Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia WSA del. Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 32/16 w sprawie ze skargi E. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 kwietnia

2016 r., sygn. akt II SA/Po 32/16 oddalił skargę E. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 172/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO w Poznaniu z dnia [...] listopada

2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZGiKM GEOPOZ, działającego z up. Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2010 r.

nr [...], ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 4.007 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej nr 25, arkusz mapy [...], obręb [...], będącej własnością M.

i E. J.

Zasadniczym powodem uchylenia decyzji był brak precyzyjnego ustalenia przez organy charakteru robót wykonanych na ul. [...] (czy roboty te miały charakter budowy, czy przebudowy) oraz faktycznego stanu tej ulicy przed zrealizowaniem tych prac, co jest istotne z punktu widzenia zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził przy tym, że powołana ustawa nie wyjaśnia w jakim przypadku dochodzi do wybudowania drogi, ani czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę. Mając na względzie założenie spójności systemu prawa, Sąd uznał za zasadne odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 21 marca

1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jako tych aktów prawnych, które regulują proces tworzenia dróg.

Zdaniem Sądu, wskazane wyżej okoliczności budziły wątpliwości, albowiem

w aktach organu I instancji znajduje się odpis decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której wskazano, iż ustala się lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ul. [...] i ul. [...] wraz z odwodnieniem, a także odpis decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]

o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy [...] (od ul. [...] do ul. [...]). Decyzja z dnia

24 maja 2007 r. pozbawiona jest uzasadnienia, zaś wobec braku w aktach odpisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie sposób ustalić na jaki faktycznie zakres robót budowlanych decyzja ta zezwalała. W aktach sprawy brak też dokumentów pozwalających na stwierdzenie, czy w związku z przedmiotową inwestycją drogową doszło do zmiany granic pasa drogowego ul. [...]. Z akt sprawy nie wynika przy tym by organy administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznawały się z aktami spraw zakończonych decyzjami Prezydenta Miasta Poznania z dnia

[...] kwietnia 2006 r. i z dnia [...] maja 2007 r. Wątpliwość odnośnie tego czy na

ul. [...] zaistniała przebudowa czy też budowa (w tym rozbudowa bądź odbudowa) drogi znajdują także uzasadnienie w treści operatu szacunkowego, gdzie wskazano, iż dostęp do wycenianej nieruchomości następuje od ul. [...], która dotychczas posiadała nawierzchnię ziemną lub żużlową w złym stanie technicznym. W ocenie Sądu niewyjaśnienie powyższych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych stanowiło naruszenie przez organ przepisów postępowania (art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem jedynie budowa drogi stanowi przesłankę dla ustalenia opłaty adiacenckiej

i brak jest podstawy prawnej dla wymierzania takowej opłaty w przypadku przebudowy drogi już istniejącej.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując ustalić, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy przebudowę drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 180/13 uchylił decyzję SKO w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd uznał, że wbrew wcześniejszym wytycznym, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie ustalił, czy wykonane prace stanowiły budowę, czy jedynie przebudowę drogi.

SKO w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę pismem z dnia 10 lutego 2014 r. zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu (jako inwestora ul. [...] w Poznaniu) o: 1) podanie opisu nawierzchni przedmiotowej drogi w 2007 r. wg stanu sprzed dnia rozpoczęcia robót i określenie, czy na ulicy tej była budowana kiedykolwiek droga, 2) przesłanie materiałów źródłowych dotyczących budowy drogi (akty administracyjne, umowy, protokoły, inne dokumenty), których odbiór nastąpił protokołem z dnia 27 listopada 2007 r. potwierdzających, że doszło do wybudowania drogi, a nie przebudowy, 3) wyjaśnienie, czy w świetle obowiązujących w dniu rozpoczęcia robót budowlanych przepisów prowadzona inwestycja była budową drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a 4) w przypadku odpowiedzi twierdzącej wskazanie faktycznych prac, które potwierdzają uznanie inwestycji za budowę drogi.

W odpowiedzi z dnia 4 marca 2014 r. ZDM wyjaśnił, że:

- przed rozpoczęciem zadania inwestycyjnego w 2007 r. na ul. [...] nie były wykonywane żadne roboty drogowe w oparciu o pozwolenie na budowę; ulica posiadała nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem; ZMD nie wydawał żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ww. ulicy utwardzeń nawierzchni (np. wjazdy do posesji, chodniki itp.)

- przed 2007 r. ul. [...] nie spełniała warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (rozporządzenie MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. Dz. U.

z 1999 Nr 43, poz. 430),

- w dniu rozpoczęcia robót budowlanych prowadzona inwestycja była budową drogi

w rozumieniu ustawy o drogach publicznych,

- w ramach budowy wykonano: kanalizację deszczową, oświetlenie, jezdnię.

Do pisma ZDM dołączył kopie: decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia

[...] maja 2007 r., strony tytułowej Dziennika Budowy nr [...]

i oświadczenia Kierownika budowy oraz pierwszej strony umowy z Wykonawcą.

Następnie SKO uzyskało od rzeczoznawcy majątkowego klauzulę aktualności operatu szacunkowego na dzień 30 sierpnia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. SKO w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora ZGiKM Geopoz z dnia [...] listopada 2007 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poza przedstawieniem dotychczasowego przebiegu postępowania, Kolegium stwierdziło, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe i w przedmiotowej sprawie istotnie doszło do wybudowania drogi, którego efektem jest możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazało, że na podstawie przeprowadzonego badania dokumentacji dotyczącej budowy drogi na ul. [...] (projekt budowlano-wykonawczy budowy nawierzchni, projekt budowlano-wykonawczy kanalizacji deszczowej, analiza oddziaływania na środowisko naturalne, projekt zagospodarowania terenu budowy nawierzchni ulic [...]

i [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2007 r. – pozwolenie na budowę wydanej w oparciu o wcześniejszą decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 12 kwietnia 2006 r.) ustalono, że przed realizacją inwestycji ul. [...] była nieutwardzona. Zgodnie z określonym w wydanych decyzjach zakresem przedmiotowym i terenowym inwestycji, budowa drogi na ul. [...] i budowa kanalizacji deszczowej dotyczyła ulicy na całej jej długości. Przed rozpoczęciem prac inwestycyjnych w 2007 r. nawierzchnia ulicy [...] na tym odcinku stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania i nie posiadała nawierzchni wykonanej w wyniku drogowych robót budowlanych, wykonywanych w oparciu o zatwierdzony projekt oraz decyzje administracyjne. Przed realizacją inwestycji ulica ta nie spełniała określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Okoliczności te wskazują zdaniem organu odwoławczego, że na ul. [...] nie istniał obiekt budowlany, a zatem nie mogła nastąpić wyłącznie przebudowa lub modernizacja drogi.

W rezultacie Kolegium uznało, że zasadne było naliczenie przedmiotowej opłaty adiacenckiej, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia 24 maja 2007 r. na ul.[...], przy której położona jest nieruchomość odwołujących, wybudowano drogę.

Poddając ocenie sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy,

w oparciu o który ustalono wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia biegłego pozwoliły w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. W ocenie Kolegium uzasadnienie rzeczoznawcy dla przyjętej metody i sposobu szacowania należało uznać za wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną. SKO powołało przepisy art. 148 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, by następnie wskazać, że rzeczoznawca szacując nieruchomość dokonał właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Kolegium analizując sposób wnioskowania dokonany przez rzeczoznawcę stwierdziło, że został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności.

Oddalając skargę E. J. i M. J. na powyższą decyzję SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że jest ona bezzasadna.

Na wstępie Sąd podkreślił, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, jak i Sąd orzekający związani byli oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania, sformułowanymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia

13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 172/12 i z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 180/13. W ocenie Sądu, Kolegium uwzględniło ocenę prawną zawartą

w powołanych wyrokach, jak i zastosowało się do wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania w kwestii ustaleń, czy doszło do budowy czy tez przebudowy ul. [...] w Poznaniu. Przede wszystkim Kolegium pismem z dnia 10 lutego 2014 r. zwróciło się do inwestora drogi Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu

o udzieleń stosownych wyjaśnień dotyczących charakteru drogi, na co organ otrzymał odpowiedź w dniu 4 marca 2014 r. Z załączonego do pisma ZDM oświadczenia kierownika budowy zawartego w dzienniku budowy dla inwestycji pt. "Budowa ul. [...] i [...] (od ul. [...] do torów kolejowych wraz z siecią kanalizacji deszczowej)" wynika, że potwierdził on wykonanie obiektu budowlanego – budowy ulicy [...] i [...] (od ul. [...] do torów kolejowych) wraz z siecią kanalizacji deszczowej w Poznaniu, zgodnie z projektem, sztuką budowlaną oraz przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Okoliczność budowy ul. [...] w Poznaniu w 2007 r. potwierdziła również treść umowy nr [...] zawartej w dniu 31 lipca 2007 r. pomiędzy ZDM w Poznaniu a [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. i [...] sp. j. z siedzibą w S., reprezentowanymi przez prezesa zarządu [...] sp. z o.o. W. N., w której określono, że wykonawca umowy zobowiązuje się do wykonania na rzecz zamawiającego robót budowlanych w zakresie budowy ulicy [...] i [...] w Poznaniu na odc. od ul. [...] do torów kolejowych wraz z wykonaniem oznakowania docelowego, kanalizacji deszczowej, odwodnienia ulicy oraz usług związanych z wykonanymi robotami budowlanymi, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki inżynierskiej oraz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, powyższe dowody dały organowi odwoławczemu uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że w 2007 r. doszło do wybudowania, a nie przebudowania drogi – ul. [...] w Poznaniu. Ponadto fakt, iż przed dokonaniem powyższych robót budowlanych teren ul. [...] był utwardzony i użytkowany w charakterze drogi, wobec nie wydania pozwoleń na budowę w tym zakresie i braku spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (przepisy rozporządzenia MTiGM z dnia 2.03.1999 r. – Dz. U. Nr 43, poz. 430) wystarczały, by uznać, że faktycznie dopiero na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 20107 r. została wybudowana droga – ul. [...] w Poznaniu.

W związku z powyższym za chybione, zdaniem Sądu, należało uznać zarzuty skarżących, jakoby organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej

i wytycznych Sądu zawartych w wydanych w sprawie wyrokach (art. 153 p.p.s.a.),

a także by dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego.

Sąd nie podzielił też zarzutów strony skarżącej jakoby przy wydaniu zaskarżonej decyzji nieuprawnione było posłużenie się sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym z dnia 30 sierpnia 2010 r., podnosząc, iż Kolegium po ustaleniu, że doszło do wybudowania ul. [...] w Poznaniu, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zwróciło się do biegłego o wypowiedzenie się w kwestii ważności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. W odpowiedzi, zgodnie z art. 156 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca nadał operatowi klauzulę aktualności z datą na 30 sierpnia 2015 r., wskazując, że nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Dodał też, że uwzględniając cechy rynkowe przedmiotowej nieruchomości,

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan zagospodarowania, prawny, techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, oszacowana wartość odpowiada realiom rynkowym na dzień sporządzenia klauzuli aktualności i jest wiarygodna, ponieważ odzwierciedla stan oraz tendencje występujące na lokalnym rynku

o podobnym charakterze. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący gołosłownie kwestionując wartość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie skorzystali z możliwości oceny jego prawidłowości przewidzianej przez przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie Sądu, za prawidłowe należy również uznać ustalenia organów orzekających w zakresie określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że mając na względzie treść 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać

w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi, analizuje rynek

i decyduje jaki okres zawarcia transakcji uznaje za miarodajny. W okolicznościach niniejszej sprawy organy zbadały prawidłowość zastosowanych przez biegłego podejścia i metody wyceny (podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej), dobór transakcji nieruchomościami podobnymi, uwzględniając przeznaczenie, wielkość działki, jej lokalizację i stopień urządzenia w infrastrukturę techniczną. Stwierdziły, mając na uwadze definicję nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że biegły wybrał do porównania 32 transakcje nieruchomościami podobnymi nieposiadającymi dostępu do drogi urządzonej i 32 transakcje nieruchomościami posiadającymi dostęp do drogi urządzonej. Dokonały przy tym oceny, czy przyjęte nieruchomości cechują się podobieństwem z nieruchomością wycenianą. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia organów obu instancji w zakresie prawidłowości wyceny wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżących są wyczerpujące

i pozwalają uznać, że organy obu instancji potraktowały ustalenia rzeczoznawcy majątkowego jako dowód w sprawie i należycie go oceniły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J., podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. (w następstwie czego doszło do naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a.) polegające na:

a) błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a mianowicie, że w niniejszej sprawie zrealizowana została inwestycja polegająca na budowie drogi, w sytuacji w której mamy do czynienia z przebudową drogi,

b) całkowitym pominięciu, jaki był charakter prawny "drogi" przed wykonaniem inwestycji, skoro wcześniej na drodze były prowadzone prace mające na celu jej utwardzenie, zasypanie żużlem (czy wymagały one zgłoszeń do stosownych organów)

i poprzestaniu jedynie na pisemnej informacji z Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, jakoby droga nie spełniała warunków technicznych (rozporządzenie MTiGM z dnia

2 marca 1999 roku (Dz.U.1999 Nr 43, poz. 430) bez żadnej analizy tych warunków technicznych, nie ustaleniu na żadnym z etapów postępowania, czy w związku

z inwestycją doszło do zmiany pasa drogowego ul. [...],

c) nie wyjaśnieniu w treści uzasadnienia w sposób wyczerpujący, dlaczego pojęcie przebudowy drogi odnosi się jedynie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych (a nie odnosi się do drogi powstałej w wyniku długotrwałego użytkowania), skoro ustawa Prawo budowlane przy definicji przebudowy odwołuje się jedynie do pojęcia obiektu budowlanego przez który rozumie się m.in. "budowlę zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych", z kolei przez budowlę rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W powołanych definicjach brak jest wskazania, czy dla uznania danego obiektu za obiekt budowlany konieczne jest jego urządzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami,

d) brak kontroli sporządzonego operatu szacunkowego, który stał się podstawą wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej,

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 143 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 1, 3, 6 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że

w niniejszej sprawie zrealizowana została inwestycja polegająca na budowie drogi przy ul. [...].

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd w zasadniczej mierze przywołał wcześniejsze stanowiska Sądów orzekających w sprawie, nie ustalając, czy wcześniejsze wytyczne zostały w całości zastosowane oraz nie analizując i nie ustalając stanu fatycznego przyjętego przez organ. Dodatkowo część okoliczności istotnych dla sprawy nie została ustalona zarówno przez Sąd, jak i SKO w Poznaniu. Sąd nie ustalił jaki był charakter prawny "drogi" przed wykonaniem inwestycji, gdy tymczasem z wyjaśnień skarżącego, jak i informacji z Zarządu Dróg Miejskich

w Poznaniu wynikało, że wcześniej na drodze były prowadzone prace mające na celu jej utwardzenia, zasypanie żużlem. Sąd nie ustalił, jaki był charakter tych prac, czy wymagały one zgłoszeń do stosownych organów. W tym miejscu poprzestał jedynie na ustaleniach organu opartych na pisemnej informacji z Zarządu Dróg Miejskich

w Poznaniu, że dotychczasowa droga nie spełniała warunków technicznych rozporządzenie MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. W uzasadnieniu wyroku, jak

i wcześniejszej decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy tych warunków technicznych.

Ponadto, zdaniem skarżącego, z uzasadnienia wyroku w żaden sposób nie wynika w jakim zakresie odbyła się kontrola sporządzonego operatu szacunkowego, który stał się podstawą wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Ocena ta ograniczyła się do stwierdzenia, że operat sporządzono zgodnie z warunkami przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że nie można zgodzić się z interpretacją przepisów, iż dla stwierdzenia, że doszło do przebudowy istotnym jest aby istniejący uprzednio obiekt powstał na skutek uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których wykonany został obiekt budowlany, tj. budowa określana mianem drogi. Błędnie Sąd I Instancji przyjął, że poza zakresem pojęcia przebudowy pozostaje istnienie obiektu budowlanego, tj. drogi powstałej chociażby w wyniku długotrwałego użytkowania, następnie zasypanej żużlem i w ten sposób utwardzonej (mimo, że wcześniej dla urządzenia drogi nie było zalegalizowanej decyzji). Ustawodawca przy definiowaniu pojęcia "obiekt budowlany" nie uzależnił zakwalifikowania danego obiektu jako budowlany od legalizacji jego istnienia, a od jego funkcjonalności (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych wskazanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i nie stwierdzając przy tym zaistnienia przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy spełniona została przesłanka naliczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 ust. 1 in fine ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.), tj. czy doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy administracji i Sąd pierwszej instancji, czy też – jak wskazuje skarżący kasacyjnie - miała miejsce jedynie "przebudowa" ul. [...], co nie uprawnia organu do naliczenia takiej opłaty.

Ustalenie opłaty adiacenckiej związane jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących

z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. (art. 4 pkt 11 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ponieważ przepisy u.g.n. nie definiują pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, dalej jako u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Przebudowę drogi ustawodawca zdefiniował natomiast jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stanowi natomiast, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei "przebudowa" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego,

z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a). Roboty budowlane to zaś - stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane - budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Wykładnia powyższych przepisów, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wskazuje, że o "przebudowie" drogi można mówić jedynie wówczas, jeśli istniała uprzednio droga w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, musi dojść wcześniej do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy)

o charakterze drogi. Chodzi tu więc o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym. Natomiast w przypadku "budowy" drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego (z wyjątkiem "rozbudowy" drogi). Przy czym, co należy podkreślić, istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. asfalt) ale też konstrukcja ziemna, co wynika z samej definicji "budowli" zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (w przypadku dróg np. nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy), jednak podleganie powstawania dróg regulacjom prawa budowlanego wymusza, aby konstrukcja ta powstała w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zatem tylko wcześniejsze wybudowanie drogi w rozumieniu przepisów u.d.p. i ustawy Prawo budowlane pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Podsumowując, dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie

z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane

w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową") (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 435/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wystąpiła "budowa" drogi – ul. [...]j, nie zaś jej "przebudowa". Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące błędnej oceny ustalonego w tym zakresie stanu faktycznego stanowią natomiast w większości jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu. Ponadto kwestionując dokonaną przez sąd ocenę zakwalifikowania stanu faktycznego sprawy w świetle konkretnych przepisów prawa materialnego nie można - jak czyni to skarżący kasacyjnie - zarzucać sądowi naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis wymienia jedynie elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Jak wynika z akt sprawy, sporna inwestycja została przeprowadzona na podstawie decyzji z dnia 24 maja 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego

i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy [...]. Kluczowe dla wyjaśnienia charakteru wykonanych w oparciu o tę decyzję robót było pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 4 marca 2014 r., w którym wskazano, że przed rozpoczęciem zadania inwestycyjnego w 2007 r. na ul. [...] nie były wykonywane żadne roboty drogowe w oparciu o pozwolenie na budowę; ulica posiadała nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem; ZMD nie wydawał żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy ww. ulicy utwardzeń nawierzchni (np. wjazdy do posesji, chodniki itp.). Wyjaśniono ponadto, że przed 2007 r. ul. [...] nie spełniała warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zgodnie z rozporządzeniem MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. oraz że w dniu rozpoczęcia robót budowlanych prowadzona inwestycja była budową drogi w rozumieniu u.d.p. Przedmiotowe pismo stanowiło potwierdzenie informacji zawartych we wcześniejszym piśmie ZDM z dnia 25 stycznia 2013 r. Jak wynika z treści tego pisma, ul. [...] przed wybudowaniem drogi odebranej i przekazanej do użytkowania 27 listopada 2007 r. nie była drogą w rozumieniu obiektu budowalnego powstałego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi ustabilizowanym powierzchniowo wskutek samego użytkowania.

Budowę drogi - ul. [...] w Poznaniu w 2007 r. potwierdza również treść umowy z dnia 31 lipca 2007 r. zawartej pomiędzy ZDM w Poznaniu a [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. i [...] sp. j.

z siedzibą w S., w której wskazano, że "Wykonawca zobowiązuje się do wykonania na rzecz Zamawiającego robót budowlanych w zakresie budowy ulicy [...] i [...] w Poznaniu (....)". Ponadto dziennik budowy dla inwestycji pt. "Budowa ul. [...] i [...] (od ul. [...] do torów kolejowych wraz z siecią kanalizacji deszczowej)" zawiera oświadczenie kierownika budowy, w którym potwierdza on wykonanie obiektu budowlanego – budowy ulicy [...] i [...] (od ul. [...] do torów kolejowych) wraz

z siecią kanalizacji deszczowej w Poznaniu, zgodnie z projektem, sztuką budowlaną oraz przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Z powyższych dokumentów

w sposób jednoznaczny wynika, że sporna inwestycja polegała na budowie drogi

w znaczeniu o jakim była mowa wyżej, a nie na jej przebudowie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że Sąd pierwszej instancji pominął ustalenie, jaki był charakter prawny "drogi" przed wykonaniem inwestycji, skoro wcześniej na drodze prowadzone były mające na celu jej utwardzenie i zasypanie żużlem, zauważyć należy, że stan prawny drogi przed 2007 r. wyczerpująco został przedstawiony

w pismach Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2013 r. i 4 marca 2014 r., w których wskazano, że wcześniej ul. [...] nie byłą drogę

w rozumieniu obiektu budowlanego a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi ustabilizowanym wskutek samego użytkowania (posiadała nawierzchnię gruntową wzmocnioną żużlem). Zaznaczono przy tym, że Zarząd Dróg Miejskich nie wydawał żadnych pozwoleń na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przez właścicieli nieruchomości usytuowanych przy tej ulicy utwardzeń nawierzchni. Powyższe informacje są wystarczające dla stwierdzenia, że przed wykonaniem robót w 2007 r. na terenie ulicy [...] nie doszło do wybudowania drogi w znaczeniu prawnym, co jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zostało uwzględnione również przez Sąd przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Skoro zaś skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałby na inny charakter prawny drogi przed wykonaniem inwestycji, to dodatkowe rozważania Sądu w tym zakresie należy uznać za zbędne.

Niezasadny jest także zarzut braku wyczerpującego wyjaśnienia dlaczego pojęcie przebudowy drogi odnosi się jedynie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych (a nie odnosi się do drogi powstałej w wyniku długotrwałego użytkowania), skoro w definicjach pojęcia "obiekt budowalny" i "budowla" ustawodawca nie wskazał, czy dla uznania danego obiektu za obiekt budowlany konieczne jest jego urządzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnośnie do tak sformułowanego zarzutu zauważyć należy, że również i w tej kwestii materiał zgromadzony w sprawie był jednoznaczny – w powołanym piśmie z dnia 25 stycznia 2013 r. ZDM wskazał, że ul. [...] przed wykonaniem inwestycji w 2007 r. nie była drogą

w rozumieniu obiektu budowlanego i nie spełniania warunków technicznych drogi publicznej, zaś dowodów podważających te okoliczności brak jest w aktach sprawy. Ponadto, jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd odniósł się do powyższej kwestii wyjaśniając, że fakt, iż przed dokonaniem powyższych robót budowlanych teren ul. [...] był utwardzony i użytkowany w charakterze drogi, wobec nie wydania pozwoleń na budowę w tym zakresie i braku spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne był wystarczający dla uznania, iż faktycznie dopiero na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 24 maja 20107 r. została wybudowana droga, z czym należy się zgodzić.

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii zmiany pasa drogowego ulicy [...]. Nie ulega wątpliwości, że w świetle definicji przedstawionych na wstępie rozważań, fakt zmiany granic pasa drogowego stanowi jedno z kryteriów rozróżnienia "budowy" od "przebudowy". Jednak mając na względzie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczną ocenę, iż przed wykonaniem spornej inwestycji ul. [...] nie była drogą w rozumieniu obiektu budowlanego, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Powyższe rozważania potwierdzają zasadność wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, iż na terenie ulicy [...] nie były wcześniej prowadzone roboty budowlane mające na celu budowę drogi. A zatem przeprowadzona inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji z dnia 24 maja 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy [...] była pierwszą budową, co uprawniało organ do ustalenia opłaty adiacenckiej spowodowanej wzrostem wartości nieruchomości w wyniku wybudowania drogi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku kontroli sporządzonego operatu szacunkowego wskazać należy, że twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia

w treści uzasadnienia wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.