Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 120/14 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Podaniem z dnia 7 października 2014 r. K.M. wystąpił na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu o udostępnienie określonych informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego odbytych w 2014 r. w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą e-mail. Do dnia wniesienia skargi obowiązek ten nie został przez Związek wykonany.

W dniu 19 grudnia 2014 r. wpłynęła do Sądu skarga P.G., redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki", na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu w sprawie udostępnienia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2014 r., w której zarzucono naruszenie przez stronę przeciwną przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej u.d.i.p.). Skarżący domagał się zobowiązania organu do udostępnienia żądanych informacji i orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu wniósł o jej oddalenie. W ocenie strony przeciwnej żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych przez co nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o odstępie do informacji publicznej. Dlatego nie mogła zaistnieć bezczynność Związku w udostępnieniu żądanych dokumentów. Z uwagi na to, że w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o odstępie do informacji publicznej żądanie strony skarżącej powinno zostać załatwione w trybie przepisów Prawa prasowego. Niemniej, wniosek pytającego nie był dostatecznie sprecyzowany, a w istocie nie chodziło w nim o udostępnienie informacji, lecz o wgląd w określone dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Rz 120/14 zobowiązał Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego P.G. redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku, w świetle zapisów ustawy – Prawo prasowe, w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Gdańsku nr Rej. [...] nie budzi wątpliwości legitymacja redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" P.G. jako kierującego redakcją, skoro o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Osoba podająca się za dziennikarza powinna wykazać tę okoliczność na żądanie podmiotu, do którego się zwraca z ramienia redakcji. W przeciwnym wypadku nie musi być traktowana jak "prasa", tylko jako podmiot żądający we własnym imieniu i na swoją rzecz udzielenia informacji publicznej. Bez potwierdzenia tych okoliczności poprzez wylegitymowanie się legitymacją dziennikarską (w przypadku porozumiewania się na odległość odpisem, skanem itp.), bądź przez osobę reprezentującą redakcję – a więc redaktora naczelnego (wykazanego poprzez złożenie oryginału lub stosownie poświadczonego odpisu z rejestru czasopism) to tej osobie przysługuje uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Potwierdzenie zaś statusu tej osoby przez redaktora naczelnego dziennika jest niejako potwierdzeniem zdziałanych przez dziennikarza czynności, co sprawia, że w tym przypadku mamy do czynienia z prasą w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 prawo prasowe, a redaktor naczelny ma legitymację czynną do złożenia skargi.

W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi pierwszej instancji akt, ZO PZŁ w Tarnobrzegu po otrzymaniu sporządzonego na papierze firmowym dziennika "Łowiecki" pisma z dnia 7 października 2014 r. nie zażądał od podpisanego pod pismem K.M. ani od redaktora naczelnego Dziennika "Łowiecki" potwierdzenia, że osoba podpisana pod ww. pismem jest dziennikarzem "Łowieckiego". Skierował natomiast na adres Dziennika "Łowiecki" do K.M. w piśmie z 20 października 2014 r. informację, że "do dnia dzisiejszego redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" nie potwierdził, iż Pan jest dziennikarzem". Można było to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zinterpretować jako oczekiwanie od dziennikarza, że wykaże, iż faktycznie nim jest.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec wniesienia przez redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" (który w myśl art. 7 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 25 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo prasowe jest podmiotem legitymowanym do takich działań) skargi, ZO PZŁ nie mógł mieć już żadnych wątpliwości, że podpisany pod pismem z dnia 7 października 2014 r. na papierze firmowym dziennika "Łowiecki" K.M. jest dziennikarzem tego dziennika. Od dnia, w którym Zarząd Okręgowy PZŁ w Tarnobrzegu mógł zapoznać się ze skargą na bezczynność rozpoczął więc bieg termin do załatwienia wniosku z dnia 7 października 2014 r.

Sąd pierwszej instancji ustalił także, że PZŁ wykonuje zadania publiczne i jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. W ocenie tego Sądu zakres tych zadań przesądza także, iż wbrew stanowisku ZO PZŁ wręcz trudno sobie wyobrazić, aby w ciągu całego 2014 r. przedmiotem posiedzeń i uchwał tego organu nie były żadne kwestie, których przedmiot podpadałby pod pojęcie informacji publicznej. Ani skarżący, ani Sąd w oparciu o przedstawione mu akta sprawy nie może jednak skontrolować i ustalić jakie konkretnie kwestie były przedmiotem posiedzeń ZO PZŁ i podjętych w 2014 roku uchwał. Jak wskazał WSA, nie wynika to z pisma z dnia 20 października 2014 r., które w tej materii jest po prostu ogólnikowe. Za błędne uznał Sąd też stanowisko ZO PZŁ dotyczące kwestii, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje jedynie dokumenty urzędowe. Wszak informacja publiczna to pojęcie szersze, a biorąc pod uwagę, że obowiązek jej udostępnienia spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej czy podmiotach reprezentujących Skarb Państwa a w innych podmiotach niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p. raczej trudno o funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, stwierdzić należy, że informacja taka może być również zawarta w innych dokumentach, które nie podpadają pod ustawową definicję dokumentu urzędowego, o czym wyżej już wspomniano. Chodzi o dostęp do źródeł tej informacji, którymi mogą być różne dokumenty, nie tylko urzędowe.

Biorąc pod uwagę zakres zadań Zarządu Okręgowego według § 133 Statutu, trudno sobie zdaniem WSA w Rzeszowie wyobrazić, aby w ciągu roku 2014 przedmiotem posiedzeń i uchwał podejmowanych przez ZO PZŁ nie były kwestie podpadające pod pojęcie informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe, uznać należy, że żądane przez skarżącą kserokopie lub skany protokołów posiedzeń i uchwał stanowią – co do zasady – informację publiczną. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych, bądź objętych tajemnicą służbową itp., lecz rozważania w tym zakresie na tym etapie są przedwczesne.

Sąd wskazał też, że z uwagi na brak podania w piśmie z dnia 20 października 2014 r. nawet orientacyjnie co było przedmiotem posiedzeń i uchwał, których dotyczył wniosek, nie można poddać jakiejkolwiek kontroli zasadności stanowiska strony przeciwnej, że nie zawierają one informacji publicznej. Tylko wtedy bowiem odpowiedź pismem mogłaby zostać uznana za wystarczającą, choć z uwagi na wcześniejsze wywody, w tym zakres zadań ZO PZŁ trudno sobie wyobrazić taką sytuację. Tymczasem nawet ogólnie nie podano co było przedmiotem posiedzeń i uchwał w tym okresie, nie wydano decyzji odmownej, która także mogłaby zostać poddana kontroli. W ocenie Sądu ZO PZŁ pozostawał więc w bezczynności, co dawało podstawy do orzeczenia na podstawie art. 149 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę okoliczność, że K.M. nie przesłał wraz z pismem z dnia 7 października 2014 r. kopii, skanu lub np. legitymacji dziennikarskiej i potwierdzenia w skardze, iż ww. jest dziennikarzem, w ocenie Sądu opóźnienia w prawidłowym załatwieniu wniosku na dzień zamknięcia rozprawy nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Okres czasu jaki upłynął od złożenia skargi do zamknięcia rozprawy nie uzasadnia przyjęcia, że jest to szczególnie drastyczny przypadek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Okręgowy PZŁ w Tarnobrzegu. Postawiono w niej cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a., gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy – Prawo prasowe przez zobowiązanie do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r., podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do konkluzji, iż to nie prasa wnioskowała o informacje.

Po trzecie, naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy – Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowania, gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania wzmiankowanych przepisów.

Po czwarte, naruszenie art. 50 p.p.s.a., przez przyjęcie, że skarżący posiada uprawnienie do wniesienia skargi w sprawie, podczas gdy P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" nie jest osobą legitymowaną do złożenia tej skargi.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł ostatecznie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

P.G. w piśmie procesowym wystąpił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu w udzieleniu informacji prasowej, złożona przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki". Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na nieudzieleniu prasie informacji na wniosek złożony przez K.M., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3a u.p.p.

Dla jej rozpoznania kluczowe znaczenie miała wobec tego kwestia, czy wniosek pochodził od prasy, na co w swej skardze powołuje się P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki".

Zasadnym jest zatem wskazanie, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.

Pierwszy wynika z art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy – Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Łowiecki", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie K.M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Tarnobrzegu z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Łowiecki" i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Brak wykazania upoważnienia do działania uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 7 października 2014 r. od prasy.

W niniejszej sprawie koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy i pogląd ten, w świetle tego co zostało podane powyżej, należy ocenić jako prawidłowy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Na podkreślenie zasługuje, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy.

Za trafne w tej sytuacji uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy – Prawo prasowe. Podobnie ocenić należy trafność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.p.

Nie jest jednak usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W toku postępowania przed sądem P.G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "Łowiecki" oraz potwierdził, że K.M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji. Zatem w sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem miał dziennik a nie tylko wnioskodawca, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu. Potwierdzenie przed sądem faktu, iż wnioskodawca występował w imieniu redakcji dziennika nie ma żadnego wpływu na merytoryczną ocenę skargi na bezczynność, bowiem sąd ocenia stan z jakim miał do czynienia adresat wniosku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.