Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. P na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych i określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebądącego własnością powiatu oddala skargę.

W dniu [...] listopada 2011 r. Rada Powiatu w B., na podstawie art. 21 ust. 4 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1592 z późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie powiatowym, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet radnych i określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością powiatu.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, po uprzednim wezwaniu Rady Powiatu w B. do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnieśli radni M. U. i J. P. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 3 oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając jej dyskryminacyjny charakter wobec czterech opozycyjnych radnych. Zdaniem skarżących, uchwała narusza art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie skarżących, przekazanie przewodniczącemu rady uprawnień do obniżenia diety za nieobecność na sesji i posiedzeniach komisji, a także udzielania zgody na opuszczenie sali obrad w trakcie sesji, przekracza zakres uprawnień wynikających z art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto, zdaniem skarżących, postanowienia uchwały dotyczące obniżenia diet nawet o 50% dyskryminują czterech radnych opozycji. Z art. 21 powołanej ustawy nie wynika uprawnienie do wprowadzania jakichkolwiek sankcji przez radę dotyczących odbierania diet za nieobecność na posiedzeniu. Jeżeli rada takiego uprawnienia nie posiada, to nie może go przenieść na przewodniczącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżona uchwała wprowadza proste i czytelne regulacje w zakresie prawa radnych do diet. Uchwała wprowadza zasadę, że dieta przysługuje radnemu w zależności od pełnionej funkcji i uczestniczenia w pracy organów oraz ustala reguły kiedy dieta ulega obniżeniu i w jakim stopniu. Z uchwały wynika również upoważnienie przewodniczącego rady do przywrócenia radnemu w uzasadnionych przypadkach pełnej wysokości diety, pomimo jego nieobecności na posiedzeniach organów kolegialnych.

Organ podkreślił, że radny jest zobowiązany do udziału w pracach organów powiatu oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany na mocy art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Chodzi w szczególności o czynny udział radnego w posiedzeniach rady, komisji, zarządu. Zaskarżona uchwała nie może być traktowana jako pozaprawna sankcja wobec uchylających się od pracy radnych, a jest próbą powiązania radnego z jego faktyczną pracą w organach kolegialnych.

W kwestii ustalania zasad wypłacania diet radnym rada powiatu jest całkowicie suwerenna. Wyjątek dotyczy określenia maksymalnej wysokości diet wypłacanych radnych, które określa stosowne rozporządzenie.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę M. U. z uwagi na wniesienie jej po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Powiatu w B. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet radnych i określenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością powiatu. Skarżący kwestionuje § 2 ust. 3 oraz § 3.

Stosownie do § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały w 2012 r. wysokość miesięcznej diety radnego - członka dwóch komisji stałych albo jednej komisji stałej

i komisji rewizyjnej wynosi 20% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na dany rok dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej strefie budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Z § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, że w przypadku uchylania się radnego od obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu, dieta przysługująca za dany miesiąc kalendarzowy podlega obniżeniu: a) za nieobecność na sesji rady – o 50%; b) za nieobecność na posiedzeniu komisji, w której radny jest członkiem – o 30%; c) za nieobecność na posiedzeniu Zarządu Powiatu, którego radny jest członkiem – o 20%; d) za opuszczenie bez uzyskania zgody przewodniczącego Rady sali obrad przed zamknięciem sesji Rady – o 20 %.

Zgodnie z ust. 2 § 3 uchwały Radny, nie później niż w ciągu 3 dni od daty zaistnienia nieobecności, o której mowa w ust. 1, może pisemnie zwrócić się do przewodniczącego Rady z umotywowanym wnioskiem o usprawiedliwienie jego nieobecności.

Stosownie do § 3 ust. 3 omawianej uchwały określony w ust. 2 termin na złożenie przez radnego wniosku o usprawiedliwienie jego nieobecności może być przywrócony przez przewodniczącego Rady wyłącznie w szczególnie uzasadnionym przypadku. Wówczas, jeżeli dieta została już radnemu wypłacona w obniżonej wysokości, podlega wyrównaniu.

W skardze J. P. zarzucił, że postanowienia uchwały dotyczące obniżenia wysokości miesięcznej diety radnego – członka komisji o połowę w stosunku do dotychczasowych uregulowań stanowią przejaw dyskryminacji czterech radnych opozycji. Ponadto, w ocenie skarżącego, z art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynika uprawnienie do wprowadzania przez radę sankcji dotyczących odbierania diet za nieobecność na posiedzeniu.

Zgodnie z § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały wysokość miesięcznej diety radnego – członka dwóch komisji stałych albo jednej komisji stałej i komisji rewizyjnej wynosi 40% półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na dany rok dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej strefie budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Z § 2 ust. 3 uchwały wynika natomiast, że miesięczna dieta radnego członka dwóch komisji stałych albo jednej komisji stałej i komisji rewizyjnej zostanie obniżona o połowę w 2012 r. i będzie wynosić 20% półtorakrotności kwoty bazowej. Omawiana regulacja ma charakter czasowy (została przyjęta na 2012 r., a nie na całą kadencję Rady) i jest skierowana do radnych, którzy są członkami dwóch komisji stałych lub jednej komisji stałej i komisji rewizyjnej. Wbrew zarzutom skargi, § 2 ust. 3 uchwały nie dyskryminuje radnych opozycji, bowiem nie wynika z niego, że obniżenie diety zależy od przynależności partyjnej. Obniżenie wysokości miesięcznej diety radnym podyktowane było ograniczonym budżetem na 2012 r. i chęcią wprowadzenia oszczędności. Powyższe potwierdza protokół Nr [...] sesji Rady Powiatu w z dnia [...] listopada 2011 r.

Przechodząc do omówienia kolejnego zarzutu skargi, stwierdzić należy, że analiza § 3 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że tak jasno sformułowany przepis nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że jedynym kryterium branym pod uwagę przy obniżeniu diety przysługującej radnemu za dany miesiąc kalendarzowy jest kryterium obecności radnego odpowiednio na sesji Rady lub na posiedzeniu komisji bądź Zarządu Powiatu.

Z art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wnika, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Powyższa regulacja zobowiązuje zatem radnych do czynnego udziału w pracach rady, komisji rady, zarządu i w innych strukturach powiatu.

Radnym w związku z wykonywaniem mandatu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zasady wypłacania diet radnym ustala rada powiatu. Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada powinna brać pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 21 ust. 4 ustawy samorządzie powiatowym).

Sprawa wysokości i zasad wypłacania diet radnym może być uregulowana w statucie powiatu bądź, jak w niniejszej sprawie, w odrębnej uchwale. W kwestii ustalania zasad wypłacania diet radnym, rada powiatu jest całkowicie suwerenna. Jedyny wyjątek dotyczy określenia maksymalnej wysokości diet wypłacanych radnym. Sprawy te reguluje Rada Ministrów w formie rozporządzenia, które uwzględnia zasadę, że wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (C. Marzysz, Komentarz do art. 21 [w]: B. Dolnicki (red.), R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, C. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica - Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Wydanie II, ABC, 2007 r.). Inaczej mówiąc, rada powiatu może dowolnie określić wysokość diet wypłacanych radnym.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro rada powiatu ma swobodę w kwestii ustalania zasad wypłacania diet radnym, to nie narusza prawa ustalenie przez Radę Powiatu w B., że w przypadku uchylania się radnego od obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu, a które to obowiązki wynikają z przepisów ustawy, dieta przysługująca za dany miesiąc kalendarzowy zostanie obniżona. Jak słusznie zauważył organ, postanowienia uchwały dotyczące obniżenia diety stanowią próbę powiązania radnego z jego faktyczną pracą w organach kolegialnych. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone regulacje nie mają charakteru sankcji i nie dyskryminują określonej grupy radnych, gdyż jak już stwierdzono powyżej, jedynym kryterium obniżenia diety jest obecność na sesjach rady lub posiedzeniach komisji, zarządu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym.

Stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć szereg czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takim jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów itp. Przewodniczącego rady można uznać jedynie za organ wewnętrzny rady powiatu

(C. Marzysz, Komentarz do art. 14 [w]: B. Dolnicki (red.), R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, C. Martysz, M. Taniewska-Banacka, A. Wierzbica - Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Wydanie II, ABC, 2007 r.).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że z zaskarżonej uchwały wynika prawo przewodniczącego Rady Powiatu w B. do obniżania diet za nieobecność na sesji lub posiedzeniach komisji, bowiem uprawnienie do podjęcia uchwały w tym przedmiocie przysługuje tylko i wyłącznie radzie powiatu.

Zaskarżona uchwała w § 3 ust. 2 stanowi, że radny może zwrócić się do przewodniczącego Rady z wnioskiem o usprawiedliwienie nieobecności na sesji lub posiedzeniu, natomiast z § 3 tej uchwały nie wynika, że przewodniczącemu Rady przyznano prawo do obniżenia diet radnych.

Jak już wyżej wspomniano, rola przewodniczącego sprowadza się do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady. Zgodnie z § 16 ust. 1 Statutu powiatu b. (Uchwała Nr [...] Rady Powiatu w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia statutu powiatu b., Dz. Urz. Województwa L. z 2009 r. Nr 108, poz. 2453) przewodniczący rady otwiera, prowadzi i zamyka sesje rady. Po otwarciu sesji przewodniczący rady stwierdza na podstawie listy obecności prawomocność obrad, a następnie przedstawia porządek obrad (§ 16 ust. 3 Statutu powiatu b.).

Zestawienie powyższych regulacji z § 3 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że rola przewodniczącego rady w wykonaniu postanowień uchwały dotyczących obniżenia diet radnym w przypadku uchylania się od obowiązków związanych z wykonywaniem mandatu polega na sprawdzeniu listy obecności.

Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu należy, że o obniżeniu diet decyduje rada jako organ kolegialny w drodze uchwały, a nie przewodniczący rady.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.