Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P., C. P., U. P. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 707/07 w sprawie ze skargi L. P., C. P., U. P. i A. F. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz L. P., C. P., U. P. i A. F. kwotę 948 (dziewięćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 707/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L. P., C. P., U. P. i A. F. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Białostocki, po rozpatrzeniu wniosku L. P., C. P., U. P. i A. F. z dnia [...] lipca 2006 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu nr [...],[...],[...] i [...] położone w G. Gm. S., przejęte z mocy prawa na własność gminy S. w wyniku podziału dokonanego na wniosek ich właściciela. Działki gruntu nr [...],[...] i [...] wydzielone zostały w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] września 1994 r., która stała się ostateczna w dniu [...] września 1994 r., natomiast działka gruntu nr [...] wydzielona została w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 1995 r., która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 1995 r.

Odmowę ustalenia odszkodowania Starosta Białostocki uzasadnił przedawnieniem roszczenia odszkodowawczego w ramach art. 117 i nast. kc, powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie oraz w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w myśl których, w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zawarte w art. 117 i nast. kc.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy powołaną decyzję Starosty Białostockiego z dnia [...] czerwca 2007 r., podzielając argumentację o przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego, ponieważ odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości. Organ drugiej instancji wskazał, że roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przedawnia się z upływem dziesięciu lat od dnia, w którym stało się wymagalne, czyli od dnia kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia wierzytelności. Bezspornym zaś w sprawie jest, iż od chwili kiedy roszczenie stało się wymagalne, do chwili złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania upłynęło więcej niż dziesięć lat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku L. P., C. P., U. P. i A. F. podniosły, iż w sprawie o odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność gminy nie stosuje się art. 117 i nast. kc o przedawnieniu roszczeń, dlatego decyzje organów administracji obu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 5 kc. Dodatkowo wskazano, że w decyzjach zatwierdzających podział nieruchomości orzeczono przejście działek przeznaczonych pod budowę ulicy na własność gminy S. za odszkodowaniem, którego wysokość zostanie ustalona w odrębnej decyzji. Decyzji o odszkodowaniu nigdy jednak nie wydano, a powinna ona być elementem decyzji o wywłaszczeniu. Skarżące wskazały również na poinformowanie ich przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r., że roszczenie o odszkodowanie za przejęte nieruchomości nie ulegają przedawnieniu. Ponadto, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, powinny być wydane przez rejonowy organ administracji rządowej, a nie przez Urząd Miasta i Gminy S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niezasadną, jako nie podważającą legalności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2007 r., ponieważ zastosowanie w sprawie przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń (art. 117 i nast. kc) jest zasadne, skoro odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, natomiast w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości iż pomiędzy dniem, w którym decyzje o podziale nieruchomości stały się ostateczne, a dniem złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania upłynęło ponad dziesięć lat i gmina S. podniosła zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego.

Sąd wskazał przy tym na dominację w literaturze poglądu, iż w braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zawarte w art. 117 i nast. kc. Brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia, aby te roszczenia majątkowe były traktowane w sposób uprzywilejowany, bez wyraźnej woli ustawodawcy w tej sprawie. Sąd uznał zatem za bezzasadne twierdzenie skargi, iż realizacja roszczenia o odszkodowanie ma się dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, gdzie o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Powołując się na opracowanie T. Wosia: Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998 r., Sąd stwierdził, że stosunek prawny odszkodowania nie ma charakteru stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ jego stroną nie jest organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie odszkodowania. Stosunek prawny odszkodowawczy oparty jest na zasadzie równorzędności jego stron, dlatego stanowi typowy stosunek cywilnoprawny.

Sąd stwierdził również, że skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został złożony w dniu [...] lipca 2006 r., to powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z art. 233 tej ustawy, który nakazuje w sprawach rozpoczętych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, prowadzić na podstawie jej przepisów. Na podstawie art. 98 ust. 3 tej ustawy odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala się w drodze uzgodnień pomiędzy właścicielem nieruchomości, a organem. Jeżeli uzgodnienia te nie przyniosą efektu, to dopiero wtedy można przystąpić do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie stosowanym przy wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt ustalania odszkodowania w trybie uzgodnień świadczy zatem – w ocenie Sądu - o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie, a tym samym o możliwości zastosowania przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Sąd podzielił twierdzenie skarżących, że organ administracji powinien był po zakończeniu podziału nieruchomości wydać decyzję przyznającą odszkodowanie z urzędu, jednakże stronom przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na bezczynność organu oraz skarga na bezczynność do sądu administracyjnego, lecz strona nie skorzystała z tych możliwości dopuszczając do upływu okresu przedawnienia.

Zarzut wydania decyzji o podziale nieruchomości przez niewłaściwy organ Sąd uznał za bezzasadny, gdyż Urząd Miasta i Gminy S. był upoważniony do wydania takiej decyzji na mocy porozumienia z dnia [...] października 1991 r. zawartego pomiędzy Zarządem Gminy S. a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Białymstoku w sprawie powierzenia zadań z zakresu prowadzenia spraw dotyczących podziału nieruchomości na terenie gminy S.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez L. P., C. P., U. P. oraz A. F. zaskarżono wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności polegające na naruszeniu:

- art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie, iż przepisy kodeksu cywilnego miały zastosowanie jedynie w przypadkach spraw nie uregulowanych przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

- art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie obligatoryjnego obowiązku ustalenia odszkodowania przez Burmistrza S.;

- art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez pominięcie okoliczności obowiązku zawarcia w decyzji o wywłaszczeniu postanowienia o ustaleniu odszkodowania;

- art. 5 kc poprzez uznanie zarzutu przedawnienia w sytuacji, gdy decyzje przenoszące własność nieruchomości na rzecz Gminy S. z dnia [...] września 1994 r. i z dnia [...] czerwca 1995 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, bez ustalenia odszkodowania za przejęte przez Gminę S. nieruchomości;

- art. 117 kc poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości;

- art. 123 §1 kc poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie uznania roszczenia o odszkodowanie przez Burmistrza S., co przerwało bieg przedawnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na treść art. 10 ust. 5 i art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 731/94, z których wynika obowiązek ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość pod budowę ulic. Natomiast z art. 7 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skarżące wywodzą, że przepisy kodeksu cywilnego miały zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie, co oznacza pierwszeństwo przepisów tej ustawy przed przepisami kodeksu cywilnego oraz wyłączenie stosowania kodeksu cywilnego w sprawach wyczerpująco uregulowanych przez powołaną ustawę. Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wyczerpująco uregulowana w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego w tym zakresie nie ma zastosowania. Skarżące podkreślają, że stosunek prawny powstający w wyniku wywłaszczenia nieruchomości ma charakter administracyjny, a z akt sprawy wynika, że Burmistrz S. - co do zasady - uznał roszczenie o odszkodowanie, co uniemożliwia skuteczne zgłoszenie zarzutu przedawnienia.

Skarżące stwierdziły również, że A. F., C. P. i U. P., w dacie przejęcia działek gruntu przez Gminę S. nie były współwłaścicielkami tych działek, dlatego nie miały możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, co powinno być uznane za przyczynę powodującą zawieszenie terminu przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, lecz jedynie w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 117 kc, jako przepisu prawa materialnego.

Zgodnie bowiem z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, iż według art. 183 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, literalnie wymienione w art. 183 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem domniemywać zarzutów skargi kasacyjnej, jak również nie może wyprowadzać ich treści w drodze wykładni tej skargi.

Za niezasadne w ramach powołanego art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 10 ust. 5 i art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ ustawa ta utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 ust. 1 w zw. z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), dlatego ustawa ta nie mogła mieć zastosowania w sprawie, w której Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastosowaniem także przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych.

Niezasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 i art. 123 §1 kc, ponieważ przepisy te odnoszą się do spraw cywilnych, dlatego nie mają zastosowania w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem, jako w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym. Przepisy kodeksu cywilnego nie mogą bowiem stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, jeżeli brak jest w tym względzie wyraźnego odesłania w aktach prawa administracyjnego do ich stosowania.

Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej błędnego (tj. niewłaściwego) zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 117 kc poprzez przyjęcie przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczenie nieruchomości.

Skarżące złożyły wniosek o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone w ramach podziału nieruchomości, które przeszły na własność gminy S. z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzje o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stały się ostateczne. Decyzje te wydane zostały odpowiednio w dniu [...] września 1994 r. i w dniu [...] czerwca 1995 r. na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Przepis art. 10 ust. 5 powołanej ustawy stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przejęcie własności działek gruntu przez gminę wydzielonych w ramach podziału nieruchomości następowało zatem z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Przejęcie to następowało jednak za odszkodowaniem. Nie ulega więc wątpliwości, iż odszkodowanie miało charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działek gruntu, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odebrania własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozbawione bowiem było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym).

Nie zmienia wskazanego wyżej charakteru uprawnienia odszkodowawczego obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powołanego art. 98 ust. 3 wynika bowiem, iż za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku nie dojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. Nie wyklucza to oczywiście prowadzenia uzgodnień także w zakresie innych okoliczności dotyczących odszkodowania, jednakże taki zakres uzgodnień może być wynikiem woli stron, w tym strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Poza natomiast wolą strony zobowiązanej do wypłaty odszkodowania pozostaje samo przysługiwanie i dochodzenie odszkodowania przez stronę uprawnioną.

Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Również więc obecnie, sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 kc. Jakkolwiek bowiem art. 117 kc określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości – wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji – że omawiane uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym.

Nie sposób jest bowiem uznać za dopuszczalne twierdzenie, iż przy ustalaniu odszkodowania strona zobowiązana i strona uprawniona występuje w stosunku prawnym równorzędności, skoro odszkodowanie to dochodzone jest w związku z uprzednim władczym pozbawieniem strony uprawnionej własności działek gruntu w sposób wyłączający wolę tej osoby w zaistnieniu skutku pozbawienia jej tej własności. Nie można więc przyjąć, aby strony uzgadniające wysokość odszkodowania pozostawały w stosunku równorzędności wpływu na całość stosunku prawnego, a więc i także na zaistnienie skutku prawnego, na tle którego powstało uprawnienie odszkodowawcze. Brak takiej równorzędności przejawia się z całą mocą w przypadku, gdy strony nie uzgodnią wysokości odszkodowania, ponieważ ustalenia odszkodowania dokonuje wtedy starosta, jako organ administracji publicznej w sposób władczy poprzez wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej.

O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 §1 kc, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę.

Przykładem takiego określenia w prawie publicznym jest art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 13, poz. 872, ze zm.), z którego wynika, że odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, z dniem 1 stycznia 1999 r., jako zajęte pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. i pozostające w tym dniu we władaniu wskazanym podmiotów publicznoprawnych, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Odjęcie własności działek gruntu wydzielonych pod drogi przy podziale nieruchomości stanowi swoisty sposób wywłaszczenia określonego w art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zm.), który obowiązywał w chwili wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, jak również odjęcie to stanowi swoisty rodzaj wywłaszczenia określonego także w obecnie obowiązującym art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odszkodowanie za odjęcie własności – w myśl wskazanych przepisów - stanowi zaś konstytucyjnie określony warunek dopuszczalności wywłaszczenia.

Przy tak ukształtowanej formule przysługiwania odszkodowania za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, przedawnienie dochodzenia tego odszkodowania nie może być efektem zabiegów interpretacyjnych w zakresie stosowania instytucji prawa cywilnego określonej w art. 117 kc, jeżeli skutkiem przedawnienia jest w istocie pozbawienie możliwości uzyskania tego odszkodowania po upływie określonego prawnie terminu. O ile więc dochodzenie odszkodowania może - co do zasady - ulegać przedawnieniu, skoro dochodzenie to jest zależne od woli osoby uprawnionej w podjęciu stosownych działań w określonym prawnie terminem, o tyle w przypadku odszkodowania należnego za skutki prawne działań publicznoprawnych o charakterze wywłaszczeniowym, jakim jest odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości, przedawnienie dochodzenia odszkodowania - jako prawnie dopuszczalna forma jego pozbawienia po upływie określonego terminu – musi wynikać z wyraźnej normy prawnej zawartej w akcie rangi ustawowej.

Tymczasem, ani z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu. Brak jest również jakiejkolwiek normy prawnej w ustawie o gospodarce nieruchomościami przyjętej za podstawę wydania w rozpatrywanej sprawie odmownych decyzji przez organy administracji obu instancji oraz przez Sąd w zaskarżonym wyroku, z której miałoby wynikać stosowanie instytucji przedawnienia określonej w art. 117 kc.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował w rozpatrywanej sprawie art. 117 kc, skoro przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania wobec uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, do którego to uprawnienia stosuje się obecnie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji tego, za nieprawidłowe należy uznać również decyzje wydane przez organy administracji obu instancji w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania, skoro w decyzjach tych błędnie przyjęto za podstawę tej odmowy przedawnienie dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 117 kc, który nie znajduje zastosowania wobec omawianego odszkodowania. Oznacza to, iż odmowa ustalenia odszkodowania z tej przyczyny stanowi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę w wyniku czego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2007 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2007 r.

Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania organ orzekający uwzględni ocenę prawną o braku podstaw do uznania, aby uprawnienie o ustalenie odszkodowania uległo przedawnieniu.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.