Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy w Doruchowie z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/143/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Doruchów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 3 ust. 5; § 4 ust. 1 pkt 3; § 8 ust. 2; § 10 ust. 1; § 13 ust. 1, ust. 4, ust. 6 pkt 2 i 3; 2. w pozostałej części skargę oddala.

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/143/2012 (dalej jako: "Uchwała") Rada Gminy Doruchów (dalej jako: "Rada Gminy") – z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.c.p.g.") i po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrzeszowie – uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Doruchów. (dalej jako: "Regulamin").

Pismem z [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...], Prokurator Okręgowy w [...] (dalej jako: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych Regulaminu obowiązków i zakazów, do których określenia Rada Gminy nie była upoważniona, w tym:

- zobowiązanie z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego do usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów ( § 3 ust.5 );

- ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do nadwozia ( § 4 ust. 1 pkt.3 );

- uregulowanie z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zasad odbioru z terenu nieruchomości odpadów innych niż komunalne, powstających w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą ( § 8 ust.2 );

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości do jej przyłączenia do sieci kanalizacyjnej (§10 ust. 1 );

- nieprawidłowe uregulowanie w § 13 ust. 1, ust. 4 pkt.1 i 2, ust. 6 pkt. 2 i 3 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe;

- nieprawidłowe uregulowanie wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich (§ 14 ust. 1 ).

Z powołaniem się na te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności: § 3 ust. 5, § 4 ust.1 pkt. 3, § 8 ust. 2, § 10 ust 1, § 13 ust. 1, ust. 4 pkt. 1 i 2, ust. 6 pkt. 2 i 3 , § 14 ust. 1 Regulaminu.

W obszernym uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że kwestionowane przepisy Uchwały w sposób istotny, w zakresie wskazanym powyżej, naruszyły prawo, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego oraz powtórzenie i modyfikowanie pojęć i przepisów rangi ustawowej. Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego, tak więc zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP winna zostać uchwalona w granicach i na podstawie ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. W dalszej części uzasadnienia Prokurator bardziej szczegółowo umotywował poszczególne zarzuty skargi

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Doruchów (dalej jako: "Wójt") wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wójt wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż określone tym przepisem kwestie podlegające uregulowaniu przez gminnego uchwałodawcę mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza wymienione zagadnienia. Z drugiej strony, uchwalony regulamin powinien obejmować wszystkie wymienione kwestie. Zdaniem Wójta w przedmiotowej sprawie do naruszenia powyższych zasad przy uchwalaniu Regulaminu nie doszło.

Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego w związku z zapisem dotyczącym obowiązku usuwania sopli lodu z okapów, rynien i elewacji (...) Wójt wskazał, że ustawa upoważnia do uregulowania kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednocześnie , zgodnie z kodeksem cywilnym , nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności, grunty zabudowane jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z tego względu okapy, rynny czy dachy uznać należy za części składowe lub przynależności nieruchomości zabudowanych . Biorąc pod uwagę wprowadzony w regulaminie warunek usuwania lodu czy śniegu w postaci istnienia zagrożenia dla przechodniów to zapis ten można odnieść do ustawowego wskazania części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tylko po takich częściach nieruchomości jakie służą do użytku publicznego możliwy jest ruch przechodniów dlatego uznać należy, iż zapis przyjęty w regulaminie mieści się w normie kompetencyjnej i nie wykracza poza kwestie unormowane w ustawie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego w związku z zapisem dotyczącym zasad mycia pojazdów, Wójt z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 listopada 2013 r., II SA/GL 974/13, stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia radę do określenia wymagań obejmujących mycie pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada posiada w tym zakresie swobodę a zarzuty podniesione w skardze w istocie kwestionują nie legalność, ale celowość przyjętych rozwiązań. Zagrożenie zanieczyszczeniem niosą nie tylko detergenty używane do mycia, ale także środki takie jak smary i oleje, które przy myciu mogą być wypłukiwane, a temu właśnie ma zapobiec kwestionowany w sprawie zapis o ograniczeniu mycia do nadwozia.

Z kolei odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie zakazu gromadzenia w pojemnikach służących do odbierania odpadów komunalnych innych odpadów powstających w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, Wójt wskazał, że wprowadzenie zakazu mieszania odpadów komunalnych z odpadami pochodzącymi z działalności gospodarczej stanowi określenie sposobu pozbywania się odpadów, tych które nie mogą być mieszane z odpadami komunalnymi. Powoływana w skardze ustawa o odpadach wprowadza ustawowy zakaz mieszania odpadów i produktów ubocznych, przy czym podkreślenia wymaga fakt, że nie każdy odpad związany z prowadzeniem działalności gospodarczej jest uznawany za produkt uboczny.

Odpowiadając na kolejny zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości posiadającej do niej dostęp, Wójt podniósł, że z ustawy wynika generalny nakaz przyłączania nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w sytuacji gdy taka sieć istnieje a nieruchomość ma do niej dostęp. Z tego względu Regulamin nie narusza ustawy albowiem nie stoi w sprzeczności z ustawowym wyjątkiem dopuszczającym brak przyłączenia w sytuacji, gdy budowa sieci jest z technicznego lub ekonomicznego punktu widzenia nieuzasadniona. Ponadto Regulamin dotyczy obowiązku przyłączania nieruchomości do sieci już istniejącej natomiast ustawowe zwolnienie dotyczy sieci, która ma ewentualnie powstać.

Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego uregulowania wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, Wójt z powołaniem się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 31 stycznia 2013 r. II SA/Bk 919/12 stwierdził, że zapis dotyczący ww. wymagań realizuje wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednocześnie Regulamin różnicuje obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu, nakazując jego stosowanie do ras dużych i uznawanych za agresywne.

Na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.")

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej.

Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że podniesione przez Prokuratora zarzuty są w większości zasadne, bowiem poszczególne przepisy Uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. 28 grudnia 2012 r.) – regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony – uw. Sądu];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że wyliczenie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący – skoro nie zostało poprzedzone zwrotem: "w szczególności", "między innymi", ani innym podobnym – i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis ten nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych zaskarżonych postanowień Regulaminu, należy stwierdzić, co następuje.

Zasadny okazał się zarzut wadliwości przepisu § 3 ust. 5 Regulaminu, który nakłada dodatkowe obowiązki właścicieli nieruchomości w postaci bieżącego usuwania sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów. Należy tę regulację porównać z art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w konsekwencji dostrzec, że ustawodawca nakłada obowiązek w węższym zakresie i zobowiązuje do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zatem ustawa zezwala jedynie, aby w regulaminie określić obowiązki usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Tym samym w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie mieści się uprawnienie rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z dachów, czy elewacji. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś dachów i gzymsów nawet jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (por. wyrok: WSA w Gorzowie Wlkp. z 20.11.2013 r., II SA/Go 869/13, WSA w Poznaniu z 16.03.2016 r., IV SA/Po 1063/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Za istotnie naruszający prawo należało uznać także przepis § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu odnoszący się do zasad mycia samochodów poza myjniami samochodowymi. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak bowiem przepisów pozwalających na ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, wyłącznie do nadwozi samochodowych. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. zezwala wyłącznie na ustalenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, obejmujących m. in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, nie upoważnia natomiast rady gminy jakichkolwiek zakazów wykraczających poza regulacje ustawowe (por. wyrok: WSA w Poznaniu z 23.03.2016 r., IV SA/Po 1019/15; z 20.01.2016 r., IV SA/Po 869/15 - CBOSA).

W zakresie normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. nie mieści się także wprowadzenie w § 8 ust. 2 Regulaminu regulacji dotyczących zbierania odpadów innych niż komunalne. Jak bowiem zauważono w tym przepisie - na co zwrócił uwagę Skarżący - zasady gospodarowania odpadami innymi niż komunalne określono w odrębnych przepisach, w tym w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W tej sytuacji Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzenia do Regulaminu regulacji dotyczących zasad postępowania z odpadami innymi niż komunalne.

Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza także nałożenie w § 10 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości posiadających dostęp do sieci kanalizacyjnej obowiązku przyłączenia nieruchomości do tej sieci. Nałożenie tego obowiązku nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W jej art. 5 ust. 1 pkt 2 określono bowiem jedynie obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jednak gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona ustawa dopuszcza wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przepisu tego w żaden sposób nie można wyinterpretować obowiązku właścicieli nieruchomości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej każdej nieruchomości posiadającej do niej dostęp.

Rada Gminy nie była również upoważniona do statuowania w § 13 ust. 4 pkt 1 Regulaminu obowiązku właściciela lub opiekuna psa do wyprowadzania go na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, z wyjątkiem przewidzianym w § 13 ust. 4 pkt 2 ("zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem"). Przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. umożliwia określanie w regulaminie, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", a nie "miejsc publicznych". Ponadto postanowienia regulaminu powinny uwzględniać także unormowania ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.), która w istotnym zakresie także reguluje kwestie zasad postępowania ze zwierzętami. Jak słusznie wskazał Prokurator, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por.: wyrok NSA z 13.09.2012 r., II OSK 1492/12; wyrok WSA z 31.01.2013 r., II SA/Bk 919/12 – CBOSA). Kwestionowane przepisy Regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawowego określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust, 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony, oraz że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec; a w przypadku puszczenia bez smyczy – zawsze kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem przepis § 13 ust. 4 Regulaminu nie różnicuje w sposób dostateczny zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Rada Gminy nie była również upoważniona do wprowadzania w § 13 ust. 6 pkt. 2 i 3 Regulaminu zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz zakazu wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz, z wyjątkiem psów-przewodników osób niewidomych. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych, niż gminne (por. wyrok: WSA w Poznaniu z 27.11.2013 r. IV SA/Po 789/13; z 27.11.2014 r., IV SA/Po 646/14; z 07.10.2015 r., IV SA/Po 576/15 – CBOSA).

Podzielić należy także zarzut Skarżącego, iż w § 13 ust. 1 Regulaminu wadliwie powtórzono pojęcie "zwierzęta domowe", które to pojęcie zostało już zdefiniowane w akcie wyższego rzędu tj. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jej art. 4 pkt 17.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego, nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBN ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzenia na wskazanych powyżej warunkach, stwierdzić należy, iż kontrolowany Regulamin w zakresie § 13 ust. 1 ich nie spełnia. (por. wyrok: WSA w Poznaniu z 23.03.2016 r., IV SA/Po 1019/15; z 10.02.2016 r., IV SA/Po 1018/15 – CBOSA)

Natomiast niezasadny okazał się zarzut dotyczący sformułowania zawartego w §14 ust. 1 Regulaminu, iż "przez zwierzęta gospodarskie rozumie się zwierzęta w rozumieniu przepisów ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich." Takie odesłanie do przepisów ww. ustawy było dopuszczalne.

W opisanych okolicznościach, mając na uwadze, że Uchwała w opisanej wyżej części obejmującej § 3 ust. 5, § 4 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2, § 10 ust. 1, § 13 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 6 pkt 2 i 3 załącznika do tej Uchwały, narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności tej części Uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie – tj. co do § 14 pkt 1 załącznika do Uchwały – Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).