Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku nr [...]

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek G. G. (zwanego dalej "skarżącym") z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] zezwalającej P. S.A. w Z. przy ulicy [...] na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów poprzez składowanie na składowisku odpadów w Z. przy ulicy [...].

Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. skarżący wniósł do Wojewody [...] o uchylenie wspomnianej na wstępie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w świetle art.155 k.p.a. decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. może być uchylona wyłącznie na wniosek strony postępowania zakończonego tą decyzją, a zatem wyłącznie na wniosek P. S.A. W Z. Z tego powodu postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wniósł skarżący.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, iż w świetle materiału dowodowego sprawy skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zgodnie z art.27 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz.628 z późn.zm.) zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów szczegółowo określa jedynie sposób prowadzenia tego procesu. Dotyczy ono zatem wyłącznie praw i obowiązków adresata zezwolenia, nie zaś praw i obowiązków skarżącego. Tym samym zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.

W skardze na decyzję Ministra skarżący podniósł, iż prowadzenie przez P. S.A. działalności objętej zezwoleniem udzielonym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. wyrządza znaczne szkody na jego nieruchomości. Skarżący wnosi o uznanie go za stronę uprawnioną do kwestionowania zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 24 lipca 2008 r., uzupełniającym skargę i sporządzonym przez pełnomocnika skarżącego podnosi się, iż interes prawny skarżącego w sprawie udzielenia zezwolenia wynika z faktu, iż jest on właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której dotyczy zezwolenie, a także z faktu, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie negatywnego oddziaływania działalności prowadzonej na podstawie zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd uznał zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Organy obu instancji dokonały przedwczesnej kwalifikacji podania skarżącego jako wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. w trybie art.155 k.p.a., nie wyjaśniając rzeczywistej intencji skarżącego. Z tego względu decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem art.7, 9 i 77§1 k.p.a.

Z art.61§1 k.p.a. wynika, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Strona zainteresowana wszczęciem postępowania administracyjnego wnosi do organu podanie zawierające stosowne żądanie. Podanie strony musi spełniać warunki co do formy i treści zawarte w art.63 k.p.a. Żądania zawarte w podaniach mogą być niedostatecznie sprecyzowane, zwłaszcza gdy formułują je osoby bez przygotowania prawniczego. Treść żądania może zatem nasuwać wątpliwości. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny (A. Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005 r., str.434) w takich przypadkach organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, iż organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości organ administracyjny, mając na względzie art.7-9 k.p.a., winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r. SA/Kr 2342/92 niepublikowany).

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie dochowały wskazanych wyżej powinności. Pismo skarżącego skierowane do organu I instancji nosi tytuł "Wniosek o uchylenie decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów". Dalej stwierdza się: "Niniejszym w imieniu własnym proszę o uchylenie decyzji [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] o zezwoleniu P. SA w Z. przy ul. [...] na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów". W podaniu nie wskazano podstawy prawnej żądania, nie sprecyzowano zatem, w jakim trybie uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. miałoby się dokonać. Wskazać należy, iż wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego może nastąpić w różnego rodzaju postępowaniach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. Decyzja taka może zostać uchylona w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego art.151§1 pkt 2 k.p.a., można stwierdzić jej nieważność na podstawie art.156 k.p.a., może ona wreszcie zostać uchylona w trybie wskazanym w art.155 k.p.a. W świetle tych możliwości procesowych żądanie skarżącego wymagało sprecyzowania przez niego samego. Organ I instancji nie wezwał jednakże skarżącego do dokonania takiego sprecyzowania. Sam zakwalifikował podanie jako wniosek o uchylenie decyzji w trybie art.155 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia. Uchybienia tego nie usunął organ odwoławczy, który w swoim z kolei uzasadnieniu nie zawarł jakiejkolwiek oceny na temat trybu, w jakim wniosek skarżącego jest rozpatrywany. Tylko z racji utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy wnosić należy, iż organ odwoławczy uznał kwalifikację dokonaną przez Wojewodę [...] za prawidłową.

Zwrócić uwagę należy, iż uznanie podania skarżącego jako wniosku opartego na art.155 k.p.a. jest z punktu widzenia skarżącego w oczywisty sposób najbardziej niekorzystne. Uchylenie w tej drodze decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. byłoby bowiem możliwe tylko za zgodą adresata zezwolenia, którą to możliwość potraktować należy jako jedynie teoretyczną. Powyższego wymogu nie przewidziano natomiast w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, czy też stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W konkluzji niniejszego orzeczenia Sąd stwierdza, iż w następstwie jego uprawomocnienia się organ I instancji wezwie skarżącego do ostatecznego sprecyzowania żądania, wykonując w tym zakresie powinności wynikających z art.9 k.p.a. ("Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek."). Następnie organ nada żądaniu skarżącego właściwy bieg.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c p.p.s.a.