Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany formy studiów z niestacjonarnych na studia stacjonarne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Farmaceutycznego Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Rektora [...] w T. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] r. Rektor Uniwersytetu [...] w T. utrzymał w mocy decyzję odmowną Dziekana Wydziału Farmaceutycznego z dnia [...] r. w sprawie przeniesienia studentki A. G. ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne w roku akademickim 2006/2007.

Na skutek złożonej przez A. G. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 344/07) uchylił decyzje obu orzekających w sprawie organów administracji z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy wobec zupełnego braku uzasadnienia decyzji Dziekana oraz ograniczenie uzasadnienia decyzji Rektora do stwierdzenia, że decyzja Dziekana jest zgodna z prawem.

Orzekając ponownie, Dziekan Wydziału Farmaceutycznego Uniwersytetu [...] w T. decyzją z dnia [...] r. nie wyraził zgody na przeniesienie studentki A. G. ze studiów niestacjonarnych na kierunku farmacja na studia stacjonarne na kierunku farmacja, uzasadniając, że zgodnie z § 20 regulaminu studiów, dziekan może odmówić przeniesienia, jeżeli względy organizacyjne na to nie pozwalają. Uszczegóławiając organ wskazał, iż zmiana trybu studiów z niestacjonarnych na stacjonarne możliwa jest po spełnieniu warunków rekrutacyjnych, co pozwala na uzyskanie finansowania studiów poprzez dotację z Ministerstwa Zdrowia; w przeciwnym zaś razie koszty kształcenia obciążają uczelnię, w związku z czym podjęto odmowną decyzję. Dodatkowo podniesiono, że podjęcie decyzji nastąpiło również w oparciu o uchwałę Senatu [...] w T. nr 47 z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi dydaktyczne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat (bez publikatora).

W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. wniosła o uchylenie decyzji Dziekana Wydziału Farmaceutycznego zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz § 20 Regulaminu Studiów z dnia 26 kwietnia 2005 r.. Argumentując swoje stanowisko odwołująca wskazała, że uzasadnienie przedmiotowej decyzji jest dla niej niejasne, ponieważ z przytoczonych w uzasadnieniu decyzji przepisów stanowiących podstawę jej wydania wynika jedynie, iż o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na studia stacjonarne decydują bliżej niesprecyzowane względy organizacyjne, które nie zostały wskazane ani w powołanych w decyzji przepisach ani w uzasadnieniu decyzji. Ponadto strona odwołująca wskazała, iż podniesiony przez organ warunek przeniesienia – spełnianie wymogów rekrutacyjnych, wynika prawdopodobnie z uchwały Senatu [...] w T. nr 47 z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi dydaktyczne oraz trybu i warunków zwalniania z tych opłat, jednak uchwała ta nie została wskazana jako podstawa prawna decyzji, a jej treść jest niedostępna do powszechnej wiadomości studentów tj. nie jest nigdzie opublikowana.

Rektor Uniwersytetu [...] w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę powołał jako jej podstawę prawną art. 104 K.p.a. w zw. z 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 20 w zw. z § 14 Regulaminu Studiów [...] w T. z dnia 26 kwietnia 2005 r., przytaczając jej uzasadnienie, identyczne w swej treści jak uzasadnienie organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. G. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz § 20 Regulaminu Studiów z dnia 26 kwietnia 2005 r. również poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca podniosła, że w decyzji Dziekana oraz Rektora, odmawiających zmiany trybu studiów przez skarżącą powołano się na względy organizacyjne, których bliżej nie sprecyzowano oraz na bliżej nieokreślone warunki rekrutacyjne, nie wyjaśniając jednak jakie warunki rekrutacyjne i na jakiej podstawie należy spełnić. W opinii skarżącej brak środków finansowych potrzebnych do pokrycia studiów skarżącej w trybie stacjonarnym, nie mieści się w pojęciu warunków organizacyjnych, o których mowa w przepisie § 20 Regulaminu Studiów, bowiem oczywistym jest, że studia odbywane przez studentów w trybie stacjonarnym nie są finansowane ze środków finansowych studentów, a poniesienie kosztu takich studiów jest przerzucone na uczelnię.

Ponadto w przekonaniu skarżącej, zaskarżona decyzja ponownie narusza przepis art. 107 § 1 K.p.a., który określa elementy treści decyzji administracyjnej, stanowiąc, iż powinna ona zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej decyzji oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a w zaskarżonej decyzji ponownie powołano się jedynie na tytuł uchwały Senatu Uczelni, co nie może być uznane za określenie jej podstawy prawnej, tym bardziej, że treść powyższej uchwały nie jest skarżącej znana, gdyż nie jest przytoczona w samej decyzji, ani nie jest podana do powszechnej wiadomości studentów uczelni.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa, nie podnosząc przy tym jakiejkolwiek przesłanki formalnoprawnej, uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki określone przepisem art. 58 § 1 pkt 1 – 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uniemożliwiające merytoryczne jej rozpoznanie, a zatem wniosek organu odwoławczego o odrzucenie skargi ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa, jest pozbawiony podstaw prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, a także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta, wydana na skutek uprzedniego orzeczenia kasacyjnego sądu, ponownie uchybia prawu.

Celem ustalenia przesłanek dotyczących możliwości uznania, iż w konkretnym przypadku doszło do zasadnej odmowy przeniesienia ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne, odwołać należy się do regulacji prawnej tego zagadnienia, zawartej w art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365), oraz § 20 w związku z § 14 Regulaminu Studiów Uniwersytetu [...] w T. z dnia 26 kwietnia 2005 r., a dodatkowo art. 138 K.p.a. i § 55 tegoż Regulaminu, w przypadku decyzji Rektora. Powołane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy wymagają od orzekających organów uczelni szerszej analizy, w szczególności wykazania, czy faktycznie istnieją "względy organizacyjne" będące przeszkodą w spełnieniu prośby studentki. Brak takich względów, przy spełnieniu wymogów § 13 ust. 1 Regulaminu, do którego odsyła § 14, dotyczący zmiany formy studiów, skutkuje obowiązkiem pozytywnego załatwienia wniosku.

Należy zwrócić uwagę, że jeżeli przepisy niższego rzędu, jak np. regulamin czy zarządzenie nie precyzują bliżej okoliczności, które należy rozważyć przed podjęciem ewentualnej decyzji w przedmiocie m.in. przeniesienia ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne, trzeba się odwołać do ogólnych reguł postępowania. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów, do których należy indywidualna sprawa studenta w przedmiocie rozstrzygnięcia o zmianie formy jego studiów, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tego aktu formułują szereg zasad, którymi powinien odpowiednio kierować się kierownik jednostki przy podejmowaniu konkretnej decyzji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne prowadzone przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie natomiast z art. 8 K.p.a. organ obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Zdaniem Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, doszło do naruszenia przepisów postępowania zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i to w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Uczynienie zadość przedstawionym regułom postępowania administracyjnego w minimalnym choćby zakresie, wymagało przedstawienia wyraźnych motywów podjęcia zaskarżonej decyzji odzwierciedlających rację decyzyjną i wyjaśniających tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. O ile więc wydane w niniejszym postępowaniu decyzje administracyjne, pozbawione zostały części uchybień wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 344/07), to nadal brakuje rzeczowego i konkretnego wyjaśnienia powodów zastosowania określonego przepisu prawa materialnego w zaistniałym stanie faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że brak należytego uzasadnienia, narusza zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 8 K.p.a. podobnie jak całkowity brak uzasadnienia, przez co strona traci możliwość zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia. Takie postępowanie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie jest możliwa weryfikacja zarzutu skarżącej co do naruszenia przepisów Regulaminu studiów [...], z uwagi na nie ujawnienie przez organy uczelni motywów swoich rozstrzygnięć. Powołanie się na "względy organizacyjne" jako podstawę odmowy przeniesienia na studia stacjonarne wymaga precyzyjnego określenia jakie to względy i z czego wynikają, zważywszy przy tym, iż odmowa spełnienia wnioskowanego żądania, wymaga dokładnego i przekonywującego wyjaśnienia powodów takiego rozstrzygnięcia (art. 8 K.p.a.). Analiza stosowanego odpowiednio przepisu § 13 ust. 1 w zw. z § 14 Regulaminu studiów [...] tymbardziej nie daje odpowiedzi wyjaśniającej kwestię konkretnych wymagań stawianych studentom ubiegającym się o przeniesienie ze studiów niestacjonarnych na studia stacjonarne. Warunek spełniania wymogów wynikających z przepisów obowiązujących w poprzedniej uczelni jako podstawa zmiany formy studiów w ramach tej samej uczelni, wydaje się być niemożliwy do zastosowania. Z kolei wymóg spełniania powoływanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "warunków rekrutacyjnych" jako podstawy zmiany trybu studiów, wymaga konkretnego wskazania jakie to warunki i które z nich nie zostały przez skarżącą spełnione, przy oczywistym wskazaniu podstawy prawnej, z której wynikają.

Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. jednym z elementów prawidłowo wydanej decyzji jest powołanie jej podstawy prawnej, przy czym winna ona zawierać powołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego. Jeżeli organ administracji powołuje jako podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie określone przepisy prawne zawarte w aktach prawnych różnego rzędu (regulamin studiów, uchwała senatu uczelni), winien wyraźnie wskazać konkretny publikator, w którym została ujawniona jego treść, mając na względzie jedną z naczelnych zasad postępowania organów administracji określoną w art. 6 K.p.a. tj. zasadę praworządności. W tym kontekście nie sposób uznać za prawidłowe powoływanie jako podstawy rozstrzygnięcia regulaminu studiów, stanowiącego normatywny akt prawny, bez podania miejsca jego opublikowania, umożliwiającego chociażby ustalenie zakresu czasowego jego obowiązywania. Sądowi również nie przedłożono właściwego odpisu regulaminu, a dostępny w internecie nie znajduje zastosowania przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Aktualnie obowiązujący zawiera odmienne zasady i warunki przenoszenia ze studiów niestacjonarnych na stacjonarne oraz usytuowanie tej regulacji .Podobnie rzecz się ma z oparciem orzeczenia w sprawie o uchwałę senatu uczelni, do której treści strona nie miała dostępu – również z uwagi na brak wskazania miejsca jej publikacji. Właściwy regulamin udostępniła sądowi strona, jak również okazała do wglądu decyzję I instancji prawidłowo podpisaną przez organ, gdyż akta zawierały wyłącznie kserokopię decyzji bez właściwego podpisu.

Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, konieczne jest, by rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 K.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ ten podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Dziekana Wydziału Farmaceutycznego Uniwersytetu [...] w T., które ze wskazanych wcześniej powodów było niedostateczne .W każdym przypadku konsekwencją przeniesienia ze studiów niestacjonarnych na stacjonarne jest konieczność poniesienia określonych kosztów, zatem jeśli ten argument miałby być decydujący, prawa studenta w tym zakresie okazałyby się fikcją.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.