I OSK 1516/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-01	
Data wpływu	2011-08-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Werpachowska
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 105/11	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1, art. 4  ust. 1 pkt 4 , art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2007 nr 42 poz 275; art. 6f; Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 105/11 w sprawie ze skargi P. L. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. wydanym w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SAB/Wa 105/11, po rozpoznaniu skargi P. M. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie, zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Ponadto zasądził od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz P. M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji wynika, że we wspomnianym wyżej wniosku z dnia 3 lutego 2011 r. skarżący zażądał od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) udostępnienia protokołów z kontroli, informacji pokontrolnej, oświadczeń o rozwiązaniu umowy i ewentualnie zastrzeżeń beneficjentów (z którymi rozwiązano umowy o dofinansowanie w ramach programu "Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 8.1"). W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo z dnia 16 lutego 2011 r., w którym poinformowano, że zgodnie z art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275 ze zm.), żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępnione. Organ wskazał ponadto, że dokumenty dotyczące prowadzonej kontroli u beneficjentów nie dotyczą spraw publicznych lecz informacji i czynności związanych z weryfikacją prawidłowości realizacji projektu, w tym m. in. z przeprowadzonymi i planowanymi działaniami, koncepcjami biznesowymi, strategią promocji projektu.

P. M. wniósł skargę na bezczynność PARP. W uzasadnieniu skargi podał, że otrzymane przez niego pismo PARP z dnia 16 lutego 2011 r. nie udostępniało mu żądanej informacji, ani nie stanowiło decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na to skarga na bezczynność, w jego ocenie, jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę PARP podniosła, że informacje o które wnioskował skarżący nie stanowią informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie jest jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Takim szczególnym uregulowaniem jest art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i na jego podstawie ochronie podlegają wszelkie dane podmiotów, którym udzielono pomocy finansowej, pozyskane przez PARP przy realizacji zadań określonych ustawą o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Zarówno przepis art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, jak również art. 41 ustawy o postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy publicznej pozwalają na sformułowanie twierdzenia, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, w uzasadnieniu wspomnianego na wstępie wyroku wskazał, że na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. Warunkiem sine qua non rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest dokonanie kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne w rozumieniu wspomnianej ustawy. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Sąd I instancji powołując się na treść art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podniósł, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Wskazał również, że art. 6 ustawy o dostępie wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za takie należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest agencją rządową, podlegającą Ministrowi właściwemu ds. gospodarki, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Jej zadaniem jest zarządzanie funduszami z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie przedsiębiorczości i innowacyjności oraz rozwój zasobów ludzkich. Celem działania PARP jest realizacja programów gospodarki, wspierających działalność innowacyjną i badawczą małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój regionalny itd. Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom, określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań Agencja może udzielać pomocy finansowej. Przychodami Agencji są m.in. dotacje z budżetu. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że PARP jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Nadzór nad PARP sprawuje Rada Nadzorcza. Powyższe oznacza, że PARP jest organem (podmiotem), który zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

Przechodząc do oceny wniosku z dnia 3 lutego 2011 roku Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem żądania skarżący uczynił wybraną dokumentację kontrolną i dokumentację wytworzoną na skutek dokonanych kontroli z zakresu prawidłowości realizacji programu o dofinansowanie, którego warunki wykonania określała stosowna umowa z beneficjentem. Zdaniem WSA w Warszawie, żądanie skarżącego mieściło się w katalogu informacji publicznej określonym przez ustawodawcę w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zatem stanowi informację publiczną dokumentacja pokontrolna z kontroli beneficjenta realizującego Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 8.1., albowiem program jest realizowany poprzez zaangażowanie publicznych środków finansowych. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że PARP w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności, gdyż nie udzieliła stronie żądanej informacji publicznej, jak też nie wydała decyzji odmawiającej udzielenia takiej informacji.

Odnosząc się do argumentów PARP WSA w Warszawie wskazał, że prawo do dostępu do informacji publicznej nie jest uprawnieniem bezwzględnym. Powołany przez PARP art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości stanowi w istocie przepis mający za zadanie zapewnić ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy. Taki wniosek płynie z analizy art. 6f ustawy o utworzeniu PARP, albowiem z jego treści wynika, iż dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznej oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie ubiegał się o udostępnienie wniosków beneficjentów o udzielenie pomocy finansowej i zawartych tam danych, lecz o dokumentację pokontrolną. Zatem powołany przepis art. 6f ustawy o powołaniu PARP nie ma wprost zastosowania w niniejszej sprawie i nie wyłącza, żądania strony spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli natomiast PARP stwierdzi, iż dokumentacja, o którą występuje skarżący zawiera dane wymienione w przepisie art. 6f powołanej ustawy, to owe ustalenia będą dawały podstawę do wydania stronie decyzji odmownej z powołaniem się na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi PARP zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 149 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1,4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy PARP nie pozostaje w stanie bezczynności, albowiem żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego tj. błędne przyjęcie, że oświadczenia PARP o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie dotyczące ośmiu beneficjentów działania POIG 8.1, stanowią dokumentację pokontrolną, podczas gdy dokumenty są efektem realizacji umowy o dofinansowanie oraz błędne przyjęcie, że zastrzeżenia beneficjentów są dokumentami urzędowymi, w sytuacji gdy dokumenty te zostały wytworzone przez beneficjentów i są dokumentami prywatnymi.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej, polegającej na przyjęciu, że informacje pokontrolne wraz z ewentualnymi zastrzeżeniami beneficjentów oraz pisma PARP zawierające oświadczenia PARP o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie dotyczące ośmiu beneficjentów działania POIG 8.1, z którymi rozwiązano umowy o dofinansowanie z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli projektu na miejscu, dotyczą spraw publicznych, podczas gdy dokumenty te zostały wytworzone w indywidualnych sprawach i ich adresatem jest beneficjent, z którym została zawarta umowa o dofinansowanie, a tym samym nie stanowią informacji publicznej,

– art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r., Nr 42, poz. 275 ze zm.) - dalej "u.u.p.a.r.p.", przez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie, że przepis ten ma za zadanie zapewnić ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy i jego zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji, że nie ma wprost zastosowania do niniejszej sprawy, podczas gdy przepis ten jest normą szczególną w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a obowiązek jego stosowania nie jest uzależniony od wystąpienia ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator stwierdził, że o bezczynności można mówić tylko wówczas, gdzie istnieje prawny obowiązek określonego działania. Innymi słowy o stanie bezczynności można byłoby mówić tylko w sytuacji, jeżeli PARP nie udostępniłaby żądanej informacji w terminie zakreślonym ustawą o dostępie do informacji, a przedmiotem wniosku byłaby informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy. Tymczasem żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej, gdyż zostały wytworzone w indywidualnych sprawach w przedmiocie prawidłowości wykonywania umów o dofinansowanie i ich adresatem był beneficjent, z którym została zawarta umowa o dofinansowanie. W tych okolicznościach brak było podstaw do uznania, że żądanie mieści się w kategorii informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy tj. błędnie przyjął, że oświadczenia PARP o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie dotyczące ośmiu beneficjentów działania POIG 8.1, stanowią dokumentację pokontrolną, podczas gdy dokumenty są efektem realizacji umów o dofinansowanie oraz błędnie przyjął, że zastrzeżenia beneficjentów są dokumentami urzędowymi, w sytuacji gdy dokumenty te zostały wytworzone przez beneficjentów i są dokumentami prywatnymi. Kasator zaznaczył, że oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie zostały wydane w indywidualnych sprawach prowadzonych przez PARP w przedmiocie prawidłowości wykonywania umów o dofinansowanie, a ich adresatem są beneficjenci, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu (do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego). Oznacza to, że akty te jako wydane w indywidualnych sprawach nie stanowią informacji publicznej. W tej sytuacji autor skargi kasacyjnej uznał za nietrafny pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że zastrzeżenia beneficjentów są dokumentami urzędowymi, gdyż zostały wytworzone przez beneficjentów (przedsiębiorców). W ocenie PARP stanowią one dokumenty prywatne.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. kasator podniósł, że w judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną jest każda widomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. jest zatem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, zgodnie z którym informacja publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zdaniem PARP Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że informacje pokontrolne wraz z ewentualnymi zastrzeżeniami beneficjentów oraz pisma PARP zawierające oświadczenia PARP o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie dotyczące ośmiu beneficjentów działania POIG 8.1, z którymi rozwiązano umowy o dofinansowanie z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli projektu na miejscu, dotyczą spraw publicznych. Wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie dokumenty zawierające wyniki kontroli oraz oświadczenia o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie jako dane w indywidualnych sprawach nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 173/09, LEX nr 573259).

Wskazując na zasadność zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji publicznej. Pewne informacje, będące informacjami publicznymi, mogą być przedmiotem innych, szczególnych uregulowań prawnych. Takim szczególnym uregulowaniem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jest art. 6f ustawy o utworzeniu PARP. W świetle tego przepisu dane dotyczące podmiotów, którym udzielono pomocy finansowej, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznych oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Z uwagi na to kasator stwierdził, że ochronie podlegają wszelkie dane podmiotów, którym udzielono pomocy finansowej, pozyskane przez PARP przy realizacji zadań określonych ustawą, o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną powołał się dodatkowo na art. 41 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniach w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zgodnie z którym pracownicy podmiotów realizujących zadania określone w ustawie są zobowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w związku z toczącymi się postępowaniami lub realizacją innych zadań określonych w ustawie (ust. 1), z tym że ochroną tą nie są objęte informacje powszechnie dostępne, wskazanie podmiotu ubiegającego się o pomoc, beneficjenta pomocy, informacje o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz o jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także podmiotach udzielających pomocy (ust. 2).

Zdaniem kasatora art. 6f ustawy o utworzeniu PARP stanowi normę szczególną w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a obowiązek jego stosowania nie jest uzależniony od wystąpienia ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślił, że art. 6f został dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 240, poz. 1603) zmieniającej ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu PARP, a zatem w czasie obowiązywania już ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że to na PARP ciąży prawny obowiązek chronienia danych tych podmiotów, niezależnie od przesłanek ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kasator stanął na stanowisku, że pomimo, iż art. 6f ustawy o utworzeniu PARP stanowi niejako przepis mający za zadanie zapewnić ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy, to nie można rozumieć go przez pryzmat tajemnicy przedsiębiorcy wyrażonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wynika to z tego, iż art. 6f jest przepisem adresowanym do PARP, która winna zapewnić ochronę danych podmiotów, o których mowa w art. 6b ustawy o utworzeniu PARP, niezależnie od sposobu zachowania się (bierności) tych podmiotów. Natomiast ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzależnione jest od podjęcia przez uprawnionego niezbędnych działań w celu zachowania ich w poufności, o czym stanowi wprost art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Reasumując strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że celem wprowadzenia do obiegu prawnego art. 6f ustawy o utworzeniu PARP było stworzenie nowej regulacji ograniczającej dostęp do danych dotyczących podmiotów, o których mowa w art. 6b powołanej ustawy, niezależnie od występowania tajemnicy przedsiębiorcy tj. ograniczeń w dostępie do informacji publicznej wyrażonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego sprowadzają się w istocie do rozstrzygnięcia sporu, czy żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 3 lutego 2011 r. dokumenty stanowią informację publiczną i czy Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości nie podejmując działań w związku ze wspomnianym wnioskiem pozostaje w bezczynności.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kontrolując bezczynność organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy żądane informacje rzeczywiście stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero pozytywna odpowiedź na powyższe pytanie pozwala stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności, bądź nie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto w art. 6 ustawy wymieniono przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W świetle powołanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02).

Poza sporem jest status prawny Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, która zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jest państwową osoba prawną, która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone w programach rozwoju gospodarki, uczestniczy w realizacji programów operacyjnych jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca. Przychodami Agencji są dotacje celowe z budżetu państwa, środki pochodzące z funduszy przedakcesyjnych Unii Europejskiej oraz dotacje podmiotowe z budżetu państwa (art. 15 ust. 2 powyższej ustawy). Zatem Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy ponadto podkreślić, że Agencja, jak wspomniano wyżej, dysponuje środkami finansowymi pochodzącymi ze źródeł publicznych. Materiały dokumentujące kontrolę wykorzystania takich środków publicznych, z pewnością trzeba zakwalifikować jako informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną. Dotyczą one środków publicznych, a nie prywatnej sfery działania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Bez znaczenia jest, że jednym z etapów przyznania dofinansowania jest umowa cywilnoprawna. Przekazane w drodze umowy cywilnej środki na dofinansowanie nie tracą jednak swojego publicznego charakteru. Ponieważ są przeznaczone na z góry określony cel i muszą być wykorzystane w określonym czasie, a w przypadkach wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi, konieczna jest społeczna kontrola nad celowością i sposobem wykorzystywania tych środków (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1167/11). Nie jest również zasadne twierdzenie kasatora, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, ponieważ zostały wydane w indywidualnych sprawach.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej jako zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1,4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zgodność z prawem działań Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i trafnie uznał, że pozostaje ona w bezczynności. Ponadto słusznie przyjął wbrew twierdzeniom kasatora, że dokumenty, których wydania domagał się skarżący zawierają informację publiczną, gdyż zostały wytworzone na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do przedstawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 6f ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, poprzez jego błędną wykładnię przez Sąd I instancji, NSA stwierdził, że również on jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z tym przepisem dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów, ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznych oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Z kolei art. 6b wspomnianej ustawy wymienia podmioty, którym Agencja może udzielić pomocy finansowej w zakresie realizowanych zadań (np. przedsiębiorcy, pracownicy przedsiębiorców i osoby zamierzające podjąć działalność gospodarczą, podmioty działające na rzecz rozwoju gospodarczego). Należy zauważyć, że art. 6f cytowanej ustawy dotyczy danych przedsiębiorcy, bądź innego podmiotu ubiegającego się o pomoc finansową również tych zawartych w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej. Przepis ten wymienia przykładowo, że chodzi o takie informacje jak opis i koncepcja projektu, planowane lub osiągnięte rezultaty, czy potencjał finansowy i organizacyjny podmiotu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Żądne przez skarżącego dokumenty nie spełniają przesłanek określonych w cytowanym przepisie, dotyczą bowiem wyników pokontrolnych. Nie są związane z etapem postępowania w sprawie przyznania środków finansowych, a odnoszą się do etapu kontroli prawidłowości wykorzystania wcześniej przyznanych środków.

Podkreślić ponadto trzeba, że w niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał jedynie kwestie bezczynności PARP. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie oznacza nakazu jego uwzględnienia. Rozpoznając taki wniosek jego adresat może udostępnić informację, odmówić jej udostępnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 wspomnianej ustawy.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.