Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [..] w przedmiocie przekazania do prowadzenia Szkoły Podstawowej w S. w drodze umowy "A" w K. oddala skargę.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski — działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: usg) — stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z [...] r. nr [...] w sprawie przekazania do prowadzenia Szkoły Podstawowej w S. w drodze umowy A w K. - w całości, jako sprzecznej z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) w związku z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm., dalej jako "ustawa").

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ nadzoru przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach wskazał, że na sesji w dniu [...] r. Rada Gminy M. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekazania do prowadzenia Szkoły Podstawowej w S. w drodze umowy A w K.. W podstawie prawnej uchwały, na co zwrócił uwagę organ nadzoru, wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru w dniu 28 lutego 2020 r., który stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać z dniem 1 września danego roku, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osoby, o której mowa w ust. 2, lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły, o ile szkoła ta nie jest jedyną szkołą danego typu prowadzoną przez tę jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 8 ust. 15 lub 16. Przepis nie dotyczy szkoły artystycznej.

Zaznaczył, że w toku czynności nadzorczych, pismem z 18 marca 2020 r. wystąpił do Wójta Gminy M. z wnioskiem o udzielenie informacji, czy projekt badanej uchwały został przedłożony do zaopiniowania właściwym związkom zawodowym. Pismem z 20 marca 2020 r. Wójt Gminy M. udzielił informacji, z której wynika, że Gmina wystąpiła z wnioskiem z 11 lutego 2020 r. o wydanie opinii przez związek zawodowy, jednakże w dacie podjęcia uchwały ([...] r.) organ gminy nie dysponował stosowną opinią związków zawodowych, cytując zarazem zawartą w nim treść, że "(...) do dnia dzisiejszego tj. do 20 marca 2020 r. do Urzędu Gminy M. nie wpłynęła pisemna opinia do uchwały".

Mając na uwadze, iż udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, organ nadzoru uznał, iż sytuacja, z jaką mamy do czynienia w przypadku przedmiotowej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.

Uzasadniając powyższe stanowisko, organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy (ust. 1). Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). Założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii (ust. 21). Z ustawy o związkach zawodowych wynika także, że organizacje te powołane są do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Zatem ilekroć projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a właściwy organ zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Następnie organ nadzoru zaakcentował, iż prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Organ samorządu terytorialnego nie dopełniając procedury opiniowania projektu uchwały przez związek zawodowy - w zakresie jego uprawnień opiniodawczych - narusza ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Nie wykonanie tego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa.

Stanowisko to, na co także zwrócił uwagę, zawarte zostało również w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. sygn. akt: I PZP 2/93, w której przyjęto, że uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie o samorządzie.

Argumentując przypomniał również, że art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Mając to na uwadze stwierdził, iż uchwała Rady Gminy M. z [...] r. nr [...] w sprawie przekazania do prowadzenia Szkoły Podstawowej w S. w drodze umowy A w K. - została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego a to art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe oraz z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sytuacji, w której Rada Gminy nie naruszyła wskazanych przepisów.

Formułując powyższy zarzut autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W jej motywach wskazał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały w zakresie przekazania Szkoły Podstawowej w S., w której łączna liczba uczniów w lutym 2020 r. wynosiła [...], na rzecz osoby prawnej A w K. Gmina M. przeprowadziła liczne konsultacje z właściwymi organami oraz pracownikami i rodzicami uczniów szkoły. Proces ten trwał co najmniej od początku bieżącego roku. Zaznaczył nadto, że organ prowadzący szkołę miał również świadomość, że należy przeprowadzić konsultacje z organizacjami związkowymi działającymi na terenie szkoły. Jedyną organizacją związkową, działającą na terenie szkoły był Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w M.. Wskazał także, że organ statutowy Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w M. nie wskazał nigdy we właściwej formie organowi samorządu terytorialnego Gminie M. odpowiedniego adresu elektronicznego, na który mają być przekazywane projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W związku z powyższym brak było możliwości dokonania opiniowania projektu aktu prawnego zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia o związkach zawodowych, który stanowi, że założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres (elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej termin przedstawienia opinii. Tym samym wobec niewskazania takiego adresu Rada Gminy nie naruszyła tego przepisu podejmując przedmiotową uchwałę.

Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że do pisma z 20 marca 2020 r., stanowiącego odpowiedź na pismo organu nadzoru z 18 marca 2020 r. w zakresie udzielenia informacji, czy projekt badanej uchwały został przedłożony do zaopiniowania właściwym związkom zawodowym, zostały załączone dokumenty będące w posiadaniu Gminy w zakresie opiniowania przedmiotowego projektu uchwały. Jak wynika z tych dokumentów Przewodnicząca Oddziału ZNP w M. na spotkaniu w dniu 13 lutego 2020 r., które odbyło się w Urzędzie Gminy M., z którego sporządzono notatkę służbową otrzymała pismo przewodnie z prośbą o zaopiniowanie projektu uchwały wraz z projektem uchwały. Jednocześnie Wójt wraz ze Skarbnikiem Gminy przedstawili jej stanowisko dotyczące przekazania szkoły, powody podjęcia takiej decyzji oraz informacje na jakich zasadach to nastąpi. Przewodnicząca Oddziału ZNP w M. po wysłuchaniu tych argumentów i zapoznaniu się z treścią pisma oświadczyła, że opinia będzie negatywna i odmówiła odebrania pisma przewodniego wraz z projektem uchwały. W związku z tym, pismo to zostało przesłane wraz z projektem uchwały pocztą na adres Oddziału ZNP. Do chwili obecnej, jak zaznaczył autor skargi, żadna formalna pisemna odpowiedź przez związek nie została udzielona.

Na zakończenie podniósł, że niewątpliwie jeżeli ustawodawca przewidział uprawnienie organizacji związkowej do konsultacji aktów prawnych i wskazał w jaki sposób ta konsultacja się ma odbywać, to obowiązkiem organizacji związkowej, która chce skorzystać z jej uprawnień, jest przekazanie organowi samorządu terytorialnego odpowiedniego adresu elektronicznego, na który projekty aktów prawnych mają być przekazywane. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie organizacja związkowa obowiązku tego nie dopełniła, uznając, zarazem, że "projekt aktu prawnego przed jego podjęciem został przedstawiony odpowiedniemu organowi związku i organ ten wyraził w formie ustnej opinię w tym zakresie".

W rozstrzygnięciu nadzorczym – w jego opinii – w istocie nie odniesiono się do treści dokumentów, załączonych do pisma Wójta Gminy z 20 marca 2020 r. Uznając, że organ samorządu terytorialnego nie dopełnił procedury opiniowania projektu uchwały przez związek zawodowy w zakresie jego uprawnień opiniodawczych. Tymczasem jak zaznaczył wynika z nich w sposób jednoznaczny, że udział związku został zapewniony, jak również przewodniczący związku wyraził w tym zakresie opinie. Dlatego w przedmiotowej sprawie organ nadzoru naruszył wskazane w zarzucie przepisy.

Z daleko idącej ostrożności procesowej – jak określił – wskazał, że w przypadku nie podzielenia wskazanych wyżej zarzutów w przedmiotowej sprawie sposób, w jaki projekt uchwały został opiniowany przez związki zawodowe, nie może stanowić istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie stanowiska jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy lub zarządzenia. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok WSA Warszawa z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 746/17, LEX nr 2402134). Podniósł, że w przypadku, w którym Sąd nie podzieli wskazanego wyżej stanowiska, to dokonane przez Radę Gminy naruszenie w żaden sposób nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Niewątpliwie, w przedmiotowej sprawie nie doszło do powstania takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Związek zawodowy z własnej woli nie skorzystał z wyrażenia w formie pisemnej opinii do projekty uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy w nim zawarte. Akcentując, że wbrew zarzutom skargi przekazane dokumenty, po ich analizie legły u podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego, a wręcz informacja Wójta Gminy o braku opinii związku zawodowego przed podjęciem spornej uchwały została wprost zacytowana. Wyjaśnił, iż nie poddaje ocenie, nie mających wpływu na stan faktyczny sprawy (brak opinii związku zawodowego), niezgodnych z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych działań Wójta Gminy mających na celu potencjalne uzyskanie opinii związku zawodowego - Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w M.. Konkludując, organ nadzoru uznał, że niedopełnienie procedury opiniowania projektu uchwały przez związek zawodowy stanowiło naruszenie przez organ stanowiący gminy ciążącego na nim ustawowego obowiązku zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Stanowisko to, jak zaznaczył, wywodzi z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności oznaczającej, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Zarzuty skargi prezentujące w powyższym zakresie stanowisko odmienne od stanowiska organu nadzoru, w jego ocenie nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy uchwała, której nieważność stwierdził zaskarżonym przez Gminę M. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski. Mocą zaś art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.

Jednocześnie należy podnieść, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest kierowanie się w toku postępowania zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji prezentowania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Istota sporu sprowadza się zasadniczo do dwóch kwestii, przy czym jedna wynika niejako z drugiej. Otóż strona skarżąca kwestionuje zanegowanie i nieuwzględnienie przez organ nadzoru - jej zdaniem – charakteru ale i rodzaju treści a tym samym mocy prawnej stanowiska wyrażonego przez przewodniczącą ZNP w M. na spotkaniu służbowym, które odbyło się 13 lutego 2020 r., i z którego sporządzona została notatka. Kluczowym zatem staje się ocena czy w przedmiotowej sprawie jednostka samorządu terytorialnego – Gmina M. dopełniła wymogu przedłożenia do zaopiniowania właściwym związkom zawodowym projekt uchwały w sprawie przekazania do prowadzenia Szkoły Podstawowej w S. w drodze umowy A w K. zgodnie art. 19 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 usg, jak wywodzi Gmina czy wprost przeciwnie jak uznał organ nadzoru. Zarówno strona skarżąca jak i organ nadzoru szeroko przy tym motywując swoje stanowisko tak w objętym skargą rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i uzasadnieniu skargi stanowiącym rozwinięcie zarzutów wskazanych w jej petitum oraz w odpowiedzi na nią – o czym szerzej powyżej.

Odnosząc się kolejno do wskazanych w skardze zarzutów należy przede wszystkim stwierdzić, że są one nieuzasadnione, i nie zasługują na uwzględnianie przeciwnie do zarzutów organu nadzoru podnoszonych wobec uchwały stanowiącej przedmiot jego kontroli nadzorczej, i argumentów przytoczonych na ich poparcie, które w pełni zasługują na uwzględnienie.

Ustawa prawo oświatowe, analogicznie jak poprzedzająca ją ustawa o systemie oświaty stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać z dniem 1 września danego roku, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego, z wyjątkiem osoby, o której mowa w ust. 2, lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły, o ile szkoła ta nie jest jedyną szkołą danego typu prowadzoną przez tę jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 8 ust. 15 lub 16. Jednocześnie, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (...). W analizowanym przypadku, co wymaga podkreślenia, udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest obligatoryjny i ustawowo uregulowany.

Rada gminy, co nie jest kontestowane, władna jest na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z procedurą, przewidzianą w przepisach prawo oświatowe, podjąć uchwałę o przekazaniu prowadzenia szkoły, a tego rodzaju postępowanie zgodne jest z zasadą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Naruszenie tej procedury, mocą art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkuje, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W przedmiotowej sprawie rację ma organ nadzoru, że przedmiotową uchwałę podjęto z naruszeniem art. 19 ustawy o związkach zawodowych i nie dopełniono obowiązku przedstawienia uchwały do zaopiniowania przez związki zawodowe spełniające kryterium reprezentatywności. Zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (tekst jedn. Dz.U. 2014 r. poz. 167 ze zm.), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. sygn akt I OPS 2/10 przyjeto, że "Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2)". Znaczenie uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły dla spraw pracowniczych oznacza, że podjętą uchwałę należy odnieść też do wyznaczenia obowiązku stosowania art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Rację ma organ nadzoru stwierdzając, że naruszenie trybu procedowania przy podejmowaniu uchwały z [...] r. nr [...], stanowi przekroczenie kompetencji przez radę gminy przy jej podejmowaniu, które powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące jej nieważnością. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy jest obowiązany działać tylko na podstawie prawa, a normy prawne określające jego kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczają granice jego aktywności. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, nie może ich domniemywać czy samodzielnie kształtować.

Równocześnie podkreślenia wymaga, że: po pierwsze – nie można akceptować takich działań organów, które nie odpowiadają prawu i nie realizują jasno jego prawnie unormowanych powinności, a po drugie – ustawa o samorządzie gminnym jak i o związkach zawodowych w sposób wyczerpujący reguluje tryb i zasady współpracy gminy z innymi podmiotami, który w sprawie rażąco został naruszony albowiem nie tylko nie przekazano do zaopiniowania związkom zawodowym kluczowej dla funkcjonowania szkoły w gminie uchwały w terminie ściśle określonym w ustawie ale nadto nie pozyskując opinii tego związku i przed terminem wskazanym przez ustawodawcę procedowano w tak ważnej dla społeczności gminnej sprawie.

W ocenie Sądu w żaden sposób nie można uznać za wypełnienie przez Gminę ustawowego wymogu zrealizowania prawa opiniowania przez związki zawodowe tychże założeń na spotkaniu w dniu 13 lutego 2020 r., tj. w dniu – co ważne – zamiaru przekazania przewodniczącej ZNP w M. projektu uchwały albowiem:

po pierwsze – jako rażące należy uznać niezachowanie ustawowego terminu 30-dniowego (czy 21-dniowego w przypadku usprawiedliwionego ważnym interesem społecznym) do przekazania projektu uchwały do zaopiniowania, wszak procedowano już 24 lutego, zakwestionowana przez organ nadzoru co do legalności uchwała została podjęta [...] r., takie działanie stanowi naruszenie ustawowo określonego obowiązku, skutkiem którego stało się procedowanie z rażącym naruszeniem prawa gdyż zawarty w normie związanej obowiązek działania z zachowaniem terminów ustawowo określonych nie został zrealizowany, czego jakby nie dostrzega strona skarżąca;

po drugie – notatka ta potwierdza, czego także nie dostrzega strona skarżąca, że de facto nie przekazano projektu uchwały gdyż na żądanie (wniosek) przewodniczącej ZNP w M. miał zostać przekazany drogą pocztową na adres siedziby związku a także, iż stwierdziła ona, że opinia zostanie wydana w ustawowym terminie, wskazała wprawdzie przy tym, iż będzie ona na pewno negatywna, to jednak wskazuje to na zdarzenie przyszłe (i prawnie niepewne), a z akt sprawy w ogóle nie wynika czy na adres siedziby związku przekazano drogą pocztową tenże projekt. Twierdzenie przewodniczącej związku tak sformułowane w okolicznościach go wypowiadających, nie może być przy tym, jak czyni to strona skarżąca, uznaniem – tak jako stanowisko związku, jak i co istotne uruchomieniem jego prawa do zajęcia stanowiska gwarantowanego mu prawem, nadto

po trzecie – notatka nie zawiera ani określenia czasu trwania spotkania, pozwalającego na odtwarzającego długość jego trwania, a tym samym jego przebiegu, ale przede wszystkim nie zawiera miejsca spotkania, określenia czy temat spotkania był znany przed jego rozpoczęciem wszystkim jego uczestnikom, a także podpisów wszystkich osób uczestniczących w nim, oraz wskazania osoby ją sporządzającej. Notatka, odmiennie niż protokół z czynności, z jej istoty podpisywana jest przez osobą ją sporządzającą, tymczasem na tej w niniejszej sprawie od tej zasady odstąpiono i utrwalono na niej kilka podpisów jednakże już brak wskazania jej autora i brak wszystkich uczestników czyni ją nie oddającą rzeczywistego przebiegu spotkania, przez co nie do zaakceptowania jako dowodu na rzetelne odzwierciedlenie utrwalonego w nim przebiegu. Skoro uwidocznione są podpisy większości osób uczestniczących w spotkaniu, to jawi się pytanie dlaczego nie wszystkich, wszak co ważne brakuje tylko podpisu przewodniczącej związku, a tym samym nawet nie wiadomo czy potwierdza ona utrwalony w niej przebieg. Z jej lektury, jak wskazano powyżej, nie wiadomo nawet kto ją fizycznie sporządził. Tym samym jej treść nie pozwala na odtworzenie jego biegu w aspekcie prawnie pożądanych danych.

Tym samym w ocenie Sąd wyeliminowana przez organ nadzoru uchwała została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Naruszenie obowiązku poddania opiniowaniu uchwały o przekazaniu prowadzenia szkoły jest naruszeniem prawa, które daje podstawę stosowania sankcji nieważności, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest to naruszenie, które można zakwalifikować do nieistotnego naruszenia prawa, gdyż z treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych jednoznacznie wynika, że prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych posiada organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Na marginesie można także wskazać, że rację ma organ nadzoru uznając, że ustawowego kryterium reprezentatywności związku zawodowego nie można utożsamiać z lokalnym zakresem działania określonej struktury związku zawodowego, tu: Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w M. Wypełniając obowiązek uzyskania opinii organizacji związkowej w trybie przepisu art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych organ gminy posiadł możliwość zwrócenia się z wnioskiem do organów struktur krajowych lub regionalnych (wojewódzkich lub powiatowych) związku zawodowego, wykorzystując tym celu powszechnie dostępne adresy elektroniczne na stronach internetowych związku. Nie bez znaczenia jest także ustawowy cel działania tychże organizacji, i tak z ustawy o związkach zawodowych wynika także, że organizacje te powołane są do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Zatem ilekroć projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione będą do zaopiniowania projektu takiego aktu, a właściwy organ zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Organ samorządu terytorialnego nie dopełniając procedury opiniowania projektu uchwały przez związek zawodowy - w zakresie jego uprawnień opiniodawczych - narusza ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Nie wykonanie tego obowiązku, jak zasadnie uznał organ nadzoru, równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa.

Powyższe stanowisko zawarte zostało również w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. sygn. akt: I PZP 2/93, w której przyjęto, że "uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym". Przy czym jak zasygnalizowano powyżej pomimo zmian nomenklaturowych i legislacyjnych, niezmienna pozostała, co do istoty stanowiącej przedmiot sporu, kwestia trybu procedowania przy podejmowania uchwały z przedmiotu rozpoznania. Tożsamość regulacji prawnych uzasadnia odwołanie się do przytoczonego powyżej stanowiska judykatury.

Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 91 ust. 1 usg stanowiącego, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, uznać należy za prawidłowe stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przekazania do prowadzenia Szkoły Podstawowej w S. w drodze umowy A w K. - została podjęta z istotnym, rażącym, naruszeniem obowiązującego prawa. Tym samym Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.