Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skarg J. K. i Stowarzyszenia P. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia P. w I. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego J. K. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] J. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w L. wystąpił do Prezydenta Miasta I. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na obszarze miasta I. w ramach linii miejskiej nr [...] na szczegółowo wskazanej we wniosku trasie.

Po rozpatrzeniu w/w wniosku Prezydent Miasta I. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia [...] zwrócił się z prośbą o opinię na temat utworzenia linii miejskiej na w/w trasie do dotychczasowych przewoźników linii nr [...], tj. K. B. i Przedsiębiorstwa M. w I. Przewoźnicy ci, uznani przez organ I instancji za strony postępowania, wydali negatywne opinie. Organ zlecił zatem na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym podmiotowi zewnętrznemu, tj. Fundacji [..] w B. sporządzenie analizy wpływu utworzenia nowej linii transportu publicznego na już funkcjonujących przewoźników w komunikacji miejskiej w I. Organ opracował także zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym własną analizę sytuacji rynkowej.

Organ wyjaśnił, iż zarówno analiza sytuacji rynkowej jak i analiza sporządzona przez Fundację [...] dowodzą faktu, iż wprowadzenie nowej linii stanowiłoby zagrożenie dla już istniejących linii oraz przyczyniłoby się do spadku rentowności całego układu transportu publicznego. Z podsumowania i wniosków analizy Fundacji [...] wynika bowiem, jak wskazał organ, że wprowadzenie nowej linii nr [...] spowoduje spadek rentowności całego układu transportu publicznego z 47,47% do 41,55%. Przyjmując 252 dni robocze w roku i średni wpływ z jednej jazdy na poziomie 0,45 zł, spadek rentowności oznacza łączną stratę z wpływów ze sprzedaży biletów w okresie roku na poziomie 877,1 tys. zł. Sporządzona zaś przez organ analiza sytuacji rynkowej wykazała, że połączenie pomiędzy Osiedlem [...] i Osiedlem [...] jest zabezpieczone przez istniejącą komunikację miejską. Z przystanku nr [..] w kierunku Osiedla [...] można dojechać autobusami nr: [...]. Średnia częstotliwość odjazdów autobusów z przystanku nr [...] wynosi w dni powszednie 5 minut 22 s w godzinach szczytu oraz 7 minut 38 s poza szczytem. Proponowana częstotliwość kursowania w dni powszednie od poniedziałku do piątku linii nr [..] wynosi średnio 15 minut, natomiast porównywalnej linii nr [..] - średnio 13 minut. Z ul. [..] w kierunku centrum można dojechać autobusami nr [...] ze średnią częstotliwością ok. 35 minut w godzinach szczytu. Ceny biletów zaproponowane przez przewoźnika wynoszą 1,40 zł za normalny bilet i 0,70 zł za ulgowy i są konkurencyjne w stosunku do cen biletów miejskiego przewoźnika. Jednorazowe bilety papierowe Przedsiębiorstwa M. kosztują 2,40 zł normalny i 1,20 zł ulgowy, natomiast cena biletu elektronicznego kształtuje się w granicach od 1,40 zł w przypadku biletu miesięcznego i 1,70 zł (za przejazd do 2 przystanków) do 2,20 zł (przejazd powyżej 6 przystanków). Ceny biletów za przejazd u K. B. wynoszą 2 zł za bilet normalny i 1 zł za bilet ulgowy. Porównując ceny biletów stosowane u innych przewoźników na terenie kraju ceny biletów stosowane przez miejskich przewoźników w I. są na tym samym poziomie.

Uwzględniając wskazane okoliczności organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione było wydanie decyzji odmawiającej wnioskodawcy udzielenia zezwolenia. Powołując się na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym Prezydent Miasta I. podkreślił, iż właściwe organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym m.in. w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, gdy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na podstawie wskazanego przepisu jest więc stan zagrożenia dla istniejących już linii regularnych. Nie precyzuje się natomiast w przytoczonym przepisie, jak wskazał organ, czy muszą to być linie na tej samej trasie, czy też nie. Oznacza to w ocenie organu możliwość uznania, że może również wchodzić w grę ochrona linii na innych trasach. Pomimo iż z treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym nie wynika również jasno, jak daleko zaawansowane ma być zagrożenie, o jakim mowa we wskazanym przepisie, zdaniem organu I instancji jest ono wystarczająco poważne w sytuacji, gdy nowy przewoźnik proponuje trasę przejazdu łączącą Osiedle [...] z centrum miasta i Osiedlem [...] - realizowane już przez dwóch przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w komunikacji miejskiej.

W związku z powyższym organ I instancji, kierując się, jak wskazał, interesami lokalnej wspólnoty, orzekł o odmowie udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii miejskiej nr [...] na w/w trasie. Jednocześnie organ zaznaczył, że decyzji jego nie należy postrzegać jako próby ochrony miejskiego przewoźnika przed konkurencją ze strony nowych uczestników rynku, lecz jako formę ochrony podróżnych - konsumentów usług przewozowych, w których interesie nie leży maksymalne nasycenie usługami jedynie najbardziej rentownych tras w mieście, lecz w miarę równomierne obłożenie największej ilości możliwych tras, co w znacznym stopniu decyduje o komforcie życia w mieście i jego potencjale rozwojowym.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. K. oraz Stowarzyszenie P. w I.

W swoim odwołaniu J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 107 § 3-5 w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nie wyjaśniający motywów podjęcia decyzji, naruszenie art. 22a ustawy o transporcie drogowym oraz błędne określenie stron postępowania poprzez dopuszczenie jako strony postępowania przewoźników świadczących usługi w mieście.

Natomiast Stowarzyszenie P. w I. zarzuciło organowi brak doręczenia decyzji, niezgodne z prawem określenie stron postępowania w postaci konkurencyjnych przewoźników, naruszenie art. 22a ustawy o transporcie drogowym, naruszenie przepisów art. 107 § 3-5 w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia oraz nie uwzględnienie wniosków złożonych przez stowarzyszenie po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym sprawy.

Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną po rozpatrzeniu w/w odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że stroną postępowania w powyższym przedmiocie, jak wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 f i 24 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, jest niewątpliwie wywodzący z zawartych w nich norm interes prawny podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia. Z przepisów tych natomiast nie sposób wywieść interes prawny w prowadzonym na skutek wystąpienia Prezydenta Miasta I. postępowaniu związanym z ubieganiem się przez J. K. o zezwolenie - do innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem zezwolenia prowadzą działalność gospodarczą w zakresie transportu osób. Podstawy do przyznania im statusu strony nie zawiera też żaden inny przepis rozdziału 3 ustawy. W rozdziale tym nie można doszukać się żadnego unormowania, które upoważniałoby organ udzielający zezwolenia do przyznania uprawnień lub nałożenia obiektów na inny podmiot aniżeli wnioskodawca. Tylko sam ubiegający się o zezwolenie, czy też ten czyjego wniosku dotyczy uzgodnienie, może być stroną postępowania prowadzonego na podstawie wskazanego rozdziału ustawy o transporcie drogowym. Sprawa ubiegającego się o uzgodnienie nie jest sprawą innych przewoźników, lecz wyłącznie sprawą wnioskodawcy. W związku z powyższym opinie innych przewoźników pozostają bez znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym organ I instancji opracował analizę sytuacji rynkowej, a na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 7 zlecił opracowanie analizy podmiotowi zewnętrznemu - Fundacji [...], która na podstawie analizy przedstawionych w niej wyników obliczeń sformułowała wnioski końcowe: porównanie wyników analiz symulacyjnych rozkładu potoków pasażerskich na linie transportu publicznego dla poszczególnych wariantów wykazały, iż w wariancie 1 nowa linia w znaczący sposób przyczynia się do zmniejszenia obciążenia aktualnie kursujących linii transportu autobusowego, prognozuje się spadek wpływów ze sprzedaży biletów na poziomie 877,1 tys. zł/rok w wariancie 1; w wariancie 2, ze względu na znacznie mniejszą liczbę kursów realizowanych w ciągu doby, efekt uruchomienia nowej linii nie jest już tak drastyczny, przy czym na jednej linii [...] obserwuje się ponad 10% spadek liczby podróżnych, prognozuje się spadek wpływów ze sprzedaży biletów na poziomie 123,5 tys. zł/rok w wariancie 2. Wzrost liczby wozokilometrów przy niezmienionym popycie przyczynia się do spadku rentowności całego układu transportu publicznego z 47,47% aktualnie do 41,55% w wariancie 1 oraz 44,49% w wariancie 2.

Z wniosków zawartych w analizie sytuacji rynkowej opracowanej przez organ I instancji wynika, że trasa linii [..] w ok. 90% pokrywa się z trasą linii [...] Przedsiębiorstwa M. w I. oraz w ok. 80% z trasami linii nr: [...].

Odnosząc się do wykazania przez organ I instancji przesłanki określonej w cytowanym powyżej art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy dotyczącej zagrożenia dla już istniejącej linii, organ odwoławczy wskazał, że powyższe zostało wykazane w zgromadzonym materiale dowodowym.

Przedstawiony powyżej przepis nakłada na właściwy organ obowiązek "wykazania", które należy rozumieć jako udowodnienie, przedstawienie czegoś w sposób przekonywający, unaocznienie (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, s. 602), że projektowana linia stanowi zagrożenie dla linii już istniejących. Nie precyzując pojęcia "zagrożenie" ustawodawca pozostawił w tym zakresie swobodę interpretacji po stronie organu. Przy czym nie można tego potraktować jako dowolności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 158/07).

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że ustawodawca - formułując przesłankę zagrożenia dla już istniejących linii regularnych miał na myśli nie tylko przewidywany spadek rentowności przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie. Świadczy o tym sformułowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy, który odnosi się wyłącznie do rentowności usług kolejowych.

Choć nie zostało to wyrażone wprost w tym unormowaniu, rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia, organ powinien kierować się również interesem społecznym, co wynika z art. 22a ust. 5 ustawy, który nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 994/07).

Natomiast w niniejszej sprawie przy badaniu wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia zbadano również częstotliwość kursów i skupiono się na wykazaniu, że projektowana linia z uwagi na zwiększenie częstotliwości kursów do ok. 5 minut będzie zagrażała rentowności już istniejących linii, tj. będzie stanowić zagrożenie dla tych linii.

Podkreślić należy, że zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter i finansowy, i organizacyjny, ale jego istnienie musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy mógł zostać zastosowany. Stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis ustawy ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych (np. stosowanie cen dumpingowych), nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy. W świetle wynikającej z art. 22 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej, wolność ta może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiąc, że podejmowanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Jak wynika z powołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego art. 22a ust. 1 p.2 lit. a) ustawy, stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). Dopiero kiedy zostanie ustalone, że proponowana linia pogorszy komunikację na danym terenie lub wywoła skutki przewidziane art. 22a ust. 2 lit. a) może wystąpić przyczyna odmowy uzgodnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 689/07).

Ustalenie, czy zachodzi wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) "zagrożenie dla innych linii regularnych" należy do właściwego organu, czyli w tym przypadku do Prezydenta Miasta, a nie do innych, konkurencyjnych przewoźników. Powinno być oparte na danych ujawnionych w trakcie postępowania, na analizie sytuacji rynkowej oraz na analizie potrzeb społecznych, a nie na opiniach dotyczących w istocie dopuszczenia do lokalnego rynku przewozowego dodatkowych kursów konkurencyjnego przewoźnika. Dlatego odmowa udzielenia zgody na wydanie zezwolenia musi być poprzedzona analizą określoną art. 22a ust. 5 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające w ustalaniu powyższej przesłanki i wykazał, że wydanie zezwolenia stanowi zagrożenie dla już istniejących linii.

Organ pierwszej instancji wskazał, że przepisem ustawy, który pozwala na ingerencję w swobodę działalności gospodarczej jest art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. dotyczące zaspakajania potrzeb przewozowych lokalnej społeczności w zakresie transportu zbiorowego.

Organ odwoławczy po wnikliwej i wszechstronnej analizie przedmiotowej sprawy uznał, iż organ I instancji dokonał oceny opinii załączonej do akt sprawy, co wynika z treści art. 80 k.p.a. Ponadto organ I instancji uzasadnił przekonująco w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), w jakim zakresie uwzględnił tę opinię. Należy również wskazać, że celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie oparte było na udowodnionych faktach i aby właściwe normy prawne zostały zastosowane do stanu faktycznego odpowiadającego stanowi rzeczywistemu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W postępowaniu dowodowym znajduje zastosowanie również zasada udziału strony. Dlatego strona została każdorazowo zawiadamiana o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W aktach sprawy są również dowody każdorazowego zapoznania się skarżącego i pełnomocnika stowarzyszenia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.).

Dokonana analiza spełnia wszystkie wymogi ustawowe, zawiera wyjaśnienia odnośnie przewidywanych zmian w natężeniu przewozów podróżnych oraz analizy dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenie z realizacji przewozów. Organ powołując się na niską rentowność przewozów na wskazanej linii, wyjaśnił dlaczego tak się dzieje i jakie okoliczności miały na taką sytuację wpływ. Rozpatrując wniosek organ kierował się także interesem społecznym, co wynika z ust. 5 omawianego artykułu, który w pkt 1 nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych, a w pkt 2 zweryfikować dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników z realizacji przewozów. Ocena rentowności określonej linii regularnej winna brać pod uwagę potrzeby społeczne związane z natężeniem przewozu podróżnych. A więc to, czy przy określonej liczbie przewoźników, rodzajów pojazdów, częstotliwości kursowania, stopniu natężenia przewozów, istniejące linie regularne jak i dodatkowa linia są niezbędne, a przeto możliwa jest ich rentowność. Dalej organ przeanalizował wniosek skarżącego pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli.

W efekcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego można przyjąć, że zostało w sprawie wykazane, że projektowane przez wnioskodawcę wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii nr [...] będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, w związku z czym należy odmówić przedmiotowego zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się organ II instancji wskazał, że nie mogą one zostać rozpatrzone pozytywnie, albowiem organ I instancji uzasadniając przedmiotową decyzję wskazał przesłanki, którymi kierował się podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ponadto organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że wprowadzenie nowej linii stanowiłoby zagrożenie dla już istniejących linii oraz przyczyniłoby się do spadku rentowności całego układu transportu publicznego.

W ocenie SKO postępowanie wyjaśniające zostało poprowadzone przez organ I instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie zostało przy tym wydane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który stanowiły nie tylko opracowane analizy, ale również istnienie zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, tym bardziej, że poprzedni przewoźnik zrezygnował z obsługi linii [..] z uwagi m. in. na złą sytuację finansową.

Organ zauważył, że pełnomocnik stowarzyszenia kieruje się rodzinnymi interesami, bowiem wnioskodawca jest bratem prezesa stowarzyszenia, które reprezentuje.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli J. K. i Stowarzyszenie P. w I. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji.

J. K. w uzasadnieniu swojej skargi wywodził, że za dowolną uznać należy konstatację organów, jakoby projektowane przez niego wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii nr [...] miało stanowić zagrożenie dla istniejących linii regularnych. Pogląd powyższy jest a fortiori słuszny, jeśli weźmie się pod uwagę okoliczność, iż ten sam skład orzekający SKO w B. w innych sprawach, gdzie wnioskującymi były podmioty konkurujące z autorem niniejszej skargi odwoławczej, wyrażały pogląd odmienny od tego, który zaprezentowany został w części motywacyjnej zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji zatem organ ad quem odmiennie ocenił stan faktyczny podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej. Zasadnym jest więc wyrażenie poglądu, zgodnie z którym naruszono in casu zarówno normę konstytucyjną równego traktowania obywateli znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jak również normę ogólną procedury administracyjnej, o której mowa w art. 8 k.p.a., tj. prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną są istotne powody (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie, VI SA/Wa 1379/09, LEX 574299). Trudno zaaprobować zaskarżone rozstrzygnięcie, jeśli porówna się motywy, którymi kierował się organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję z uzasadnieniem rozstrzygnięć w innych sprawach, w których podmioty znajdowały się w tej samej sytuacji prawnej, jak autor niniejszej skargi.

Z kolei Stowarzyszenie w uzasadnieniu swojej skargi wywodziło, że zaskarżona decyzja narusza art. 7-11, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz przepisy ustawy o transporcie drogowym. Stowarzyszenie jako strona nie była wezwana w drugiej instancji do zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Zdanie skarżącego stanowi to jaskrawe naruszenie norm proceduralnych określonych w art. 10 k.p.a.

Stowarzyszenie podtrzymało wszystkie zarzuty z odwołania, bowiem postępowanie w drugiej instancji nie doprowadziło do obalenia tych zarzutów. Obie instancje dla prawidłowego wydania decyzji nie przeprowadziły dowodu podstawowego, to jest analizy sytuacji rynkowej w okresie, kiedy prowadzona była linia [...] przez innego przewoźnika do końca roku 2010. Jeżeli więc wcześniej było zezwolenie na tą linię, to Prezydent Miasta I. powinien prowadzić analizy i takie analizy powinny być dołączone do tego postępowania. Tych analiz mimo wniosku zainteresowanego przedsiębiorcy nie dołączono do akt sprawy. Nie przeprowadzenie tego dowodu stanowi rażące naruszenie przepisów art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Dowód ten stanowiłby zaprzeczenie tez stawianych w decyzjach, a tym samym został świadomie nieprzeprowadzony przez organy. Organ odwoławczy nie odniósł się również do podnoszonej w odwołaniu kwestii funkcjonowania de facto tylko jednego przewoźnika na rynku. Nie wyjaśnił, czy w takiej sytuacji nie powinien być stosowany przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy w zakresie wyłączającym możliwość odmowy wydania zezwolenia. W postępowaniu tym mamy do czynienia z obroną przez Prezydenta Miasta I. przy pomocy SKO interesów partykularnych tylko jednego monopolistycznego przewoźnika na liniach miejskich będącego własnością miasta. Zarówno Prezydent jak i SKO nie wyjaśniło, czy prawdą jest, że przewoźnik Przedsiębiorstwo M. złożył wniosek o identyczną linię, co "[...]", ale postępowanie to jest zawieszone.

Należy również podkreślić, że organ pierwszej instancji we własnym opracowaniu, które nie spełnia wymogów analizy oraz w uzasadnieniu do decyzji podnosi sprawę interesów społecznych, ale wbrew dyspozycji art. 22 ust. 6 stawy o transporcie drogowym nie została zasięgnięta opinia organizacji konsumenckiej. Tak więc materiał dowodowy w sprawie został zebrany i oceniony bardzo wybiórczo, a tym samym naruszono wskazane już przepisy k.p.a. Również dokonana nawet w ramach swobodnego uznania administracyjnego wykładnia art. 22 ustawy o transporcie drogowym zawiera takie błędy logiczne i prawne, że decyzje powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Stowarzyszenie nie zgodziło się z zarzutami organu w stosunku do niego. Stowarzyszenie jest dobrowolną organizacją osób powołaną w celu artykułowania i ochrony ich interesów. Nie jest wtedy ważne, czy w stowarzyszeniu są same osoby obce, czy też są członkowie rodzin.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia [...] Sąd połączył w/w skargi do łącznego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, jednak nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Zakres badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wyznacza art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) oraz ust. 3, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wniosku skarżącego J. K. o udzielenie zezwolenia na przewóz osób.

Zgodnie z unormowaniem art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy właściwe organy mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Przepis ten stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Zatem decyzja wydana w oparciu o niego ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, oznacza przyznanie organowi na podstawie przepisu ustawy możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich jednak przypadkach uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności działania organu, o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji. W świetle treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi właśnie wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z tegoż uznania, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania.

Zatem z uwagi na brak uprawnień Sądu do podejmowania w zakresie sądowej kontroli decyzji rozstrzygnięć reformatoryjnych, należy stwierdzić, że sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanym przypadku tryb postępowania dowodowego został uregulowany przez ustawodawcę, który w art. 22a ust. 3 ustawy wskazał, iż podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Stosownie do ust. 5 tego unormowania analiza taka powinna uwzględniać:

1) istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2) dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3) przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych;

4) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Z ust. 7 powołanego artykułu wynika, iż organ może zlecić opracowanie takiej analizy własnym jednostkom lub innym wyspecjalizowanym podmiotom. Ponadto stosownie do wymogów ust. 6 tego przepisu organ obowiązany jest zasięgnąć opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń od organizacji konsumentów.

Sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy analiza autorstwa Fundacji [...], na której opierały się organy, nie może stanowić podstawy do ustalaniu okoliczności istotnych dla rozpoznania niniejszej sprawy. Przede wszystkim nie bierze ona pod uwagę faktu, że linia, którą zamierza uruchomić skarżący J. K., nie jest nową linią autobusową, ponieważ wcześniej istniała tam taka sama linia prowadzona przez inny podmiot, który dnia [...] zakończył na niej działalność. Skoro linia ta istniała, to nieuprawnione i błędne są wyliczenia zawarte w analizie dotyczące przewidywanego odpływu pasażerów z linii prowadzonych przez Przedsiębiorstwo M. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że skarżący przejąłby przede wszystkim pasażerów z dotychczas istniejącej linii nr [...]. Okoliczność, że po zaprzestaniu funkcjonowania tej linii jej dotychczasowi użytkownicy byli zmuszeni korzystać z usług Przedsiębiorstwa M. oraz operatora linii nr [...] winna znaleźć odzwierciedlenie w analizie.

Ponadto autor analizy nie uwzględnia w niej w ogóle wpływu planowanego otwarcia linii nr [...] na linię nr [...] prowadzoną przez inny podmiot (brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących ewentualnego zmniejszenia ilości pasażerów czy przychodów). Skutkiem tego jest to, że kwestia ta nie została zbadana również przez organy. W uzasadnieniu decyzji brak jest w tym zakresie jakichkolwiek rozważań. Skoro organy nie brały w ogóle pod uwagę istnienia tej linii, to w takim przypadku mielibyśmy do czynienia z sytuacją, gdy linia jest obsługiwana tylko przez jednego przewoźnika (w analizowanym przypadku przez Przedsiębiorstwo M.) w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy, czego skutkiem byłoby stwierdzenie, że niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji negatywnej.

Organ nie wziął w ogóle pod uwagę kwestii związanej z poprawą komfortu podróżowania przez pasażerów. Z analizy wynika, że zaletą wprowadzenia nowej linii jest "mniejsze napełnienie środków przewozowych, większe prawdopodobieństwo uzyskania miejsca siedzącego". Podobnie nie wzięto pod uwagę tego, że skarżący J. K. proponuje niższe ceny biletów, co niewątpliwie ma znaczenie dla pasażerów. W tym kontekście należy zauważyć, iż w aktach sprawy brak jest opinii w sprawie pochodzącej od organizacji konsumentów, wymaganej na podstawie art. 22a ust. 6 ustawy.

Analiza nie zawiera również oceny dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf (art. 22a ust. 5 pkt 2 ustawy).

W ocenie Sądu z zebranego materiału dowodowego nie wynika, wbrew stanowisku organów, aby powstanie nowej linii (a praktycznie zmiana osoby przewoźnika) mogło stanowić zagrożenie dla już istniejących linii. Skoro linia ta istniała wcześniej i nie spowodowała takiego zagrożenia, ani tym bardziej nie spowodowała konieczności zamknięcia jakiejkolwiek innej linii, to nieuprawnione są twierdzenia organu, że aktualnie takie zagrożenie stanowi. Organ nie wskazał jakichkolwiek nowych okoliczności, które poparłyby tego typu twierdzenie. Jak wynika z analizy, rentowność Przedsiębiorstwa M. miałaby spaść z 47,47% do maksymalnie 41,55%. Abstrahując od kwestii prawidłowości tych wyliczeń (w świetle wcześniejszych rozważań dotyczących faktu istnienia takiej samej linii do końca 2010 r.) należy stwierdzić, że cały czas rentowność jest wysoka i w żaden sposób nie można zrozumieć, aby kilkuprocentowy jej spadek mógł stanowić zagrożenie dla Przedsiębiorstwa M. Jak wynika ze Słownika języka polskiego PWN (wersja elektroniczna), rentowność to osiąganie w działalności gospodarczej nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami; opłacalność, dochodowość, zyskowność. Zatem rentowność na poziomie ponad 40% jest niewątpliwie wysoka i nielogiczne jest twierdzenie, że taka jej wysokość może stanowić zagrożenie dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Przypomnieć należy, że organ nie ustalił w ogóle ewentualnego spadku rentowności podmiotu, który jest operatorem linii nr [...].

Okoliczności powołane w cytowanym przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) mogą stanowić przyczynę negatywnej opinii zawartej w analizie, pod warunkiem jednak, że przesłanka ta zostanie wykazana w postępowaniu administracyjnym. Dla zastosowania tego przepisu organ administracji musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje, rzeczywiście zaistniały, zaś gdy tego nie uczyni, nie może powoływać tego przepisu jako podstawy prawnej negatywnej opinii o zmianie zezwolenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08, LEX nr 477406). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania można stwierdzić, że organ nie wykazał w należyty sposób okoliczności, na które się powołuje.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew przekonaniu organu odwoławczego, nie wykazano, że wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla istniejących linii regularnych Przedsiębiorstwa M. czy K. B. (operatora linii nr [...]). Należy wziąć pod uwagę to, że wpływ na rentowność przewoźników mogą mieć różne czynniki, np. koszty działalności gospodarczej, standard pojazdów czy jakość świadczonych usług. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ brał pod uwagę te okoliczności.

Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w wielu wyrokach (np. zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08, LEX nr 477406, wyrok z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08, niepublikowany), że art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, stanowiący ograniczenie swobody działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną ustalone i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych. Stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy.

Stosownie bowiem do art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, zaś art. 32 Konstytucji przewiduje, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Rozwinięciem tej zasady jest art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) stanowiąc, że podejmowanie (...) działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z cytowanych przepisów, wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. Zatem istnienie konkurencji na rynku nie może być uznane samo w sobie za zjawisko negatywne, które powinno podlegać administracyjnym ograniczeniom.

Faktem jest to, że organ II instancji odwoływał się do powyższego poglądu, jednak nie znajduje on odzwierciedlenia w analizie zebranego materiału dowodowego. To, że organ dostrzega poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, nie stanowi o tym, że je w praktyce stosuje. Nie można bowiem nie zauważyć tego, że wbrew przytoczonemu wyżej stanowisku orzecznictwa sądowego organ nie zastosował ścisłej wykładni analizowanych przepisów.

Reasumując, jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ w niniejszej sprawie dokonywał ustaleń na podstawie analizy autorstwa Fundacji [...], która pomija zupełnie funkcjonowanie do końca 2010 r. linii nr [...] oraz nie rozważa zupełnie kwestii drugiego, obok Przedsiębiorstwa M., operatora linii autobusowej nr [....] – K. B. Nadto organ nie zasięgnął obowiązkowej opinii organizacji konsumentów (art. 22a ust. 6 ustawy).

Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały w rozpoznawanym przypadku naruszone, a nadto stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe wywody dotyczące charakteru i istoty zagrożenia, w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy, organ oceni, czy zgromadzone dowody były wystarczające dla ustalenia, że nowa linia skarżącego stanowić będą zagrożenie dla linii istniejących, w szczególności w kontekście faktu wcześniejszego istnienia takiej samej linii do końca 2010 r.

Nie był natomiast zasadny zarzut skarżącego J. K. dotyczący tego, że w innych, podobnych sprawach organ II instancji zajmował inne stanowisko, niż w przedmiotowej sprawie. Okoliczność ta w żaden sposób nie przesądza o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. 10 k.p.a., to należy stwierdzić, iż powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (vide wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., II OSK 1098/10, LEX nr 786594). Skarżące Stowarzyszenie nie wskazało, aby taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.