Ponownie więc naruszono art. 94 w związku z art. 7 i w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji.

Stowarzyszenie podniosło również, iż w punkcie 3.2.2 lit. b załącznika nr 2 Rada Miasta uchwaliła, że abonament postojowy typu "P1, P2, P3" wydawany jest dla pojazdów będących własnością "politycznych związków i organizacji zawodowych mających siedzibę na obszarze określonym w załączniku nr 1". Zdaniem Stowarzyszenia Rada Miasta naruszyła więc art. 32 ust. 1 Konstytucji, bo bezpodstawnie pozbawiła uprawnienia do uzyskania abonamentu postojowego apolityczne związki i organizacje zawodowe.

Stowarzyszenie "A" stwierdziło również, iż zaskarżona uchwała została przygotowana z wyjątkową niestarannością, gdyż poza wspomnianą już wyżej niezgodnością części graficznej i tekstowej załącznika nr 1, w załączniku nr 2 panuje chaos wynikający z nieprzemyślanej numeracji. Poza tym w zaskarżonej uchwale występują niekonsekwentne pominięcia wyrazów, np. słowo "pojazdy" występuje w punktach 1.1, 1.2 i 1.6, a brak go w punktach 1.3 i 1.4 załącznika nr 2. Ponadto przecinek z punktu 3.2.2 lit. b załącznika nr 2 spomiędzy wyrazów "politycznych" i "związków" powędrował do pkt 2.6 załącznika nr 2 pomiędzy wyrazy "pojazdów" i "pogotowia", przez co, zdaniem Stowarzyszenia, wypaczona została treść obu tych przepisów. Niezrozumiałe jest z kolei dla Stowarzyszenia czemu ma służyć sformułowanie § 7 ust. 7 uchwały, że parkowanie przy użyciu nieważnego dowodu wniesienia opłaty jest równoważne z nieuiszczeniem opłaty. Poza tym w pkt 5.3.1 załącznika nr 2 określona w art. 535 Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży została przemianowana na "umowę kupna-sprzedaży".

W piśmie z dnia 12 listopada 2012r. pełnomocnik Rady Miasta odniósł się do zarzutów Stowarzyszenia "A" podniesionych w opisanym powyżej piśmie przedłożonym na rozprawie w dniu 8 listopada 2012r. Odnośnie zarzutu braku podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za parkowanie, pełnomocnik organu wskazał, iż wprowadzając te opłaty Rada działała na podstawie i w granicach upoważnienia określonego w art. 13b ust. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, który daje jej kompetencje do ustalenia wysokości stawek opłat oraz możliwość wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników dróg oraz określenia sposobu pobierania opłaty. Treść normy zawartej w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazuje na intencje uchwałodawcy, tj. podkreślenie faktu uregulowania w przedmiotowej uchwale wysokości stawek opłat, opłat abonamentowych i zryczałtowanych, a także wskazania na ustawowy obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie, jaki powstał w związku z podjęciem powołanej uchwały. Zdaniem pełnomocnika Rady, nie zachodzą wątpliwości w wykładni postanowień § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a nawet gdyby wystąpiły, to można je usunąć w wyniku użycia innych niż językowa reguł wykładni lub tegoż sposobu rekonstruowania treści norm, ale prawidłowo zastosowanego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego uregulowania w § 4 ust. 5-7 zaskarżonej uchwały postępowania reklamacyjnego, pełnomocnik Rady wskazał, iż błędny jest pogląd o braku możliwości weryfikacji faktu powstania opłaty dodatkowej przez jednostkę odpowiedzialną za pobór opłat w strefie, czyli zarząd dróg, zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie wynika bezpośrednio z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Nie przysługują więc tutaj typowe środki odwoławcze, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Można jednak zwrócić się do podmiotu pobierającego opłaty o dokonanie odpowiednich wyjaśnień. Zarówno po wystawieniu zawiadomienia, jak i po otrzymaniu upomnienia, kierowcy mają prawo zwrócić się o ustalenie istnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie. Natomiast po wszczęciu postępowania egzekucyjnego osobie zainteresowanej służy prawo odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stanowisko Stowarzyszenia "A" opiera się zatem na wadliwej interpretacji zakresu upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Odnośnie uwag dotyczących załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały pełnomocnik Rady wskazał na uzupełniający charakter opisu słownego i graficznego, ze wskazaniem na zawężające ujmowanie obszaru strefy, co wynika wprost z powszechnie przyjmowanej w doktrynie prawa wykładni na preferencje uprawnień wolnościowych. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż na obszarze Zamku [...] nie ma dróg publicznych, więc opłata i tak nie jest tam pobierana, stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zaś o fakcie objęcia granicami strefy ulic S, B, P, Z, P decyduje wprost treść zarówno opisu słownego, jak i graficznego załącznika Nr 1 do przedmiotowej uchwały.

W odniesieniu do wskazanego przez Stowarzyszenie zarzutu zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów określonych w pkt 1 Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały, pełnomocnik Rady wyjaśnił, iż w ramach ppkt 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 i 1.5 Załącznika Nr 2 wskazano na zwolnienie pojazdów określonych w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a-d i pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Odnośnie natomiast pojazdów zwolnionych z ppkt 1.6 Załącznika Nr 2 do uchwały, tj. pojazdów będących własnością przedstawicielstw państw obcych, oznaczonych symbolami CD lub CC, opłaty za parkowanie, w tym opłaty dodatkowe, stanowią należności o charakterze podatkowym, a zgodnie z art. 49 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach konsularnych z 24 kwietnia 1963r. (Dz. U. z 1982r. nr 13, poz. 98), urzędnicy konsularni i pracownicy konsularni, jak również członkowie ich rodzin pozostający z nimi we wspólnocie domowej, są zwolnieni od wszelkich opłat i podatków osobistych i rzeczowych – państwowych, regionalnych i komunalnych z wyjątkiem należności określonych w lit. a) do f). Tożsamy zapis został zamieszczony w art. 34 Konwencji Wiedeńskiej z dnia 18 kwietnia 1961r. o stosunkach dyplomatycznych (Dz. U. z 1965r. nr 37, poz. 232). W związku z powyższym pełnomocnik Rady uważa, iż ppkt 1.6 Załącznika Nr 2 stanowi w istocie realizację zobowiązań przyjętych przez Rzeczpospolitą Polską w związku z przyjmowaniem zobowiązań określonych w powołanych wyżej unormowaniach prawa międzynarodowego. Pełnomocnik Rady podniósł, iż identyfikator stanowi w istocie materiał roboczy stosowany przez zarząd dróg przy weryfikacji obowiązku wniesienia opłaty za parkowanie, nie decydując jednak o zaistnieniu zwolnienia. Pojazd Policji również pozostaje zwolniony, gdy nie wydano jakiegokolwiek identyfikatora. To uregulowanie ma charakter jedynie instrukcyjny i pełni funkcję pomocniczą przy kontroli wnoszenia opłat za parkowanie.

Te same spostrzeżenia pełnomocnik Rady odniósł do ppkt 2.6 Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały wskazując, iż w tym przypadku zastosowania wymagają proste reguły wykładni, które usuwają wątpliwości w przedmiocie jedynie identyfikacyjnego charakteru zezwolenia zarządu dróg, spełniającego informacyjny charakter.

W zakresie zarzutu odnośnie dyskryminacji "niepolitycznych związków i organizacji zawodowych mających siedzibę na obszarze określonym w załączniku nr 1" pełnomocnik Rady wskazał, iż tego rodzaju jednostki, ale "niepolityczne", są obejmowane zakresem pojęcia organizacji społecznych. Zatem powołane uregulowanie ma charakter wskazania podmiotu, który w szczególności obejmowany jest możliwością wniesienia opłaty za parkowanie w preferencyjnej formie, nie zaś wyłącznie.

W odniesieniu do zaistniałej "niestaranności" uchwałodawcy przy stanowieniu norm zawartych w zaskarżonej uchwale pełnomocnik Rady stwierdził, iż stanowią one wyraz subiektywnej oceny aktu przez Stowarzyszenie "A", które usuwane są prostymi regułami wykładni. Natomiast odnośnie zastosowania nazwy "umowa kupna – sprzedaży" pełnomocnik Rady stwierdził, iż tego rodzaju nazewnictwo używane jest powszechnie w obrocie notarialnym i wywodzi się jeszcze z czasów legislatury prawa rzymskiego.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2012r. Stowarzyszenie "A" odniosło się do argumentów pełnomocnika Rady Miasta podniesionych w piśmie z dnia 12 listopada 2012r. W pierwszej kolejności Stowarzyszenie nie zgodziło się z twierdzeniem pełnomocnika Rady, że wprowadzenie opłat za parkowanie nastąpiło na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych, gdyż żaden z tych przepisów nie zawiera takiego upoważnienia. Stowarzyszenie wskazało, iż w aktach prawotwórczych nie "wskazuje się na wprowadzenie opłat", gdyż akty prawa miejscowego nie służą wyjaśnianiu, wykładni ani informowaniu o aktach rangi ustawowej. Natomiast w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały jest jednoznaczne sformułowanie "wprowadza się opłaty za parkowanie".

Odnośnie kwestii postępowania reklamacyjnego Stowarzyszenie podniosło, iż powołane przez pełnomocnika Rady orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierają żadnego argumentu uprawniającego Radę Miasta do wprowadzenia zespołu przepisów o charakterze instrukcyjnym, będących wyrazem dążenia do nadania formalnych ram wykształconej na gruncie praktyki orzeczniczej instytucji ustalenia istnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie. Zdaniem Stowarzyszenia, NSA wprost przeciwnie uznał, że możliwość dochodzenia swoich racji przez korzystających z drogi publicznej powstaje praktycznie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu. Stowarzyszenie uważa zatem, iż skoro nie można prowadzić postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej w tej sprawie, to tym bardziej nie można wprowadzić bez upoważnienia ustawowego innego postępowania, którego "zespół przepisów" jest dodatkowo sprzeczny z zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą legalizmu i zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Stowarzyszenie "A" podniosło, iż teren, o którym wspominało w swoim zarzucie o rozbieżności części tekstowej i graficznej załącznika nr 1 obejmuje nie tylko obszar Zamku, jak twierdzi pełnomocnik Rady, ale również drogi dojazdowe do Zamku oraz parking położony na placu B. Droga dojazdowa (nosząca nazwę Droga do Zamku) oraz droga na pl. B nie są drogami wewnętrznymi, a codziennie parkuje tam bez opłat kilkadziesiąt pojazdów.

Odnosząc się z kolei do kwestii bezprawnego zwolnienia z opłat pojazdów będących własnością przedstawicielstw państw obcych oznaczonych symbolami CC lub CD Stowarzyszenie wskazało, iż do opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania mają zastosowanie: wyjątek określony w art. 34 lit. e Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych oraz wyjątek określony w art. 49 ust. 1 lit. e Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach konsularnych, gdyż opłata za parkowanie jest pobierana z tytułu zapłaty za świadczenie określonych usług. Zdaniem Stowarzyszenia, zarówno doktryna, jak i praktyka pokazują, że w/w konwencje nie dają podstaw do przyjęcia, że pojazdy państw obcych oznaczone symbolami CD lub CC są zwolnione z opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania.

Za całkowicie niezgodne z prawdą Stowarzyszenie uznało twierdzenia pełnomocnika Rady Miasta dotyczące zezwoleń wydawanych przez zarząd dróg, o których mowa w załączniku nr 2 ust. 1 i pkt 2.6. W pierwszej kolejności Stowarzyszenie wskazało, iż w uchwale jest mowa o "zezwoleniu wydanym przez zarząd dróg", a nie o "identyfikatorze". Poza tym zezwolenie to nie jest "materiałem roboczym", bo uprawnia również np. do niestosowania się do znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach". Stowarzyszenie stwierdziło, iż wszystkie te zezwolenia wydawane są na okaziciela, a ZIKiT nie prowadzi ich ewidencji. Zdaniem Stowarzyszenia, pełnomocnik Rady nie odniósł się jednak w ogóle do meritum zarzutu, tzn. jaki przepis prawa nadaje zarządowi dróg uprawnienie do wydawania zezwoleń identyfikujących pojazdy zwolnione z opłat. Także na podstawie punktu 2.6 załącznika nr 2 to zarząd dróg wydaje zezwolenia, a więc to zarząd dróg jest decydentem, kogo uprawni do korzystania z zerowej stawki opłat. Zdaniem Stowarzyszenia jest to niedopuszczalna subdelegacja.

Stowarzyszenie "A" zarzuciło pełnomocnikowi Rady, iż ten nie potrafił się przyznać do omyłkowego ominięcia przecinka między wyrazami "politycznych" i "związków" i zamiast tego brnie w absurdalne różnicowanie związków i organizacji zawodowych na polityczne i niepolityczne.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012r. Sąd postanowił, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć sprawę ze skargi E. J. ze sprawą z połączonych spraw ze skarg Wojewody, F. Ł. i W. Z. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 1187/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego zarządzenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 i 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz skargi F. Ł., W. Z. i E. J., wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Dokonując oceny dopuszczalności skargi Wojewody Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru, a zatem skarga jest dopuszczalna. Dokonując oceny dopuszczalności skarg F. Ł., W. Z. i E. J. Sąd uznał, że zostały one wniesione w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających ich wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzą od podmiotów mających legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżących, których interes prawny jako osób korzystających ze strefy płatnego parkowania, która jest przedmiotem skargi, został naruszony zaskarżonym aktem.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia 6 lipca 2011r., w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3-4 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). , Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Po przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanych w wyroku częściach została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g.

Stwierdzając nieważność §5 ust. 2 uchwały, Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody, E. J. oraz Prokuratora, że stanowi on naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady ochrony praw dobrze nabytych, której istotą jest konieczność zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienie jej racjonalnego planowania przyszłych działań (por. wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000r., K 18/99). Zasada ta nie wyklucza wprowadzania ograniczeń lub znoszenia praw podmiotowych, jednak nie jest możliwe naruszanie uzasadnionych i racjonalnych oczekiwań jednostki ochrony jej praw nabytych. Postanawiając o utracie ważności dotychczasowych abonamentów postojowych z dniem 31 grudnia 2011r., Rada Miasta bez należytego uzasadnienia konstytucyjnego pozbawiła z dniem 31.12.2011r. dotychczasowych posiadaczy abonamentów postojowych uprawnień z nich wynikających. Nietrafny jest argument Rady, że sam abonament stanowi tylko potwierdzenie wniesienia opłaty i nie wprowadza żadnych uprawnień. Uzyskanie abonamentu uprawnia mieszkańca do parkowania w strefie bez konieczności uiszczania opłat za parkowanie. Na ocenę legalności zakwestionowanego przepisu nie wpływa też argument powoływany przez Radę, że w praktyce zwracane są uiszczone opłaty za niewykorzystaną część abonamentu, która utraciła ważność. Nie wynika to bowiem z treści zakwestionowanego przepisu uchwały, przede wszystkim zaś nie zmienia faktu, że utracił ważność uzyskany uprzednio abonament przyznający uprawnienia do parkowania bez konieczności ponoszenia opłat. Zakwestionowana część uchwały stanowi zatem nieuprawnione wkroczenie przez organ władzy w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki (por. wyrok TK z dnia 10 lipca 2000r., SK 21/99).

Stwierdzając nieważność punktu 1 Załącznika Nr 2 w całości, Sąd podzielił argumenty Stowarzyszenia oraz Prokuratora, że stanowi on wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, albowiem art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiący podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie upoważnia organu samorządowego do ustanawiania zwolnień z opłat, a jedynie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Zakwestionowana regulacja prawna stanowi zatem naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzając zwolnienie z opłat mimo braku do tego upoważnienia ustawowego. Nie zasługuje na uwzględnienie argument Rady, że przedmiotowa część uchwały w punktach 1.1-1.5 jedynie powtarza przepisy ustawy, tj. art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a-d i pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z treści uchwały wyraźnie wynika, że uchwałodawca prowadza "zwolnienia z opłat". Nadto zaś powtórzenie w akcie prawa miejscowego czyli akcie podustawowych treści regulacji ustawowej należy ocenić jako naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej (art. 2 Konstytucji konstytuujący zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz § 18 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", por. np. wyroki TK z dnia 11 grudnia 2000r., U 2/00, OTK 2000, nr 8, poz. 296; z dnia 8 października 2002r., K 36/00, OTK-A 2002, nr 5, poz. 63; z dnia 14 października 2002r., U 4/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 64 oraz z dnia 24 marca 2003r., P 14/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 22), mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy (por. np. uchwałę SN z dnia 26 listopada 1993 r., III CZP 63/93, OSNC 1994, nr 6, 132; wyrok SN z dnia 8 maja 1970 r., I CR 48/70, OSNC 1971, nr 4, poz. 65).

Trafny jest także zarzut, że w punkcie 1.6 nie powtórzono zwolnienia, które już wynika z aktów prawnych rangi wyższej niż zaskarżona uchwała, a ta je jedynie powtarza. Analiza obowiązującego stanu prawnego, w tym zwłaszcza treści art. 34 Konwencji Wiedeńskiej z dnia 18 kwietnia 1961r, do której odwołuje się Rada Miasta, prowadzi do wniosku, że nie wprowadzono w nim zwolnień z opłaty parkingowej pojazdów będących własnością przedstawicielstw państw obcych oznaczonych symbolami CD lub CC. Zwolnienie tych pojazdów wprowadziła zatem sama Rada Miasta, nie mając do tego upoważnienia ustawowego, czym naruszono art. 94 w związku z art. 217 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Za trafny uznał Sąd także zarzut Stowarzyszenia, że znajdujące się na końcu pkt. 1.1.6 Załącznika nr 2 sformułowanie, że "identyfikacja pojazdów zwolnionych z opłaty, ujętych w punktach 1.1 oraz 1.2, odbywa się na podstawie zezwolenia wydanego przez zarząd dróg", narusza art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z wymienionych w tych punktach opłat zwalnia sam ustawodawca w przytoczonym przepisie ustawy o drogach publicznych. Brak jest zatem podstawy prawnej do nadania zarządowi dróg uprawnienia do wydawania "zezwoleń" identyfikujących pojazdy zwolnione z opłat. Sąd nie podzielił argumentacji Rady Miasta, iż "zezwolenia" te miały mieć tylko charakter identyfikacyjny, albowiem użyte w uchwale sformułowanie "zezwolenie" wyraźnie wskazuje na objaw woli zarządu dróg, a nie jedynie objaw jego wiedzy na temat charakteru pojazdu. Zakwestionowana regulacja uchwały nadawała zatem zarządowi dróg uprawnienie do wyrażania zgody na udzielanie zwolnień z opłat, do czego Rada Miasta nie miała kompetencji.

Stwierdzając nieważność punktu 2.6 Załącznika Nr 2 w całości, Sąd podzielił argumenty skarżącego Stowarzyszenia, że w sposób niedopuszczalny przenosi on kompetencje z Rady Miasta na zarząd dróg. W punkcie 2.6 załącznika nr 2 ustalono "zerową stawkę opłat dla oznakowanych pojazdów, pogotowia energetycznego, wodnokanalizacyjnego, gazowego i ciepłowniczego, Straży Miejskiej oraz pojazdów służb miejskich posiadających zezwolenie zarządu dróg, a także wojewódzkich i miejskich służb zarządzania kryzysowego". Także i w tym wypadku nie można się zgodzić z organem, że zezwolenie przewidziane w tym przepisie, oznacza tylko identyfikację, skoro uchwałodawca używa pojęcia "zezwolenie", co oznacza wyrażenie zgody, czyli konieczność wyrażenia woli przez zarząd dróg. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych tylko Rada Miasta może wprowadzić zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników dróg. Ustawa o drogach publicznych nie upoważnia organu stanowiącego gminy do przeniesienia kompetencji do ustalenia stawki zerowej na inny podmiot – w tym przypadku zarząd dróg. Zakwestionowana część uchwały narusza zatem przytoczony art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także zasadę kompetencyjności prawotwórczej wynikającą z art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ignorując konstytucyjny zakaz jej subdelegacji zawarty w art. 92 ust. 2 Konstytucji.

Trafny jest także zarzut Stowarzyszenia, że treść przepisu punktu 2.6 Załącznika Nr 2 jest niejasna ze względu na przecinek umieszczony pomiędzy słowami "pojazdów" i "pogotowia energetycznego" oraz że sposób skonstruowania tego przepisu rodzi wątpliwości co do tego, czy "zezwolenie" zarządu dróg mają mieć wszystkie pojazdy wymienione w tym przepisie, czy też wymóg ten dotyczy tylko "pojazdów służb miejskich". Z tych powodów Sąd stwierdził nieważność całego tego punktu.

Stwierdzając nieważność punktu 3.2.2a tiret pierwszy Załącznika Nr 2 w zakresie słowa "pierwszy" oraz tiret drugi Załącznika Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011r., Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody, że ograniczenie prawa do abonamentu postojowego wyłącznie do pierwszego pojazdu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na liczbę posiadanych samochodów przez jedną osobę, a także przez inne osoby zameldowane pod tym samym adresem, należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (por. zwłaszcza wyrok TK z dnia 12 grudnia 1994r., K 3/94; wyrok TK z dnia 6 grudnia 1997r., K 8/97; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000r., K 18/99). Wprowadzając ograniczenie możliwości nabycia abonamentu tylko na jeden samochód i tylko przez jedną osobę zameldowaną pod danym adresem, Rada Miasta naruszyła zasady równości i sprawiedliwości społecznej, wprowadzając nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego, a zatem niezgodne z prawem zróżnicowanie, dyskryminujące mieszkańców strefy płatnego parkowania zarówno wobec innych mieszkańców miasta, jak i wzajemnie wobec siebie, albowiem w świetle zakwestionowanej regulacji abonament mogłaby otrzymać tylko jedna osoba z zamieszkałych pod danym adresem, ta mianowicie, która pierwsza by o to wystąpiła z wnioskiem do organu. Na marginesie można zauważyć, że Rada Miasta miała świadomość wadliwości tej części regulacji zaskarżonej uchwały, skoro dokonując jej nowelizacji w dniu 14 września 2011r. uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany uchwały NR [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz.Urz. Woj. 2011, Nr 457, poz. 4398), rozszerzyła przedmiotowy katalog przypadków, w których mieszkańcy uprawnieni są do nabycia abonamentu postojowego, obejmując nim także kolejne samochody danego gospodarstwa domowego oraz pojazdy osób zameldowanych pod tym samym adresem, ale nie pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym (por. zmianę zawartą w §1 pkt 2 uchwały zmieniającej).

Stwierdzając nieważność punktu 3.2.1. Załącznika Nr 2, Sąd podzielił argumenty skarżącego F. Ł. i Prokuratora, że stanowi on naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Zakwestionowana regulacja wymienia enumeratywnie tytuły prawne do pojazdu umożliwiające uzyskanie abonamentu postojowego, pozbawiając w ten sposób uprawnień do nabycia abonamentu postojowego niektórych posiadaczy pojazdów (na przykład współwłaścicieli, posiadających pojazd na podstawie tytułu cywilnoprawnego - np. umowy użyczenia, itp.). Taką enumerację należy uznać za naruszającą zasadę równości wobec prawa, która nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych oraz dopuszcza wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko gdy jest ono uzasadnione (por. wyrok TK z 5 listopada 1997r., TK 22/97). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA Szczecinie z dnia 13 maja 2004r., II SA/Sz 48/04, że wprowadzenie tego rodzaju zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie właścicieli i współwłaścicieli pojazdów, a więc użytkowników pojazdów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, jest niedopuszczalne (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006r., VI SA/Wa 2337/05 oraz wyrok NSA z dnia 13 października 2006r., I OSK 978/06). Na marginesie można zauważyć, że Rada Miasta miała świadomość wadliwości tej części regulacji zaskarżonej uchwały, skoro dokonując jej nowelizacji w dniu [...] 2011r. uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany uchwały NR [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz.Urz. Woj. 2011, Nr 457, poz. 4398), rozszerzyła przedmiotowy katalog posiadaczy pojazdów uprawnionych do nabycia abonamentu postojowego, obejmując nim także współwłaścicieli oraz osoby posiadające pojazd na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Stwierdzając nieważność punktu 3.2.2a Załącznika Nr 2 w zakresie słów "na pobyt stały", Sąd podzielił argumenty skarżącego F. Ł. i Prokuratora, że stanowi on naruszenie zasady równości wobec prawa. Trafnie wskazuje Wojewoda, że instytucja zameldowania nie może być podstawą warunkującą nabycie praw (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2008 r. IV SA/Wa 75/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gl 874/08). Zameldowanie jest materialnoprawną czynnością, mającą na celu dopełnienie obowiązków związanych z ewidencją ludności, potwierdzającą fakt zamieszkiwania pod danym adresem. Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) uznać należy wprowadzenie zróżnicowania w możliwości wykupienia abonamentu postojowego tylko dla mieszkańców zamieszkujących z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy. Takie zróżnicowanie praw mieszkańców strefy płatnego parkowania uznać należy za niedopuszczalną dyskryminację tej grupy mieszkańców, których zamieszkiwanie na terenie strefy ma charakter czasowy. Zasada równości wobec prawa oznacza nakaz równego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych oraz dopuszcza wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko, gdy jest ono uzasadnione (por. wyrok TK z 5 listopada 1997r., TK 22/97). Wykluczenie możliwości nabycia abonamentu postojowego przez mieszkańców zamieszkujących strefę, tyle że z zamiarem pobytu czasowego, który przecież trwać może w świetle przepisów o ewidencji ludności wiele lat, należy uznać za nie znajdujące konstytucyjnego uzasadnienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd wyrażony w wyroku WSA Szczecinie z dnia 13 maja 2004r., II SA/Sz 48/04, że wprowadzenie zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie dla osób zameldowanych na pobyt stały i innych mieszkańców, a więc użytkowników pojazdów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, jest niedopuszczalne (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2010r., VII SA/Wa 2258/09). Na marginesie można zauważyć, że Rada Miasta miała świadomość wadliwości tej części regulacji zaskarżonej uchwały, skoro dokonując jej nowelizacji w dniu [...] 2011r. uchwałą Nr [...] w sprawie zmiany uchwały NR [...] Rady Miasta z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz.Urz. Woj. 2011, Nr 457, poz. 4398), rozszerzyła przedmiotowy katalog mieszkańców uprawnionych do nabycia abonamentu postojowego, obejmując nim także mieszkańców zameldowanych na pobyt czasowy (por zmianę zawartą w §1 pkt 2 uchwały zmieniającej).

Stwierdzając nieważność punktu 3.5.1a tiret pierwszy Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej, a także" oraz "w sytuacji gdy nie jest to prawo własności, wraz z umową udostępnienia lokalu oraz zaświadczeniu z właściwego organu skarbowego za poprzedni rok podatkowy o zaliczeniu przychodu osiąganego przez udostępniającego lokal do podstawy opodatkowania lub złożenia deklaracji albo stosownego zaświadczenia od płatnika w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 września 2000r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2010r. Nr 101 poz. 649 z pózn. zm.)", punktu 3.5.1a tiret drugi Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "co udokumentuje stosownym wypisem z ewidencji działalności gospodarczej, a także zaświadczeniem z właściwego organu skarbowego za poprzedni rok podatkowy o zaliczeniu przychodu osiąganego z tytułu udostępniania lokali do podstawy opodatkowania", oraz punktu 3.5.1a tiret trzeci Załącznika Nr 2 w zakresie słów: "które to okoliczności udokumentuje stosownym zaświadczeniem właściwego organu skarbowego", dotyczących sposobu dokumentowania uprawnień do uzyskania abonamentu dla mikroprzedsiębiorców, Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody i Prokuratora, że przepisy te naruszają treść art. 220 kpa poprzez niedopuszczalne w świetle tego przepisu nałożenie na stronę obowiązków przedłożenia zaświadczeń. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: znane są one organowi z urzędu, możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych). Nadto zaś przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przewidywał w §2, że organ administracji publicznej żądający od strony zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia. Aktualnie obowiązująca treść tego przepisu, wprowadzona od dnia 1 lipca 2011r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011r., Nr 106, poz. 622) przewidując, że organ administracji publicznej, żądający zaświadczenia, jak również oświadczenia, jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający takiego urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego.

Nietrafny jest zarzut organu, że przepis art. 220 kpa nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 wyraźnie przewiduje, że dotyczy on nie tylko postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych oraz przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania takich spraw, ale także w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej, a także w sprawach wydawania zaświadczeń. Mając to na uwadze Sąd ocenił, że zakwestionowane części uchwały nakładające na wnioskujących o abonament dla mikroprzedsiębiorców obowiązek przedłożenia stosownych zaświadczeń z urzędu skarbowego, naruszają wynikający z zacytowanych przepisów zakaz nakładania na obywateli obowiązku przedkładania zaświadczeń w sytuacji, gdy organ sam jest w stanie je uzyskać w drodze wymiany informacji z innym podmiotem publicznym. Ponieważ zaś przedmiotowe zaświadczenia urzędu skarbowego organ jest w stanie samodzielnie uzyskać w drodze wymiany informacji z innym podmiotem publicznym, nałożenie na wnioskodawcę wnoszącego o uzyskanie abonamentu postojowego dla mikroprzedsiębiorców, należy uznać za naruszające przytoczone przepisy prawne.

Pozostałe zarzuty skarżącego Wojewody, dotyczące posługiwania się w uchwale pojęciem mikroprzedsiębiorców, w sytuacji gdy w systemie prawa istnieje już legalna definicja tego pojęcia o innym zakresie przedmiotowym i podmiotowym, Sąd ocenił jako nieuzasadniające stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Uchwałodawca, realizując upoważnienie ustawowe do ustalenia stawek opłat za parkowanie w strefie, definiując na użytek uchwały grupę podmiotów uprawnionych do wniesienia opłaty w obniżonej wysokości, nie wykroczył poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 13 b ustawy o drogach publicznych. Trafnie zarzuca Wojewoda, że używając sformułowania "mikroprzedsiębiorca", które w naszym porządku prawnym ma już ustaloną normatywnie treść, uchwałodawca naruszył zasady techniki prawodawczej (art. 2 Konstytucji konstytuujący zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz § 146 i 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), nie stanowi to jednak istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Także zarzucana przez Wojewodę wątpliwość w interpretacji punktu 3.5.1 litera a, ze względu na nieprawidłowe umieszczenie łącznika "lub", została przez Sąd zakwalifikowana jako naruszenie zasad przyzwoitej legislacji, nie stanowiące jednak istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem treść tego przepisu udaje się odczytać przy zastosowaniu technik wykładni.

Sąd nie uwzględnił wniosku W. Z. o stwierdzenie nieważności punktu 3.3.1. Załącznika Nr 2 w zakresie słów "legitymującej się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o przyczynie z kodu R lub N, wydanym przez powiatowe i wojewódzkie zespoły orzekające o niepełnosprawności albo orzeczeniem równoważnym wydanym przez powiatowe i wojewódzkie zespoły orzekające o niepełnosprawności wydanym przed datą 21.08.2003 roku lub orzeczeniem równoważnym wydanym na podstawie przepisów szczególnych przez organy rentowe". Sąd nie podzielił argumentów skarżącego W. Z., że stanowi on naruszenie zasady równości wobec prawa. W ocenie Sądu określając w tym przepisie grupę uprawnionych do ulgowego abonamentu typu "N", organ nie wykroczył poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 13 b ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wyznaczenie przez Radę tej grupy uprawnionych należy uznać za mieszczące się w tym upoważnieniu, a więc w celu istnienia strefy płatnego parkowania, w tym zwłaszcza uwzględniające konieczność ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych oraz zwiększenia rotacji parkujących pojazdów. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego, że organ naruszył zasadę równości, albowiem kwestionowana regulacja przyznaje uprawnienia do abonamentu N tylko niektórym inwalidom spośród mających uprawnienie do karty parkingowej na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Dla tych wszystkich osób, które mają uprawnienia do karty parkingowej na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, Rada Miasta wprowadziła zerową stawkę opłat za parkowanie w miejscach do tego wydzielonych (punkt 2.2.4. Zał nr 2). Obowiązujące przepisy nie nakładały natomiast na Radę obowiązku przyznania tym osobom możliwości nabycia abonamentu. W ramach zaś grupy niepełnosprawnych uprawnionych z mocy uchwały do nabycia abonamentu N, organ nie dokonał zróżnicowania, nie naruszono zatem konstytucyjnej zasady równości.

Za nieuzasadnione uznał Sąd także pozostałe zarzuty uczestniczącego w postępowaniu Stowarzyszenia "A".

Odnośnie zarzutu, że wprowadzone w § 4 ust. 5-7 uchwały postępowanie reklamacyjne nastąpiło bez upoważnienia ustawowego, co stanowi postawę do stwierdzenia jego nieważności, Sąd podziela argumenty organu, że przewidziana w tych przepisach regulacja nie zmienia treści ustawy (art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych), z której wynika, że opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłat za parkowanie w strefie parkowania powstaje z mocy prawa i może być kwestionowana wyłącznie w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Korzystający z drogi publicznej, który nie uiścił opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania i kwestionuje zasadność powstania opłaty dodatkowej, ma zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty) z żądaniem wykazanej należności. Natomiast wprowadzona w uchwale regulacja, umożliwiająca mu uprzednią pisemną reklamację, ma na celu jedynie przyznanie podmiotowi zobowiązanemu do poniesienia opłaty dodatkowych możliwości udzielenia wyjaśnień przez podmiot pobierający opłaty, co może doprowadzić do uniknięcia konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego. Nie tworzy ona żadnych władczych uprawnień organu pobierającego opłaty, czego dowodzi §4 ust. 2 wskazujący, że obowiązek uiszczenia opłaty jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa oraz ust. 4 odsyłający do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd orzekając w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że taka regulacja, wprowadzająca możliwość zwrócenia się przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego o udzielenie wyjaśnień w kwestii istnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie, jest zgodna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005r., III SA/Wa 822/04 oraz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012r., I OSK 610/12) i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłat (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012r., I OSK 1154/12). Przewidziane w uchwale postępowanie reklamacyjne jest w interesie adresata działań administracji, umożliwiając mu przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości co do istnienia obowiązku uiszczenia opłaty, a termin z ust. 7 ma charakter jedynie instrukcyjny. Wbrew zarzutom Stowarzyszenia, postępowanie reklamacyjne nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Nie narusza zasady legalizmu ani dwuinstancyjności. Możliwość skorzystania z postępowania reklamacyjnego nie prowadzi do zmiany zasad dotyczących sposobu powstania i egzekucji opłaty za parkowanie, wyczerpanie tego trybu nie stanowi warunku umożliwiającego wniesienie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, przepisy § 4 ust. 5-7 nie mogą zatem być uznane za naruszające prawo.

Odnośnie zarzutu dotyczącego rozbieżności części tekstowej i graficznej załącznika nr 1 należy stwierdzić, że nie jest to uchybienie kwalifikowane przez Sąd jako istotne naruszenie prawa. Zestawienie bowiem ze sobą treści części tekstowej i graficznej załącznika nr 1, pozwala bez wątpliwości ustalić granice strefy, które w sposób ogólny opisane są w części opisowej, a szczegółowo wskazane zostały w części graficznej, wzdłuż ulic stanowiących drogi publiczne.

Sąd podziela zarzut Stowarzyszenia "A", że w zaskarżonej uchwale występują też inne niedoskonałości techniki prawodawczej, w szczególności niekonsekwentne pominięcia słów (np. słowo "pojazdy" występuje w punktach 1.1.1, 1.1.2 i 1.1.6, a brak go w punktach 1.1.3 i 1.1.4 załącznika nr 2) oraz posługiwanie się nieznanym kodeksowi cywilnemu pojęciem "umowa kupna-sprzedaży", ale w ocenie Sądu nie są to uchybienia istotne w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a wątpliwości które powstają z powodu tych uchybień technicznych, dają się usunąć za pomocą wykładni.

Mając na uwadze powyżej wskazane argumenty należy uznać, że zaskarżona uchwała w wymienionych w sentencji wyroku częściach została wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, co spowodowało stwierdzenie jej nieważności w tych częściach, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pozostałym zakresie skargi zostały oddalone.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składa się zasądzona na rzecz skarżącego F. Ł. kwota 300 zł tytułem zwrotu wpisu.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.