Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/GI 545/09 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok, stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Miasta Bytomia na rzecz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt IV S.A./GI 316/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z [...] maja 2009 r. r. nr [...], wydaną w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] z siedzibą w Bytomiu przy ulicy C., w skład której wchodziła Szkoła Podstawowa Specjalna nr [...] i Gimnazjum Specjalne nr [...]. Uchwała ta stwierdzała jednocześnie, że wspomniane placówki ulegają likwidacji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismami z dnia [...] czerwca 2009 r. Rada Miejska w Bytomiu wezwana została w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez Przewodniczącego Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" [...] z siedzibą w B. do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale. Zdaniem wnoszącego, przy podjęciu przedmiotowej uchwały, która mieści się w pojęciu aktu prawnego objętego zakresem zadań związków zawodowych, nie została wyczerpana procedura jej opiniowania wskazana w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na zarzuty sformułowane w przywołanym wyżej wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Bytomiu doręczyła stronie pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. zawierające stanowisko Prezydenta Miasta Bytom, zgodnie z którym brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanej uchwały.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazana organizacja związkowa domagała się stwierdzenia nieważności powołanej uchwały, zarzucając naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze. zm.), polegające na nieprzedłożeniu do zaopiniowania odpowiedniemu związkowi zawodowemu. Skarżąca organizacja przywoła przy tym stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1282/07.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bytomiu wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie, podnosząc, że skarżąca organizacja nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w skarżeniu powołanej wyżej uchwały. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującego jego sytuację prawną. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do wniesienia skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę nie opierając się na prawach własnych, lecz ma interesie ogółu. Ponadto organ podkreślił, że do projektu przedmiotowej uchwały nie ma zastosowania art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, bowiem konsultacji ze związkami zawodowymi podlegają projekty aktów prawnych, a zatem tylko te uchwały, które są aktami prawa miejscowego. Uchwała o likwidacji oświatowej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego nie ma waloru przepisu prawa miejscowego, w związku z tym jako indywidualny akt organizacyjny gminy nie jest objęta zakresem zadań związków zawodowych.

Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie może przy opierać swej skargi na braku działania, gdyż była świadoma likwidacji Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w Bytomiu. Doręczono jej bowiem podjętą wcześniej w tej kwestii uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] lutego 2009 r., a pomimo to nie skorzystała ona z uprawnień wynikających z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy.

Oceniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała o rozwiązaniu Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w Bytomiu, czyli indywidualnej jednostki budżetowej. W myśl bowiem art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), szkoły publiczne zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Zasadniczym zaś przedmiotem sporu jest w niniejszej sprawie zagadnienie, czy w świetle obowiązującego prawa, projekt zaskarżonej uchwały podlegał obligatoryjnej konsultacji ze skarżącą organizacją związkową. Sąd podkreślił bowiem, że z brzmienia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wynika jednoznacznie, iż określony w tym przepisie obowiązek poddania projektu lub założenia konsultacjom związkowym odnosi się wyłącznie do aktów prawnych.

Jak zauważył Sąd I instancji akt prawa miejscowego musi zawierać postanowienia mające charakter normatywny, a więc o charakterze abstrakcyjnym i generalnym (normy ogólne). Charakter generalny mają natomiast tylko te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się z kolei tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach a nie tylko w jednej konkretnej sytuacji i nie mogą one się konsumować przez jednorazowe zastosowanie. Akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium, lecz wystarczy aby wskazywał adresatów, co najmniej grupowo, o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium. Uchwała może być bowiem skierowana na zewnątrz - do mieszkańców i innych podmiotów, albo do wewnątrz - to jest do danego układu organizacyjnego. W tym kontekście Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie dotyczy ona bowiem zachowań powtarzalnych i wielokrotnych, zaś jej adresatem nie są ogólnie rodzice, czy opiekunowie prawni dzieci objętych nauką we wszystkich placówkach publicznych działających na terenie gminy. Nie zawiera ona zatem norm o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym. Stanowisko to poparte zostało licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała reguluje konkretną sprawę, dotyczy praw i interesów pracowników zatrudnionych w szkołach objętych tą uchwałą, a więc odnosi się do imiennie oznaczonego adresata. Nie zawiera natomiast powszechnie obowiązujących przepisów gminnych oraz nie ma charakteru normatywnego, to jest takiego, który reguluje nieoznaczoną liczbę przypadków. W związku z tym można ją porównać z uchwałami określanymi w doktrynie jako akty kierownictwa wewnętrznego i dlatego, jako akt administracyjny podjęty w indywidualnej sprawie, nie może być zakwalifikowana do aktów prawa miejscowego z uwagi na zakres podmiotów, na który rozciąga się jej zastosowanie. W konsekwencji uchwała ta nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, a co za tym idzie, nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe.

Podsumowując swój wywód Wojewódzki Sąd Administracyjny w uznał, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszeń prawa mogących uzasadniać jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności i dlatego orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" [...], prawidłowo reprezentowana. Organizacja domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy wskazane w art. 174 ustawy P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych polegającą na nietrafnym przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu nie może być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego z uwagi na zakres podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem, w związku z czym nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych przez co nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe w trybie określonym w tych przepisach. W ocenie autora tej skargi uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie likwidacji szkół jako akt prawny organu samorządu terytorialnego wchodzący w swej materii w zakres zadań statutowych związku zawodowego powinna być poprzedzona przedłożeniem projektu tej uchwały do zaopiniowania przez skarżącą organizację związkową NSZZ "Solidarność",

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu samorządu terytorialnego dotknięte było wadami powodującymi jej nieważność z mocy prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie można się zgodzić. W ocenie strony pojęcie aktu prawnego jest pojęciem szerszym, aniżeli akt normatywny, a pod pojęcie to podpadają bowiem wszystkie czynności prawne podejmowane przez radę gminy, bez względu na to, czy są to akty o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czy konkretnym i indywidualnym, czy też o charakterze mieszanym. Nieuzasadnione jest zatem, zdaniem pełnomocnika skarżącej, stwierdzenie, że aktem prawnym jest tylko akt o charakterze generalnym. W świetle art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, przez pojęcie akt prawny należy rozumieć każdy akt podjęty przez organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, z wyłączeniem indywidualnych aktów administracyjnych. Uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie likwidacji szkół nie jest indywidualnym aktem administracyjnym. Nieuprawniony jest również pogląd, że uchwała w sprawie likwidacji szkół nie podlega związkowej procedurze konsultacyjnej. Sąd bezpodstawnie zawęził pojęcie aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, do przepisów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała dotyczy likwidacji szkół publicznych a to oznacza – biorąc pod uwagę powszechny do nich dostęp – że uchwała o likwidacji szkół nie może być traktowana jako akt kierownictwa wewnętrznego lecz jest aktem o charakterze generalnym. Uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie likwidacji szkół dotykała bowiem w szerokim tego słowa znaczeniu interesów rodziców, uczniów, wychowawców i pozostałych pracowników zatrudnionych w szkołach. Nie ulega zatem również wątpliwości, że należy do materii objętej zadaniami statutowymi związku zawodowego. Są one zdefiniowane w art. 1 ust 1 ,art. 4 i art. 6 ustawy o związkach zawodowych oraz w Statucie NSZZ "Solidarność" .

W tej sytuacji oddalając skargę na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu Sąd I instancji naruszył prawo poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, a oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu samorządu terytorialnego dotknięte było wadami powodującymi jej nieważność z mocy prawa skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, iż zasługują one na uwzględnienie.

Zasadnie wskazano bowiem na naruszenie przez Sąd I instancji art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1993 r. o związkach zawodowych w zakresie w jakim odmówił on uznania uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] za akt prawny, o jakim mowa w powołanym przepisie, który powinien podlegać opiniowaniu przez właściwe organizacje związkowe.

Problematyka charakteru prawnego uchwał organów samorządu w zakresie likwidacji, utworzenia lub przekształcenia samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym także szkół, była przedmiotem licznych wątpliwości i stała się przyczyną rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarówno jeśli idzie o sam charakter takich uchwał, jak i konieczności i zakresu kompetencji organizacji związkowych w ich opiniowaniu.

Celem ujednolicenia orzecznictwa i wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do składu siedmiu sędziów tego Sądu o podjęcie uchwały rozstrzygającej wątpliwości czy uchwała o likwidacji (lub o likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.). W dniu 29 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/10, w której przyjęto, że uchwała o likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż na to, że przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie uchwały do określonej kategorii, to przepisy prawa materialnego – określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług – najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów.

Podkreślono także, iż o charakterze konkretnego aktu prawnego decyduje przede wszystkim podstawa prawna tego aktu oraz materia, która jest przedmiotem jego regulacji. Oznacza to, iż nietrafnym jest kategoryczne stwierdzenie, iż zawarte w ustawie o związkach zawodowych pojęcie aktu prawnego winno być rozumiane jedynie jako akt o charakterze generalnym. Niesłuszne jest też jedynie wąskie rozumienie tego pojęcia, bo nie ma regulacji pozwalającej organizacjom związkowym na ingerencję w rozstrzyganie spraw indywidualnych, ponadto regulacja taka wydaje się być nieracjonalna. Z żadnego przepisu nie wynika, aby ustawodawca chciał pozwolić organizacjom związkowym na wyrażanie opinii w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w trybie postępowania administracyjnego. Na zakres uprawnień opiniodawczych organizacji – w odniesieniu do aktów podejmowanych przez organy samorządowe - nie ma też wpływu fakt, iż posiadają one szeroki wachlarz środków ochrony indywidualnych interesów pracowniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że z regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych nie wynika, aby użyte w tym przepisie pojęcie aktów prawnych mogło być sprowadzone jedynie do pojęcia aktów generalnych o charakterze powszechnie obowiązującym, bowiem w przepisie tym mowa jest także o założeniach jak i projektach aktów prawnych, które z natury rzeczy mają charakter jedynie informacyjny.

Podniesione zostało także, iż uchwały o likwidacji szkoły publicznej – a także uchwały o jej likwidacji – podejmowane są przez rady gmin, w oparciu o art. 59 ustawy o systemie oświaty, który to przepis nie określa charakteru tych uchwał. Likwidacja takich placówek następuje w szczególnym trybie, który różni się znacząco od trybu, w jakim likwidowane są inne samorządowe jednostki organizacyjne. Różnica ta przejawia się przede wszystkim w dwuetapowości tego postępowania, której pierwszym etapem jest uchwała intencyjna, z której wynika zamiar likwidacji określonej szkoły, a uchwała taka jest podstawą do podjęcia odpowiednich działań przez organ. Uchwała ta – jak zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny – z pewnością nie jest aktem zawierającym normy abstrakcyjne i generalnie obowiązujące, bowiem jest to akt stanowiący swego rodzaju informację o podjęcia określonych działań o charakterze zewnętrznym. Tym samym uchwała taka nie może być uznana jedynie za akt o charakterze wewnętrznym, a skoro stanowi ona podstawę do podjęcia obowiązkowych czynności skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza administracji samorządowej, to nie może być ona uznana jedynie za akt o charakterze wewnętrznym, który nie podlega opiniowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż zarówno uchwały o likwidacji szkoły, jak i o likwidacji placówki, mają charakter aktów prawnych w szerokim znaczeniu tego pojęcia i nie istnieje żadna przyczyna przemawiająca za nadawaniu im węższego znaczenia. Skoro bowiem przedmiotem obu typów uchwał jest kwestia likwidacji konkretnej szkoły, to taka likwidacja musi być uznana za sprawę objętą wymogiem zasięgnięcia opinii właściwych związków zawodowych. Jednocześnie wskazano, że jeśli przekazany zostanie do zaopiniowana projekt uchwały o likwidacji szkoły, to nie zachodzi już potrzeba późniejszego przekazania projektu samej uchwały o likwidacji jednostki. Negatywna opinia wyrażona na etapie projektowania uchwały intencyjnej może mieć o wiele większe znaczenie, niż opinia taka wyrażona w stosunku do uchwały o likwidacji, kiedy istnieje już pozytywna kuratora oświaty, o likwidacji poinformowano rodziców i określone zostały o likwidacji szkoły.

Powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wyjaśniająca przepisy i rozstrzygająca zaistniałe w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko w niej wyrażone. Z tego też powodu Sąd uznał, iż zasadny jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, prowadzącego w konsekwencji do odmowy przyznania uchwale Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia [...] maja 2009 r. charakteru aktu prawnego podlegającego opiniowaniu przez właściwe organizacje związkowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. z uwagi na to, iż przepis ten stanowi podstawę orzekania przez sąd administracyjny w sprawach ze skarg na decyzję lub postanowienia, a więc nie mógł zostać naruszony przez Sąd rozpoznający skargę na uchwałę organu gminy.

Wobec powyższego, uznając iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę uznał, iż z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia uchwały – stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził jej niezgodność z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zasądzając zwrot kosztów w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy i uznając zasądzoną kwotę za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.