Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów usypanych w formie hałd oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Burmistrz Miasta K. wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", w związku z art. 26 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.), zwanej dalej "u.o.o.":

1) nakazał usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04, tj. gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 usypanych w formie hałd ich posiadaczowi J.P. z terenu nieruchomości położonej w K., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 36/13, AM-8 obręb J.,

2) określił termin usunięcia odpadów w okresie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

3) określił sposób usunięcia odpadów poprzez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów zgodnie z przepisami w/w ustawy o odpadach lub przekazanie je osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 z późn. zm).

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania dowodowego i w konkluzji uznał, że opady gromadzone są w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania, wobec czego nakazał ich usunięcie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.P., reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 7 i art. 77 kpa polegające na ich niezastosowaniu poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do sklasyfikowania materiału znajdującego się na nieruchomości strony jako odpadów i nakazania usunięcia gleby i ziemi z terenu nieruchomości stanowiącej własność odwołującego oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 26 i art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując art. 26 u.o.o. stwierdził, że do zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest, co organ I instancji uczynił, ustalenie: istnienia odpadów, składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania, podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza/y. Zdaniem Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji prawidłowo ustalił jaki jest rodzaj odpadów zgromadzonych na nieruchomości J.P. w oparciu o oględziny tej nieruchomości i położone na niej odpady, klasyfikując je zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 1206) jako odpady o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

Organ II instancji podniósł, iż z uwagi na fakt, że strona postępowania pomimo właściwie doręczonego zawiadomienia nie uczestniczyła w oględzinach, Burmistrz zarządził przesłuchanie J.P. w celu uzyskania wyjaśnień dotyczących okoliczności w jakich odpady znalazły się na terenie nieruchomości objętej postępowaniem. Z wniesionych do protokołu wyjaśnień wynika, że stwierdzone w trakcie oględzin odpady gleby i ziemi wraz z kamieniami nawiezione zostały za zgodą właściciela nieruchomości przez cyt. "firmę transportową". Strona nie potrafiła określić dokładnych danych określających przedmiotową firmę ani skąd przedmiotowe odpady zostały przywiezione. Odpady gleby i ziemi wraz z kamieniami nawożone były od około roku czasu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie starał się ustalić pochodzenie odpadów gleby i ziemi, w tym kamieni, które znajdują się na terenie nieruchomości nr 36/13. Miało to istotne znaczenie, gdyż ustawodawca w ustawie o odpadach określił przedmioty i substancje, a także warunki, których spełnienie sprawia, że nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach. Ustawodawca określił, że jedno z wyłączeń stosowania tej ustawy zachodzi w odniesieniu do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty (art. 2 pkt 3 u.o.o.). Z uzyskanych wyjaśnień złożonych przez stronę wniesionych do protokołu przesłuchania wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzony proces budowlany, który wymaga uzyskania stosownego zezwolenia lub zgłoszenia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), a znajdująca się gleba i ziemia, w tym kamienie, przywieziona została przez podmiot trzeci. Również przeprowadzone na terenie nieruchomości oględziny pozwoliły stwierdzić, iż na terenie objętym postępowaniem nie są prowadzone prace ziemne, z których pochodziłaby zalegająca na działce gleba i ziemia, w tym kamienie. Wobec powyższego – zdaniem Kolegium – uznać należy, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania przepisów ustawy o odpadach.

Kolegium wskazało, że kolejną czynnością podjętą przez organ I instancji było ustalenie czy zalegająca na terenie działki nr 36/13 gleba i ziemia, w tym kamienie, stanowią odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Ustalenie tego faktu jest warunkiem koniecznym, gdyż tylko i wyłącznie określenie obecności odpadów na terenie nieruchomości determinuje wydanie decyzji nakazującej ich usunięcie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia których został obowiązany. Precyzyjny katalog odpadów określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 1923). Gleba i ziemia, w tym kamienie, znajdująca się na terenie nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem zakwalifikowana została w w/w rozporządzeniu jako odpad o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. W związku z tym uznano, że na działce nr 36/13 zdeponowane są odpady o podanym powyżej kodzie.

Kolejne ustalenie dotyczyło określenia posiadacza odpadów znajdujących się na terenie nieruchomości objętej postępowaniem. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Organ odwoławczy podniósł, iż w ramach toczącego się postępowania strona stwierdziła, że nie wytworzyła zalegających na terenie jej nieruchomości odpadów, lecz zostały one przywiezione przez nieokreśloną firmę. Mając to oświadczenie strony na względzie Kolegium uznało, że brak wskazania przez J.P. konkretnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która zdeponowała na terenie jego nieruchomości odpady, powoduje, iż nie zostało obalone domniemanie wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., które czyni z władającego powierzchnią ziemi posiadacza odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ stwierdził, że J.P. jest posiadaczem odpadów gleby i ziemi, w tym kamieni, zalegających na terenie wspomnianej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wzięto również pod rozwagę możliwość wykorzystania odpadów przez osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami na potrzeby własne. Wymogiem, do którego musi stosować się osoba fizyczna wykorzystująca odpady na potrzeby własne, to obowiązek przestrzegania warunków odzysku określonych w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, a obecnie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015, poz. 796), które weszło w życie 27 czerwca 2015 r., przy czym odpady mogą być wykorzystywane wyłącznie na potrzeby własne i tylko w dozwolony sposób. O tym, co jest wykorzystaniem na potrzeby własne, przesądza ocena zachowania osoby fizycznej, która nie prowadząc działalności gospodarczej nie może przyjmować większej ilości odpadów, niż może wykorzystać w okresie nie dłuższym niż przewiduje art. 25 ust. 4 u.o.o.

Nieobowiązujące już przepisy wykonawcze zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym odpady o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 mogły być wykorzystane wyłącznie do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. W odniesieniu do przytoczonych odpadów dopuszczono proces odzysku oznaczony symbolem R14, który zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy o odpadach, staje się procesem R3, R5, R11 i R12. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r., odpady o kodzie 17 05 04 mogą być wykorzystane w procesie odzysku, oznaczonym symbolem R5 jeżeli spełniony zostanie warunek, że wykorzystane będą do utwardzenia powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy Prawo Budowlane, z tym, że utwardzenie to powinno być prowadzone w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zgodnie z ustawą Prawo budowlane, prowadzenie procesu polegającego na utwardzeniu terenu-jedynej dopuszczalnej metody odzysku odpadów o kodzie 17 05 04 - wymagało zgłoszenia właściwemu organowi. Stan ten został zmieniony nowelizacją cytowanej ustawy, która zniosła obowiązek zgłoszenia wyżej wymienionych robót.

Organ II instancji podniósł, że na podstawie uzyskanych informacji w toku przeprowadzonego przesłuchania ustalono, że strona postępowania nie zgłaszała do właściwego organu zamiaru wykonania prac polegających na utwardzeniu terenu działki w okresie kiedy taki obowiązek istniał jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z oświadczeniem gleba i ziemia, w tym kamienie dostarczone zostały w celu cyt. "pokrycia warstwy gliny".

Brak zgłoszenia wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu przedmiotowego terenu, jak również określenie celu wykorzystania odpadów, który nie jest ujęty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r., w opinii Kolegium dowodzi, że nie zachodzą przesłanki dające możliwość wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 przez osoby fizyczne na potrzeby własne, gdyż nie zostały spełnione wymagania określone w tym rozporządzeniu. Przeprowadzone na terenie nieruchomości oględziny pozwoliły stwierdzić, że nie ma możliwości wykorzystania zgromadzonej na tej nieruchomości w formie hałd gleby i ziemi, w tym kamieni, w procesie wskazanym w w/w rozporządzeniu, gdyż teren nieruchomości został pokryty warstwą wskazanych odpadów - co potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie przeprowadzonych oględzin. Rozplantowanie zalegającej gleby spowoduje wyłącznie podniesienie terenu. Uznano zatem, że zgromadzone na nieruchomości odpady o kodzie 17 05 04 nie mogą być wykorzystane przez osoby fizyczne na własne potrzeby. W wyniku poczynionych ustaleń stwierdzono, że na terenie nieruchomości zgromadzone odpady o kodzie 17 05 04 nie mogą być wykorzystane przez J.P. na potrzeby własne zgodnie z przepisami prawa. Ponadto w ramach prowadzonego postępowania ustalono, że J.P. nie posiada zezwolenia na składowanie odpadów i tym samym proces składowania odpadów na nieruchomości J.P. nie jest dopuszczalny.

W kwestii magazynowania odpadów Kolegium wskazało, że jest to czynność, która nie wymaga uzyskania zezwolenia. Jednak art. 25 u.o.o. zawiera warunki dopuszczalnego magazynowania odpadów, które posiadacz odpadów musi spełnić aby legalnie prowadzić tą czynność. Dla rozpatrywanej sprawy zasadnicze są warunki określone w art. 25 ust. 3 oraz ust. 4 u.o.o. mówiące, że magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania, lub przetwarzania odpadów (ust. 3) oraz że odpady z wyjątkiem przeznaczonym do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (ust. 4). Proces zbierania odpadów jak i ich przetwarzania wymaga uzyskania zezwolenia o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.o.o. Niemniej jednak ustawodawca przewidział rodzaje aktywności polegające na wytwarzaniu odpadów, a także gospodarowaniu nimi, które zwolnione są z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co wynika z art. 45 u.o.o. W opinii organu, w rozpatrywanym przypadku na uwagę zasługuję wyłączenie określone w art. 45 ust. 1 pkt 2, który mówi, że z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o.

W ocenie organu odwoławczego, w myśl przytoczonych powyżej przepisów ustawy o odpadach stwierdzić należy, że odpady o kodzie 17 05 04 mogą być legalnie magazynowane - jeżeli ich posiadacz nie posiada stosownych zezwoleń na gospodarowanie odpadami - wyłącznie w sytuacji gdy prowadzi on procesy odzysku odpadów określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. Na terenie nieruchomości objętej postępowaniem nie zachodzą okoliczności dające możliwość prowadzenia procesu odzysku odpadów przewidzianego w w/w rozporządzeniu, tym samym stwierdzić należy, że odpady magazynowane są w miejscu do tego celu nieprzeznaczonym.

Odnosząc się do kwestii poruszonej w złożonym przez stronę zeznaniu, że przewiduje ona wykorzystanie nawiezionej ziemi w procesie budowlanym (gdy uzyska stosowne zezwolenia), Kolegium stwierdziło, że nie stanowi to powodu do zwolnienia ze stosowania przepisów ustawy o odpadach. Sam zamiar prowadzenia prac budowlanych, w których mogą być wykorzystane odpady o kodzie 17 05 04, nie może stanowić przyzwolenia na deponowanie ich na terenie nieruchomości w niekontrolowanych ilościach i nieoznaczonym czasie.

W opinii organu odwoławczego, w sposób prawidłowy zakwalifikowano odpady znajdujące się na terenie nieruchomości do grupy odpadów o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, a nie do grupy odpadów o kodzie 20 02 02, które w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 1923) określone zostały jako odpady gleba i ziemia, w tym kamienie. Określając grupę odpadów znajdujących się na terenie nieruchomości w pierwszej kolejności należało określić źródło ich powstawania. Odpady zaliczone do grupy 17-stej według wyżej wymienionego rozporządzenia stanowią odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), natomiast odpady o kodzie 20 02 02 zaliczane są do grupy 20-stej stanowiącej odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie, podgrupy 20 02, do której zaliczają się odpady z ogrodów i parków.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.o., przez odpady komunalne należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Zdaniem Kolegium, niewątpliwie skład i charakter odpadów, które znajdują się na terenie nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, pozwala stwierdzić, że powstały one w związku z prowadzoną inwestycją budowlaną a nie zostały wytworzone w gospodarstwie domowym w związku z prowadzonymi pracami ogrodniczymi lub pielęgnacyjnymi parków lub cmentarzy. Zakwalifikowanie odpadów do grupy 17 05 04, a nie do grupy 20 02 02, w żaden sposób nie wpływa na decyzję w zakresie nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Dla odpadów obu grup przewidziane zostały identyczne sposoby dopuszczalnego ich wykorzystania przez osoby fizyczne, niemniej jednak właściwe określenie kodu odpadów ma znaczenie w przypadku wykonania decyzji przez stronę, gdyż może ona je przekazać wyłącznie podmiotowi, który posiada pozwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów o właściwym kodzie, tj. 17 05 04.

Organ odwoławczy wywodził, że na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania nie ma również wpływu fakt, że działka, której dotyczy postępowanie, w części stanowi grunty orne oznaczone symbolem RUla (0,0657 ha), a w części zurbanizowane tereny niezabudowane oznaczone symbolem Bp (0,1537 ha). Rozstrzygając przedmiotową sprawę organ I instancji nie dążył do ustalenia czy właściciel nieruchomości J.P. posiada decyzję dotyczącą wyłączenia części gruntu (RUIa) z produkcji użytków rolnych, gdyż nawet posiadanie takiej decyzji w żaden sposób nie uprawnia do deponowania na jej terenie odpadów o kodzie 17 05 04 w sytuacji gdy nie jest prowadzony proces odzysku określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. Niewątpliwie okoliczności w jakich gleba i ziemia, w tym kamienie znalazły się na terenie nieruchomości sprawiły, że zastosowanie w badanym przypadku miała ustawa o odpadach.

Kolegium podniosło, że ustalenie posiadacza odpadów w osobie J.P. umożliwiło jednoznaczne stwierdzenie, że jest on stroną przedmiotowego postępowania i właściwym adresatem niniejszej decyzji. Z uwagi na fakt, że na terenie nieruchomości objętej postępowaniem zdeponowane zostały odpady o kodzie 17 05 04, które mogą być wykorzystane przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami na potrzeby własne zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r., zaistniała konieczność dokonania analizy czy na przedmiotowym terenie zachodzą przesłanki dające możliwość ich wykorzystania. Zarówno oględziny przeprowadzone na terenie nieruchomości, jak również zamierzenia dotyczące wykorzystania odpadów, wykluczyły możliwość legalnego wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 na własne potrzeby. Brak możliwości wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem (z przyczyn określonych w niniejszej decyzji), zgodnie z przepisami prawa powoduje, że nie mogą być one na tym terenie legalnie magazynowane.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy został w sposób rzetelny i należyty ustalony, a organ nie musiał korzystać z wiedzy specjalistycznej aby ustalić w sposób prawidłowy skład odpadów zgromadzonych na nieruchomości odwołującej się strony nazwanych przez nią materiałem i wskazaniem że jest to jedynie humus oraz podglebie, tj. warstwa leżąca tuż pod humusem składająca się z materiału mineralnego pochodzącego z rozpadu skały macierzystej. Zdaniem organu, to co strona odwołująca się nazywa jak wyżej, jest jednak w świetle poczynionych w sprawie ustaleń odpadem o kodzie 17 05 04, którego zamiar wykorzystania przez stronę w bliżej nieokreślonej przyszłości w inwestycji budowlanej, którą zamierza przeprowadzić strona na swojej nieruchomości nie może stanowić podstawy do odstąpienia od wydania nakazu usunięcia tych opadów.

Na powyższą decyzję J.P., reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, polegające na jego wadliwym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 kpa. W związku z tym zarzutem strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i zasądzenie kwoty 457 zł tytułem kosztów postępowania, w tym tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł, tytułem opłaty sądowej od wniesionej skargi 200 zł i tytułem kosztów zastępstwa procesowego 240 zł.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wywodził, że ocena postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji prowadzi do wniosku, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób określony przepisami art. 7 i art. 77 kpa, ponieważ organ nie ustalił składu materiału zgromadzonego na nieruchomości strony. Organ odwoławczy uznał, że na terenie działki nr 36/13 zdeponowane są odpady o kodzie 17 05 04, chociaż winien był skorzystać w tym zakresie z wiedzy specjalistycznej, a nie dokonywać samodzielnej oceny i klasyfikacji materiału znajdującego się na działce. Ziemia i gleba znajdująca się na nieruchomości to humus, tj. wierzchnia, najbardziej urodzajna warstwa ziemi powstająca z rozkładu resztek organicznych oraz podglebie, tj. warstwa leżąca tuż pod humusem, składająca się z materiału mineralnego pochodzącego z rozpadu skały macierzystej. Materiał ten ma zostać wykorzystany w przyszłości w inwestycji budowalnej, którą zamierza przeprowadzić strona na swej nieruchomości. Powyższe okoliczności sprawiają, że twierdzenie organu, jakoby ziemia i gleba znajdujące się na nieruchomości strony to odpady w rozumieniu ustawy o odpadach, jest chybione, ponieważ strona nie zamierza pozbywać się tego materiału, bowiem będzie on wykorzystany w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.), zwanej dalej "u.o.o.".

W myśl art. 26 ust. 1 u.o.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności (ust. 6):

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Z sytuacją określoną w art. 26 ust. 2 u.o.o. mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Pismem z dnia 7 maja 2015 r. A.M. złożyła w Starostwie Powiatowym w K., Wydział Ochrony Środowiska wniosek o interwencję w sprawie działki nr 36/13, AM-8, obręb J. w K., z uwagi na systematyczne nawożenie gruzu przez właściciela. W notatce służbowej z wizji lokalnej na terenie działki nr 36/13 przeprowadzonej w dniu 14 maja 2015 r. w związku ze skargą A.M. (właścicielki działek nr 36/18 i 36/19 sąsiadujących z działką nr 36/13), w której to czynności uczestniczyli Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, inspektor ds. gospodarki odpadami, podinspektor ds. gospodarki odpadami i A.M., zapisano, że na terenie działki nr 36/13, której właścicielem jest J.P., powstało "dzikie" wysypisko odpadów, tj. mieszanka gruzu, papieru, plastyku, kabli, szkła oraz prawdopodobnie również innych odpadów. Całość została przysypana ziemią.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 27 maja 2015 r. Nr [...] Burmistrz Miasta K. działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 kpa w związku z art. 26 ust. 2 u.o.o. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości położonej w K., oznaczonej ewidencyjnie jako dz. nr 36/13, AM-8 obręb J. stanowiącej własność J.P..

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, z treści przywołanego wyżej art. 26 u.o.o. wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest konieczne stwierdzenie faktu istnienia odpadów i to w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a także ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza (bądź posiadaczy). Takie ustalenia zostały poczynione przez organ I instancji w sposób wnikliwy i wyczerpujący. I tak, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w dniu 1 lipca 2015 r. przeprowadzono oględziny na terenie działki nr 36/13, w wyniku których stwierdzono, że znajduje się na niej usypana w formie hałd gleba i ziemia wraz z kamieniami. Ponieważ w oględzinach nie brał udziału J.P. w dniu 28 lipca 2015 r. został on przesłuchany jako strona postępowania. W protokole przesłuchania skarżący oświadczył, że zgromadzona na terenie nieruchomości gleba i ziemia została przywieziona przez firmę transportową, której nazwy jednak nie jest w stanie podać. Gleba i ziemia dostarczone zostały w celu pokrycia warstwy gliny. Obecnie na terenie nieruchomości nie są prowadzone prace wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych, a także każde inne, które nie podlegają reżimowi ustawy. Gleba i ziemia są sukcesywnie magazynowane od około roku. Zamierzeniem strony jest prowadzenie prac budowlanych. Skarżący oświadczył, że nie posiada decyzji wydanej przez właściwy organ na gospodarowanie odpadami, zaś wszelkie kwestie dotyczące wykorzystania gleby i ziemi znajdującej się na terenie nieruchomości uwzględnione zostaną w pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., przez "odpady" rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Precyzyjny katalog odpadów określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. poz. 1923). W załączniku do w/w rozporządzenia sklasyfikowano m.in. glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, jako odpady o kodzie 17 05 04. Takie też odpady zostały zdeponowane na działce nr 36/13.

W dalszej kolejności organ I instancji ustalił, że odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, a mianowicie z magazynowaniem odpadów. Odpady zostały bowiem zdeponowane na działce gruntu, a nie w obiekcie budowlanym, który zgodnie z definicją pojęcia "składowisko odpadów" zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 25 u.o.o. może być przeznaczony do składowania odpadów.

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.o. przez "magazynowanie odpadów" rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące:

a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę,

b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów,

c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Magazynowanie odpadów – jak wskazało Kolegium - nie wymaga uzyskania zezwolenia. Jednak art. 25 u.o.o. zawiera warunki dopuszczalnego magazynowania odpadów, które posiadacz odpadów musi spełnić, aby legalnie prowadzić tę czynność. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (ust. 2). Magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 3). Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (ust. 4). Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok (ust. 5). Okresy magazynowania odpadów, o którym mowa w ust. 4 i 5, są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów (ust. 6).

Powyższe przepisy oznaczają, że magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 u.o.o.). Nie jest zatem autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. A zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na w/w formy gospodarki odpadami, o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.o.o. Przy czym, co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ działka nr 36/13 nie jest miejscem wytworzenia odpadów, skarżący musi legitymować się zezwoleniem na zbieranie odpadów. Jak jednak wynika z przesłuchania skarżącego, nie posiada on żadnej decyzji na gospodarowanie odpadami.

Od zasady posiadania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów czy prowadzenie przetwarzania odpadów ustawodawca przewidział wyjątki, o których mowa w art. 45 u.o.o. W rozpatrywanej sprawie na uwagę zasługuję przepis art. 45 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o. Zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o., osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 9 u.o.o., posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10.

W myśl art. 27 ust. 10 u.o.o., minister właściwy do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia: 1) określi listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku, 2) może określić dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt 1, warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości - kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami ich bezpiecznego wykorzystania.

W dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796). Zgodnie z tym rozporządzeniem, odpady o kodzie 17 05 04 mogą być wykorzystane w procesie odzysku oznaczonym symbolem R5, tj. utwardzanie powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), z tym, że utwardzanie to powinno być prowadzone w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Z uzyskanych informacji w toku przeprowadzonego przesłuchania ustalono, że skarżący nie zgłaszał (w okresie kiedy taki obowiązek istniał, tj. od dnia obowiązywania w/w rozporządzenia - 27 czerwca 2015 r.) do właściwego organu zamiaru wykonania prac polegających na utwardzeniu terenu działki. Oświadczył natomiast, że gleba i ziemia dostarczone zostały w celu pokrycia warstwy gliny.

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 250 ust. 1 u.o.o., przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 4, art. 13 ust. 2a i 2b, art. 33 ust. 3, art. 40 ust. 7 i 8, art. 42 ust. 2 i 3, art. 43 ust. 7, art. 44 ust. 8 i 9, art. 47 oraz art. 55 ust. 3 i 5 ustawy, o której mowa w art. 252, to jest ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2, art. 27 ust. 10, art. 30 ust. 4 i 5, art. 33 ust. 2, art. 94 ust. 2, art. 95 ust. 11, art. 96 ust. 13, art. 100 ust. 1 i 2, art. 118, art. 121 ust. 3, art. 159 ust. 2 oraz art. 160 ust. 8 niniejszej ustawy, nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 23 stycznia 2016 r.).

Obowiązujące w powyższym zakresie przepisy wykonawcze (zastąpione przez powołane wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. oraz obowiązujące od dnia 24 stycznia 2016 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku – Dz.U. z 2016 r. poz. 93) zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 z późn. zm.).

Zgodnie z powołanym wyżej nieobowiązującym już rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r., odpady o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, mogły być wykorzystane wyłącznie do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. W odniesieniu do przytoczonych odpadów dopuszczono proces odzysku oznaczony symbolem R14, który zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy o odpadach staje się procesem R3, R5, R11 i R12.

Brak zgłoszenia wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu przedmiotowego terenu i określenie przez skarżącego celu wykorzystania odpadów, który nie jest ujęty w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. dowodzą, że nie zachodzą przesłanki dające możliwość wykorzystania znajdujących się na działce nr 36/13 odpadów przez skarżącego na potrzeby własne. Tym samym należało uznać, że odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Ostatnią przesłanką zastosowania art. 26 ust. 2 u.o.o. jest kwestia ustalenia adresata nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. posiadacza odpadów.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., przez "posiadacza odpadów" rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak słusznie uznało Kolegium, mając na uwadze oświadczenie skarżącego, że nie wytworzył zalegających na terenie jego nieruchomości odpadów, lecz zostały one przywiezione przez nieokreśloną firmę, brak wskazania przez J.P. konkretnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która zdeponowała na terenie jego nieruchomości odpady, powoduje, iż nie zostało obalone domniemanie wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., które czyni z władającego powierzchnią ziemi posiadacza odpadów znajdujących się na nieruchomości. J.P. jest więc posiadaczem odpadów gleby i ziemi, w tym kamieni, zalegających na terenie wspomnianej nieruchomości.

Na koniec należy również zauważyć, że organ I instancji czyniąc zadość przepisom art. 7 jak i art. 77 k.p.a., poczynił starania w celu ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki dające możliwość wyłączenia stosowania u.o.o.. Zgodnie z art. 2 pkt 3 u.o.o. przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Z uzyskanych wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika bezsprzecznie, że na terenie działki nr 36/13 nie były i nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Wobec tego słusznie Kolegium uznało, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą przesłanki do wyłączenia stosowania przepisów ustawy o odpadach.

W świetle powyższego brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Analizując bowiem ich treść należy dojść do wniosku, że są one zgodne z przytoczonymi wyżej przepisami ustawowymi i nie naruszają prawa. Tym samym zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt 1 kpa, jak również naruszenia przez organ I instancji art. 7 jak i art. 77 kpa, należało uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zawartych w skardze twierdzeń, że organ uznał, że na terenie działki nr 36/13 zdeponowane są odpady o kodzie 17 05 04, chociaż winien był skorzystać w tym zakresie z wiedzy specjalistycznej, a nie dokonywać samodzielnej oceny i klasyfikacji materiału znajdującego się na działce, zauważyć wypada, że sam skarżący podał, że ziemia i gleba znajdująca się na nieruchomości to humus, tj. wierzchnia, najbardziej urodzajna warstwa ziemi powstająca z rozkładu resztek organicznych oraz podglebie, tj. warstwa leżąca tuż pod humusem, składająca się z materiału mineralnego pochodzącego z rozpadu skały macierzystej. Przyznał zatem, że humus to warstwa ziemi, co mieści się w pojęciu "ziemia i gleba". Warstwa ziemi jest bowiem ziemią. Nie było zatem potrzeby skorzystania w tym zakresie z wiedzy specjalistycznej.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.